Tratam os autos, em primeiro plano, da Representação autuada sob o TC-005.098/989/25, formulada por Ed Carlos Ileck Rosa ME, em face de supostas irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico n.º 5/2025, promovido pela Prefeitura Municipal de Morungaba, cujo objeto consistiu na contratação de empresa especializada para a locação de até três ônibus urbanos destinados ao transporte de passageiros, pelo prazo de 12 meses, nos limites traçados pela legislação de regência, que define o quadro jurídico da avença.

Na peça inicial (eventos 1.1 a 1.7 do TC-005.098/989/25), o Representante afirma ter participado regularmente do certame, ao lado de outras empresas do ramo pertinente, com apresentação tempestiva de proposta comercial e dos documentos de habilitação exigidos pelo instrumento convocatório, circunstância que, segundo alega, o colocava em posição jurídica idônea à disputa.

Sustenta, todavia, que a fase de habilitação foi conduzida sob interpretações contraditórias e marcadamente subjetivas das cláusulas editalícias, pelo Pregoeiro e pela respectiva Equipe de Apoio, o que teria resultado na aplicação desigual dos critérios entre os licitantes, com alegada violação aos princípios da isonomia e do julgamento objetivo.

Nesse sentido, relata que, encerrada a etapa de lances, a Log Lix Serviços e Ambiental Eireli foi declarada vencedora com proposta no valor de R$ 670.000,00, quantia que, à primeira vista, representaria a oferta mais vantajosa sob o prisma estritamente econômico. Entretanto, expõe que, na fase subsequente, a licitante foi inabilitada sob o fundamento de que os veículos indicados não se encontrariam sob sua posse regular, por inexistência de instrumento formal apto a demonstrar a titularidade jurídica, e de que o laudo de vistoria apresentado se encontrava vencido.

Argumenta que essa fundamentação se revelaria indevida, por extrapolar o rol taxativo de documentos exigidos pelo edital, uma vez que o “laudo de vistoria” não constava das exigências editalícias, tendo sido apresentado apenas de modo complementar, sem aptidão jurídica para sustentar juízo de inabilitação.

Acrescenta que a alegação de inexistência de posse não procederia, uma vez que a licitante apresentara contrato particular de compra e venda, acompanhado da documentação dos veículos em nome da vendedora, solução que reputa suficiente à luz da redação editalícia, especialmente porque o próprio instrumento convocatório facultaria a comprovação mediante contrato de compra e venda ou leasing.

Prossegue explicando que a segunda colocada, Via 80 Transportes Eireli – EPP, também foi inabilitada por não apresentar documentação relativa aos veículos e demais documentos exigidos, circunstância que reconhece como justificadora da decisão administrativa, o que evidencia que sua insurgência não se dirige à inabilitação em si, mas à alegada incoerência no tratamento conferido às licitantes.

Nessa toada, expõe que a Giraldi & Giraldi Transporte e Turismo Ltda. foi habilitada e declarada vencedora, embora sua proposta também não estivesse acompanhada de toda a documentação exigida. Dessa forma, reclama que a contratação foi celebrada de modo não isonômico e por valor superior ao inicialmente ofertado pela Log Lix, sem demonstração clara e fundamentada da vantajosidade econômica da opção adotada pela Administração.

Conforme esclarece o Interessado, o núcleo da irresignação concentra-se na interpretação do Item 11.6 do edital (evento 1.6 do TC-005.098/989/25), cuja redação, segundo argumenta, impunha apresentação cumulativa dos documentos ali listados (Certificado de Registro do Veículo (CRV) – Documento que comprove propriedade do Veículo; nota fiscal de aquisição; contrato compra e venda e/ou leasing; e plaqueta Identificação dos fabricantes), tendo sido tal rigor aplicado à primeira classificada, mas flexibilizado em favor da empresa vencedora.

Assinala que a própria Adjudicatária teria reconhecido não ter juntado notas fiscais de aquisição nem contratos de compra e venda ou leasing, invocando contato telefônico com o Agente da Contratação para justificar a suficiência dos CRLVs apresentados, procedimento que comprometeria a transparência do certame e evidenciaria tratamento desigual, em afronta aos princípios da isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo.

Observa, ainda, que a exigência de comprovação da disponibilidade dos veículos já na fase de habilitação se mostraria questionável à luz da jurisprudência consolidada nas instâncias de controle, refletida na Súmula n.º 272 do Tribunal de Contas da União, segundo a qual, “no edital de licitação, é vedada a inclusão de exigências de habilitação e de quesitos de pontuação técnica para cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do contrato”.

Por derradeiro, noticia a existência de apontamento judicial (bloqueio de bens) registrado perante a Junta Comercial do Estado de São Paulo – JUCESP.

Diante desse conjunto argumentativo, requer o julgamento pela procedência da Representação, com o reconhecimento da irregularidade do certame e do contrato firmado, bem como a apuração de eventuais responsabilidades dos agentes públicos envolvidos, com as consequências jurídicas que do reconhecimento de tais vícios possam decorrer.

Posteriormente, o Peticionário apresentou manifestação complementar (eventos 10.1 a 10.3 do TC-005.098/989/25), na qual aduz fato superveniente consubstanciado na alegação de que os veículos somente teriam sido formalmente adquiridos pela Contratada em data posterior à assinatura do contrato, e em número inferior ao quantitativo previsto no instrumento convocatório, circunstância que, se comprovada, poderia revelar vício originário na fase de habilitação ou incumprimento das obrigações assumidas.

À vista disso, reitera o pedido de apuração de responsabilidades dos agentes envolvidos e requer a suspensão da avença celebrada.

Recebida a Representação, sobreveio despacho determinando o encaminhamento dos autos à Unidade de Instrução competente, para exame do mérito e eventual requisição de documentação complementar, com previsão de posterior apensamento à matéria principal, caso viesse a confirmar-se a procedência, ainda que parcial, das alegações deduzidas (evento 13.1 do TC-005.098/989/25).

Assim, o Escritório Regional de Campinas, após regular instrução, manifestou-se pela procedência da reclamação, identificando, além da ausência de envio de informações ao sistema Audesp (Fase IV), circunstância que compromete a transparência e o controle externo, irregularidades materiais e formais no edital, na condução da fase de habilitação e na contratação subsequente, com especial relevo para a exigência indevida de comprovação de posse ou propriedade dos veículos já na fase de habilitação, a aplicação desigual do Item 11.6 do edital e o afastamento da proposta mais vantajosa (eventos 23.6 a 23.8 do TC-005.098/989/25).

Determinou-se, então, a oportunização do contraditório e da ampla defesa, materializada por despacho apregoado no DOE-TCESP em 05.08.2025, assegurando-se aos Responsáveis plena ciência das imputações formuladas, restando comprovado o regular recebimento dos ofícios de notificação (eventos 29.1, 31.1, 51.1, 52.1 e 55.1 a 55.2 do TC-005.098/989/25).

Não obstante, o prazo assinalado para a apresentação de alegações transcorreu in albis, a evidenciar a ausência de manifestação defensiva por parte da Administração, com as consequências processuais inerentes à revelia administrativa.

Paralelamente, em razão da procedência apontada na Representação, foi autuado o TC-010.368/989/25, relativo ao Pregão Eletrônico n.º 5/2025 e ao Contrato n.º 9/2025, firmado em 10.03.2025 entre a Prefeitura Municipal de Morungaba e a empresa Giraldi & Giraldi Transporte e Turismo Ltda., no valor global de R$ 680.000,00, com vigência de 11.03.2025 a 10.03.2026, tendo por objeto a locação de até três ônibus urbanos para transporte de passageiros, passando a matéria a ser apreciada sob a perspectiva autônoma da legalidade do ajuste celebrado. (evento 1.14 do TC-010.368/989/25).

Em seu relatório de instrução (eventos 22.6 a 22.8 do TC-010.368/989/25), a Fiscalização aponta um repertório de incorreções que, embora relevantes sob o prisma formal e procedimental, não comprometeriam, em tese, a lisura substancial da contratação em exame, a saber:

a) Inadequação do Termo de Ciência e de Notificação às Instruções TCESP n.º 1/2024, em especial pela não adoção do modelo do Anexo LC-01, pela ausência de individualização de todos os responsáveis pelo ato jurídico e pela geração extemporânea das declarações cadastrais;

b) Encaminhamento de parte da documentação em formato inadequado, em desatenção ao Comunicado TCESP/GP n.º 04/2016, circunstância que dificultou a análise do avençado; e

c) Ausência de comprovação da elaboração do Plano Anual de Contratações, em desacordo com os princípios do planejamento e da eficiência, previstos no artigo 5.º da Lei Federal n.º 14.133/2021 e no artigo 37, caput, da Constituição Federal, assim como com o alerta veiculado no Comunicado SDG n.º 12/2023.

Por outro lado, identificar-se-ia um vasto conjunto de impropriedades aptas a comprometer a legalidade do certame e do ajuste subsequente, consistentes, designadamente, em:

a) Existência de representação sobre a matéria (TC-005.098/989/25), com manifestação pela procedência;

b) Atendimento parcial artigo 18 da Lei Federal n.º 14.133/2021 na elaboração do Estudo Técnico Preliminar, por não permitir avaliação integral da viabilidade técnica e econômica e por não contemplar os elementos mínimos exigidos;

c) Incompletude do Termo de Referência, por não abranger todos os parâmetros legais, especialmente os constantes do artigo 6.º, XXIII, da Lei Federal n.º 14.133/2021;

d) Prejuízo à verificação da divulgação do orçamento estimativo antes da fase competitiva, em desacordo com o artigo 18, XI c.c. o artigo 24 da Lei Federal n.º 14.133/2021;

e) Dificuldade na confirmação da publicação do edital e de seus anexos em sítio oficial, em afronta ao artigo 54, § 2.º, da Lei Federal n.º 14.133/2021;

f) Cumprimento apenas parcial dos requisitos previstos no artigo 25, caput, da Lei Federal n.º 14.133/2021, notadamente pela carência de regras de gestão contratual e de critérios objetivos de medição da execução, comprometendo o controle da execução;

g) Ausência de motivação circunstanciada quanto às condições restritivas do edital, em desalinho com o artigo 18, IX, da Lei Federal n.º 14.133/2021;

h) Ilegalidade da cláusula 11.6 do edital, por impor comprovação imediata da propriedade ou posse dos veículos na fase de habilitação, configurando exigência restritiva e violação ao princípio da competitividade;

i) Falta de exigência de declaração relativa ao cumprimento da reserva de cargos para pessoas com deficiência e reabilitados, em inobservância do artigo 63, IV, da Lei Federal n.º 14.133/2021;

j) Vedação à participação de empresas consorciadas, sem justificativa técnica, em desarmonia com o artigo 15 da Lei Federal n.º 14.133/2021;

k) Habilitação indevida da empresa Giraldi & Giraldi, com prejuízo à vantajosidade do certame, em razão da desclassificação irregular da proposta mais vantajosa apresentada pela Log Lix;

l) Pesquisa de preços em desalinho com o artigo 23, § 1.º, IV, da Lei Federal n.º 14.133/2021;

m) Orçamento estimativo fundado exclusivamente em valores globais, dificultando o controle da vantajosidade e a aferição da execução contratual, especialmente em empreitada por preço unitário;

n) Indícios de sobrepreço na estimativa administrativa, considerada discrepância aproximada de 80% entre o maior e o menor valor pesquisado;

o) Não seleção da proposta mais vantajosa, em inobservância do artigo 11, I, da Lei Federal n.º 14.133/2021;

p) Inexistência de demonstração da economicidade e da vantajosidade da opção pela locação em detrimento da aquisição;

q) Formalização tardia do empenho, posterior à contratação e ao início da execução, em dessintonia com o artigo 60 da Lei Federal n.º 4.320/1964;

r) Insuficiência do valor empenhado, sem cobertura integral da despesa contratada, em violação dos artigos 58 e 60 da Lei Federal n.º 4.320/1964, evidenciando falha no planejamento orçamental e financeiro;

s) Omissão de cláusulas essenciais no contrato, em desconformidade com o artigo 92, III, XIV, XVIII e XIX, da Lei Federal n.º 14.133/2021;

t) Carência de critérios claros e objetivos no ajuste quanto ao atendimento das ordens de fornecimento, aos procedimentos de registro e controle e à definição de quantitativos mínimos e máximos.

Por meio de despacho publicado no DOE-TCESP em 05.08.2025, foram os Responsáveis chamados a apresentar defesa. Todavia, conquanto regularmente notificados, apenas a Contratada compareceu aos autos, permanecendo silente a Administração (eventos 25.1, 36.1, 52.1, 53.1, 56.1 e 56.2 do TC-010.368/989/25).

Alega a Giraldi & Giraldi que as irregularidades apontadas no relatório de fiscalização não se confirmariam, por decorrerem de interpretação inadequada dos atos praticados no certame.

Nesse contexto, relativamente ao apontamento de quebra de isonomia e de habilitação indevida, considera que o Pregoeiro aplicou uniformemente as exigências editalícias, tendo inabilitado tanto a empresa Log Lix, classificada em primeiro lugar, quanto a empresa Via 80, classificada em segundo, por não apresentarem a documentação exigida no prazo e na forma estipulados.

Quanto à inabilitação da primeira concorrente, descreve que não houve comprovação da propriedade ou posse dos veículos, porquanto foram apresentados CRLVs em nome de terceiro e contrato de compra e venda desprovido de elementos essenciais de validade, não tendo sido sanada a irregularidade mesmo após diligência regularmente instaurada, limitando-se a interessada à juntada de laudos de vistoria vencidos e não previstos no edital. No tocante à segunda exclusão, afirma que a proponente deixou de apresentar documentos essenciais, inclusivamente declarações obrigatórias, motivo pelo qual foi legitimamente inabilitada.

Respeitante ao subitem 11.6 do edital, defende que a interpretação conferida pela Fiscalização não se sustentaria, uma vez que a exigência deveria ser compreendida de forma alternativa, bastando documento idôneo a comprovar a propriedade ou posse dos veículos. Assim, entende que a apresentação de CRLVs emitidos em seu próprio nome por órgão de trânsito competente satisfaria integralmente a exigência editalícia, sendo dispensável a apresentação concomitante de nota fiscal ou contrato de compra e venda.

Nesse compasso, alega que tal entendimento foi partilhado pelo Agente da Contratação e pela Equipe de Apoio, que, após questionamento de outra licitante, procederam à diligência e confirmaram a suficiência do CRLV como prova de titularidade.

No que concerne ao apontamento de não seleção da proposta mais vantajosa, argumenta que a vantajosidade não se limita ao menor preço nominal, devendo abranger a regularidade da habilitação, a segurança jurídica da contratação e a capacidade de execução do objeto. Nesse aspecto, aduz que sua proposta, no valor de R$ 680.000,00, embora superior à da primeira classificada, situou-se significativamente abaixo do orçamento estimado pela Administração, fixado em R$ 1.176.000,00, representando redução expressiva e enquadrando-se nos parâmetros de mercado. Acrescenta que a própria Log Lix teria apresentado valor substancialmente superior na fase de pesquisa de preços.

Especificamente sobre a atuação do Pregoeiro, defende que os atos foram devidamente motivados, transparentes e amparados na legislação vigente, tendo sido assegurada a todos os licitantes oportunidade de complementação de informações por meio de diligência, nos termos do artigo 64 da Lei Federal n.º 14.133/2021, sem favorecimento indevido.

Por fim, relativamente aos demais achados da Fiscalização, pondera inexistir dano ao erário ou violação aos princípios que norteiam a licitação pública, requerendo o acolhimento das justificativas apresentadas e o reconhecimento da regularidade de sua habilitação e da contratação dela decorrente.

O Ministério Público de Contas obteve vistas regimentais, restituindo, entretanto, os autos, sem manifestação de mérito, nos termos do Ato Normativo MPC/PGC n.º 6/2014, publicado no DOESP em 08.02.2014 (eventos 60.1 do TC-005.098/989/25 e 61.1 do TC-010.368/989/25).

Eis o relatório.

Passa-se à decisão.

Preliminarmente, cumpre registrar que, mediante despachos publicados no DOE-TCESP em 05.08.2025 e Ofícios do Cartório deste Corpo de Conselheiros Substitutos-Auditores, as Contratantes, na pessoa de seus representantes legais, foram regularmente notificadas, nos termos legais e regimentais, para apresentação de esclarecimentos e justificativas acerca dos apontamentos formulados pelo Representante e pela Auditoria de Controle Externo (eventos 31.1, 39.1, 51.1, 52.1 e 55.1 a 55.2 do TC-005.098/989/25 e 25.1, 36.1, 52.1, 53.1 e 56.1 a 56.2 do TC-010.368/989/25). Assim, a ausência deliberada de manifestação da Origem não configura nulidade nem prejuízo ao contraditório e à ampla defesa.

Importa, ainda, anotar que, no âmbito do controle externo exercido por este Tribunal de Contas, a presunção de legalidade e legitimidade dos atos administrativos não se sobrepõe aos achados técnicos dos órgãos de fiscalização. Ao revés, opera-se a inversão do ônus da prova, cabendo ao Jurisdicionado demonstrar, de modo objetivo, a conformação de sua atuação com o ordenamento jurídico.

É preciso, entretanto, ressalvar que os elementos probatórios trazidos pela Contratada possuem caráter objetivo e, na medida em que dizem respeito ao próprio procedimento licitatório, aproveitam indistintamente a todos os interessados.

No mérito, a controvérsia central descrita na Representação gravita em torno da legalidade da exigência editalícia respeitante à comprovação da frota, da forma como essa imposição foi aplicada na fase de habilitação e das repercussões daí advindas para a igualdade concorrencial e para a demonstração da vantajosidade do ajuste celebrado.

Com efeito, o instrumento convocatório, no seu item 11.6, sob a epígrafe “Documentação do Veículo”, determinou que os licitantes apresentassem, ainda na etapa de habilitação: a) Certificado de Registro do Veículo (CRV) – Documento que comprove propriedade do Veículo; b) nota fiscal de aquisição; c) contrato compra e venda e/ou leasing; e d) plaqueta Identificação dos fabricantes (evento 1.7 do TC-010.368/989/25).

Em que pesem as alegações da Contratada, a leitura literal e sistemática do dispositivo evidencia que o rol documental foi concebido como conjunto unitário. Não se empregaram conectivos de alternatividade, nem se abriu margem para escolha discricionária entre os documentos arrolados. A locução “e/ou” restringiu-se à modalidade contratual admitida no respectivo subitem, não desnaturando o caráter cumulativo da exigência. Portanto, a habilitação pressupunha a apresentação integral do acervo indicado.

Não é a mera existência dessa exigência que suscita perplexidade, mas a forma de sua aplicação no caso concreto.

Consoante se extrai dos autos, a Log Lix, autora da proposta de menor valor (R$ 670.000,00) e vencedora da etapa de lances, foi inabilitada sob o fundamento de que não comprovou, de modo inequívoco, a titularidade ou a disponibilidade imediata dos veículos. Sobre essa exclusão, a Ata de Realização do Pregão Eletrônico de 06.02.2025 (evento 1.10 do TC-010.368/989/25) consigna expressamente que, “em diligência”, constatou-se que “os veículos apresentados não se encontram em posse da licitante não tendo apresentado o documento de transferência, bem como, o Laudo de vistoria encontra-se vencido”.

Na sequência, a Via 80 Transportes, que apresentou a segunda proposta mais bem classificada, foi igualmente excluída do certame, sob a justificativa de que “não apresentou Declarações, Contrato de compra e venda dos veículos ou Nota Fiscal, Documentação do Veículo, Placa de Identificação do Chassi e Recibo de compra e venda”.

Após, foi habilitada a Giraldi & Giraldi, que apresentou os CRLVs em seu próprio nome e as plaquetas de identificação dos fabricantes. Não foram juntadas notas fiscais de aquisição nem instrumentos formais de compra e venda ou leasing, embora esses documentos integrassem expressamente o rol das comprovações, consoante se depreende da documentação de habilitação da vencedora anexada aos autos (eventos 1.17 a 1.18 do TC-010.368/989/25).

Ainda assim, a insuficiência foi relevada. Segundo a sobredita Ata, após questionamento acerca da ausência das notas fiscais, a Equipe de Apoio anotou que, “em diligência a um despachante”, verificou-se que “o documento do veículo estando no nome da própria licitante tem uma importância maior que a nota fiscal”, razão pela qual se manteve a habilitação.

Contra essa deliberação, a Log Lix interpôs recurso administrativo (eventos 1.12 a 1.13 do TC-010.368/989/25), sustentando, em suma, que sua exclusão decorreu de interpretação subjetiva e desigual do Item 11.6 do edital, posto que apresentara contrato particular de compra e venda e CRVs em nome do vendedor, documentos que reputava aptos a demonstrar a posse dos autocarros. Além disso, invocou violação aos princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório, bem como a ausência de prazo suficiente para complementação documental, juntando nessa fase recursal as notas fiscais inicialmente omitidas.

Por seu turno, a Adjudicatária apresentou contrarrazões, defendendo a suficiência do CRV eletrônico como prova hábil de propriedade e sustentando que a recorrente não cumprira integralmente as exigências no prazo concedido, o que legitimara a sua inabilitação.

A Procuradoria Jurídica do Município opinou pelo conhecimento do recurso e por seu desprovimento, sob o fundamento de que fora oportunizada regularização documental e de que a habilitação da vencedora se apoiara em interpretação fundada no “formalismo moderado” e na prevalência de documento oficial emitido por órgão competente.

A Administração acolheu integralmente o parecer, mantendo a habilitação e consolidando o resultado do certame.

Sem embargo da conclusão alcançada, em harmonia com a detida análise da Unidade de Instrução, impõe-se reconhecer que a fase de habilitação não observou padrão uniforme no trato dispensado às licitantes. A aplicação do Item 11.6 do edital revelou-se rigorosa para as primeiras classificadas, assumindo, todavia, feição mitigada no exame da terceira colocada, em dissonância com o dever de isonomia.

A irregularidade não repousa, propriamente, na adoção de entendimento materialmente plausível, como o de que o registro oficial em nome da licitante consubstancia prova idônea de titularidade, mas na oscilação entre formalismo estrito e formalismo moderado ao longo do mesmo procedimento. Se o propósito da cláusula consistia apenas em demonstrar a posse regular dos veículos, essa compreensão deveria ter orientado desde logo o exame da proposta mais vantajosa. Alternativamente, incumbia à Administração instaurar diligência formal, transparente e extensível a todos os concorrentes.

A isonomia não se satisfaz com a mera abertura do certame a diversos interessados, reclamando, antes, aplicação uniforme das balizas editalícias durante todo o iter procedimental. Se, em momento inicial, o Item 11.6 foi interpretado como exigência cumulativa e inflexível, conduzindo à inabilitação da proposta de menor valor por insuficiência documental atinente à “posse regular”, não se afigura consentâneo que, em fase subsequente, a mesma disposição tenha recebido leitura atenuada para outra participante.

Tal assimetria de tratamento, ao afastar-se da literalidade cumulativa da cláusula e dos contornos objetivos traçados pelo próprio edital, projeta dúvida razoável sobre a coerência interna do julgamento e sobre a consistência lógica do procedimento. No caso, a uniformidade decisória restou comprometida, fragilizando-se a legitimidade do resultado, que passou a assentar-se em fundamento interpretativo instável e seletivamente aplicado.

A Procuradoria Jurídica municipal sustentou, no exame do recurso administrativo, ter sido concedido “prazo razoável” para complementação documental. Contudo, a Ata da sessão não consigna abertura formal de diligência saneadora, nem suspensão dos trabalhos para regularização, nos moldes autorizados pelo artigo 59, parágrafo único, da Lei Federal n.º 14.133/2021. A fundamentação registrada limita-se a afirmar a ausência ou insuficiência de documentos, sem referência a intimação específica, à concessão expressa de prazo ou à certificação de eventual inércia da licitante. O certame prosseguiu de forma contínua, sem deliberação formal de fase saneadora.

Registre-se, ainda, que a Ata não explicita apreciação pormenorizada do contrato de compra e venda apresentado pela primeira classificada, cuja controvérsia residia na suficiência do instrumento diante da ausência de documento complementar que comprovasse a legitimidade do signatário da vendedora, matéria suscetível de verificação objetiva. Em contraste, relativamente à empresa posteriormente declarada vencedora, observa-se validação da documentação (CRV) após diligência junto à despachante, evidenciando critério de escrutínio distinto.

A vinculação ao instrumento convocatório impede que a Administração module, segundo as circunstâncias, o grau de exigência das condições por ela própria fixadas. O julgamento objetivo reclama parâmetros prévios, verificáveis e impessoais, incompatíveis com valorações oscilantes destituídas de previsão editalícia.

Os efeitos dessa oscilação transcendem o plano meramente teórico: a proposta de menor valor foi afastada, culminando na contratação por montante superior. Se não se pôde afirmar, com segurança, a plena regularidade documental da primeira classificada, tampouco se demonstrou que lhe tenha sido assegurada oportunidade efetiva de sanar eventual insuficiência.

Ainda que não se identifique propósito desviado, subsiste inconformidade bastante para comprometer a higidez do certame, ante a vulneração à isonomia, à vinculação ao edital e ao julgamento objetivo, princípios estruturantes da licitação pública, cuja observância não comporta aplicação casuística ou intermitente.

Superada a análise atinente à aplicação desigual da cláusula editalícia, cumpre examinar outro ponto suscitado na Representação, relativo ao momento procedimental eleito para a exigência de comprovação da disponibilidade da frota.

A antecipação dessa verificação para a fase de habilitação deslocou para etapa preliminar providência que, segundo entendimento espelhado na Súmula n.º 272 do Tribunal de Contas da União e igualmente assente na jurisprudência desta Casa, deve, como regra, ocorrer por ocasião da contratação. A exigência de demonstração de propriedade ou posse definitiva antes mesmo da adjudicação impõe aos licitantes ônus patrimonial que, em princípio, não se mostra indispensável à aferição da capacidade jurídica, fiscal ou técnica.

A orientação jurisprudencial visa precisamente evitar que os interessados sejam compelidos a imobilizar bens ou formalizar transferências sem a segurança de que serão contratados. A disponibilidade material do objeto pode (e deve) ser exigida, mas no momento oportuno, isto é, quando já definido o adjudicatário e iminente a formalização do ajuste.

No caso concreto, embora a exigência não tenha obstado a participação de mais de uma dezena de empresas, o que afasta demonstração de prejuízo concorrencial sob o prisma quantitativo, subsiste a impropriedade técnica. A cláusula introduziu condicionamento patrimonial prematuro, dissociado da finalidade típica da fase de habilitação.

É plausível, ademais, que tal antecipação tenha contribuído para as inconformidades documentais verificadas nos autos. Ao exigir comprovação formal e registral da titularidade ou posse em momento inicial, o edital acabou por estimular a apresentação de instrumentos negociais ainda em consolidação, como contratos particulares pendentes de formalização, gerando divergências quanto à suficiência probatória e exigindo juízos interpretativos que não seriam necessários se observada a sequência procedimental adequada.

Acresce que a própria regularização dos documentos perante a autoridade de trânsito, com a competente comunicação de venda, a transferência de propriedade e a atualização do registro do veículo, pressupõe trâmites administrativos que não se compatibilizam com a incerteza inerente à fase competitiva do certame. Não se afigura razoável supor que particular algum ultimasse compra e venda definitiva, promovendo a transmissão formal da propriedade e assumindo encargos tributários e registrais, com o único propósito de habilitar-se a procedimento licitatório cujo desfecho lhe é, por natureza, incerto.

Isso não exonera as licitantes do dever de cumprir as regras estabelecidas. Todavia, evidencia que o desajuste entre a etapa procedimental e o grau de formalização exigido favoreceu o surgimento de controvérsias que impactaram a condução da habilitação.

Dessa forma, ainda que não se identifique prejuízo concreto à competição, a crítica procede sob o prisma estrutural. A exigência, tal como formulada e posicionada, não se harmoniza com a orientação consolidada acerca do momento apropriado para essa verificação e contribuiu para as inconsistências que marcaram o certame.

Conclui-se, pois, pela procedência da Representação, reconhecendo-se a irregularidade decorrente da aplicação desuniforme do Item 11.6 do edital e a impropriedade técnica consistente na antecipação da comprovação patrimonial para a fase de habilitação, em desalinho com a orientação jurisprudencial consolidada nesta instância de controle externo.

Afasta-se, contudo, a insurgência relativa à suposta aquisição posterior de viatura pela Contratada, uma vez que os autos demonstram que, na fase de habilitação, foram apresentados documentos aptos a comprovar a posse de veículos em número compatível com o quantitativo exigido. Eventuais intercorrências na execução contratual inserem-se no âmbito da gestão do ajuste e não infirmam, por si, a regularidade da habilitação, desde que preservada a equivalência qualitativa e quantitativa do objeto.

Igualmente não prospera a alegação concernente ao registro de bloqueio de bens na Junta Comercial do Estado de São Paulo – JUCESP, sendo que essa circunstância, desacompanhada de prova de impedimento jurídico à contratação ou de reflexo direto na capacidade operacional da empresa, não guarda pertinência imediata com a controvérsia examinada, nem se revela bastante, isoladamente considerada, para macular o certame.

Em continuidade ao exame da matéria, impõe-se enfrentar o conjunto das impropriedades assinaladas pela Unidade de Instrução na análise do certame e do contrato dele decorrente.

Nesse sentido, conforme se extrai do relatório técnico (eventos 22.6 a 22.8 do TC-010.368/989/25), a instrução não se circunscreve à controvérsia relativa ao item 11.6 do edital, mas revela quadro mais abrangente de inconsistências, distribuídas entre falhas de caráter formal e vícios de natureza substancial, estes com aptidão para comprometer a própria estrutura da contratação.

No plano estritamente formal, foram apontadas impropriedades relacionadas ao Termo de Ciência e de Notificação, que não observou integralmente o modelo previsto nas Instruções TCESP n.º 1/2024, à apresentação de documentação em formato inadequado, em desatenção ao Comunicado TCESP/GP n.º 4/2016, e à ausência de comprovação da elaboração do Plano de Contratações Anual. Essas ocorrências, conquanto revelem deficiência organizacional e insuficiência de técnica administrativa, foram consideradas pela própria Unidade de Instrução como passíveis de “recomendação”, por não macularem, isoladamente, a essência do ajuste.

Diversamente, outras irregularidades assumem densidade material mais expressiva. Nessa direção, a Inspeção destaca fragilidades no Estudo Técnico Preliminar, que não contemplou, com a necessária consistência, os elementos mínimos exigidos pelo artigo 18 da Lei Federal n.º 14.133/2021, limitando-se a justificativas genéricas e destituídas de suporte empírico quanto à demanda, à escolha da solução e à análise de alternativas. Não houve, pois, demonstração técnica robusta da vantajosidade da locação em detrimento da aquisição, tampouco exame aprofundado da capacidade instalada do Município para atendimento da necessidade por meios próprios.

O Termo de Referência, por sua vez, mostrou-se incompleto. Não estabeleceu critérios objetivos de medição, controle de quilometragem, periodicidade de aferição ou parâmetros claros de fiscalização, embora adotado o regime de empreitada por preço unitário. Essa lacuna compromete a transparência da execução e fragiliza o controle da despesa pública.

O orçamento estimativo revelou-se igualmente vulnerável. A pesquisa de preços baseou-se exclusivamente em cotações diretas junto a fornecedores, sem observância plena dos parâmetros do artigo 23 da Lei Federal n.º 14.133/2021 e sem decomposição dos custos unitários que compõem o objeto. Houve significativa disparidade entre os valores coletados, inclusivamente com diferença aproximada de 80% entre a maior e a menor cotação, o que levou a Fiscalização a sugerir indícios de superestimação na formação do orçamento de referência.

Inegavelmente, a ausência de memória de cálculo detalhada e de metodologia transparente fragiliza a confiabilidade do preço estimado que orientou o certame.

A esse cenário soma-se a inércia da Origem. Regularmente notificada, a Administração não apresentou manifestação institucional capaz de enfrentar, de modo articulado e técnico, os apontamentos formulados. Como salientado logo no início desta decisão, no âmbito do controle externo, em que não prevalece presunção absoluta de legitimidade, incumbia ao Administrador demonstrar a conformação de sua atuação ao ordenamento jurídico. Nesse contexto, o silêncio processual, longe de neutralizar os apontamentos, reforça a consistência das conclusões técnicas.

É preciso, contudo, distinguir a precariedade de planejamento e orçamentação da efetiva configuração de sobrepreço.

A Fiscalização não conclui pela existência de sobrepreço no valor contratado, inferência que poderia advir de leitura desatenta do relatório técnico. O montante ajustado, de R$ 680.000,00, posicionou-se abaixo da média do orçamento estimado e dentro do espectro das propostas efetivamente apresentadas no certame, circunstância que afasta, em princípio, a assertiva de preço manifestamente incompatível com o mercado.

A crítica técnica incide, em realidade, sobre a fragilidade metodológica da estimativa orçamental e sobre a ausência de demonstração inequívoca da seleção da proposta mais vantajosa, e não sobre a celebração de ajuste por valor ostensivamente superior aos parâmetros mercadológicos. A censura concentra-se na deficiência do processo de formação do preço de referência, marcado por acentuadas disparidades e pela ausência de memória de cálculo estruturada, circunstância que fragiliza o juízo de vantajosidade, não se verificando, contudo, comprovação objetiva de sobrepreço.

Em síntese, o conjunto das impropriedades revela deficiência estrutural de planejamento, fragilidade na formação do preço estimado, insuficiências na modelação contratual e irregularidades na condução da fase de habilitação. Enquanto algumas falhas assumem natureza meramente formal, outras atingem o núcleo do procedimento e comprometem a observância dos princípios da legalidade, da isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório e da seleção da proposta mais vantajosa. Não obstante, ausente demonstração técnica segura de sobrepreço, a censura que se impõe dirige-se à irregularidade procedimental e à ruptura da coerência decisória, e não à afirmação categórica de lesão ao erário.

Porquanto se encontram maculados por vícios que comprometem a sua conformidade com os princípios que regem a contratação pública, o certame licitatório e a avença dele decorrente revelam-se irregulares.

Não obstante, o pedido de suspensão do ajuste formulado pelo Responsável mostra-se desarrazoado no caso concreto. Além de não haver demonstração de sobrepreço ou de dano imediato ao erário, o contrato encontra-se em fase avançada de execução e próximo do termo final, circunstância que esvazia a utilidade prática da medida cautelar e poderia comprometer a continuidade de serviço de interesse coletivo.

Outrossim, eventual incorreção na execução contratual poderá ser objeto de análise superveniente pelo órgão de fiscalização competente, no âmbito próprio do acompanhamento da despesa e da execução do ajuste, não se justificando, portanto, a adoção de providência suspensiva neste momento, sem embargo de expedição de determinações corretivas destinadas a prevenir a repetição das falhas identificadas.

Ante o exposto, nos termos do artigo 2.º, XVIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993 e dos artigos 57, III e 214 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGA-SE PROCEDENTE a Representação encaminhada pela empresa Ed Carlo Ileck Rosa ME (TC-005.098/989/25) e JULGAM-SE IRREGULARES o Pregão Eletrônico n.º 5/2025 e o Contrato n.º 9/2025, firmado entre a Prefeitura Municipal de Morungaba e a empresa Giraldi & Giraldi Transporte e Turismo Ltda. (TC-010.368/989/25).

DETERMINA-SE À ORIGEM que, nos procedimentos licitatórios supervenientes e nas contratações deles decorrentes, adote providências concretas destinadas a afastar a repetição das falhas ora detectadas, observando, em especial:

a) A elaboração e juntada aos autos, previamente à deflagração do certame, de Estudo Técnico Preliminar completo, com avaliação efetiva da viabilidade técnica e econômica, análise de alternativas (incluindo a comparação entre locação e aquisição, quando pertinente) e atendimento aos elementos mínimos legalmente exigidos;

b) A confecção de Termo de Referência íntegro e suficientemente detalhado, com definição de parâmetros objetivos de execução, medição e fiscalização do objeto, inclusivamente regras de gestão contratual, critérios verificáveis de aferição do cumprimento das obrigações, procedimentos de registro e controle, e quantidades mínimas e máximas compatíveis com a necessidade pública;

c) A estruturação de pesquisa de preços com metodologia idônea, memória de cálculo e decomposição dos custos, empregando fontes e parâmetros adequados à formação do orçamento estimativo, com documentação apta a permitir o controle da vantajosidade e a rastreabilidade dos critérios adotados;

d) A observância estrita dos deveres de publicidade do edital e de seus anexos em sítio oficial e nos meios legalmente exigidos, com preservação de prova documental do cumprimento dessas etapas;

e) A revisão das cláusulas habilitatórias, para que a exigência de demonstração de disponibilidade de bens (propriedade/posse) seja formulada de modo proporcional e no momento procedimental adequado, evitando-se a antecipação indevida de ônus patrimonial na habilitação, sem prejuízo da verificação rigorosa no momento oportuno;

f) A redação das regras editalícias com clareza e objetividade, afastando ambiguidades quanto ao caráter cumulativo ou alternativo de documentos, com indicação expressa do que se exige e do que se admite como equivalente, prevenindo interpretações casuísticas;

g) A condução da fase de habilitação com critérios uniformes e previamente definidos, aplicados de forma impessoal a todos os licitantes, com julgamento objetivo e estrita vinculação ao instrumento convocatório;

h) A realização de diligências exclusivamente pelos meios formais e rastreáveis do procedimento (sistema eletrônico/atos juntados aos autos), com registro integral da motivação, das comunicações e do resultado, vedadas soluções informais que comprometam a transparência e a isonomia;

i) A inclusão e verificação, no edital e na habilitação, das declarações legalmente exigidas, bem como a motivação técnica expressa para quaisquer restrições à participação (v.g., consórcios), quando previstas;

j) A regularização do fluxo de registro e envio de informações ao Audesp (Fase IV) e demais sistemas aplicáveis, de modo a assegurar transparência, rastreabilidade e controle externo efetivo;

k) O aperfeiçoamento do planejamento orçamental e financeiro, com emissão tempestiva de empenho e cobertura integral da despesa, bem como a inserção, no contrato, de todas as cláusulas essenciais, com disciplina completa da execução e das responsabilidades;

l) O atendimento das Instruções TCESP n.º 1/2024, quanto à apresentação do Termo de Ciência e de Notificação;

m) A apresentação de documentação em formato adequado, em consonância com o Comunicado TCESP/GP n.º 4/2016, de forma a facilitar análises pelos órgãos de instrução.

Com fulcro no artigo 104, II, da Lei Orgânica desta Corte de Contas, ao Senhor Luis Fernando Miguel, autoridade responsável pela homologação e adjudicação do certame, assim como pela assinatura do ajuste, APLICA-SE MULTA de 200 (duzentas) UFESPs, cujo pagamento deverá ser providenciado no prazo de 30 (trinta) dias, contados do trânsito em julgado desta decisão e do recebimento do pertinente ofício de cobrança pela autoridade apenada, em conformidade com a Lei Estadual n.º 11.077/2002, sob pena de inscrição do seu valor na dívida ativa do Estado.

FAÇA-SE SABER deste julgamento à Câmara Municipal de Morungaba e ao Ministério Público do Estado.

Sendo que se trata de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCESP n.º 1/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos integrantes dos autos poderá ser obtida mediante obrigatório e regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que, certificado o trânsito em julgado:

a) Notifique pessoalmente o responsável, Senhor Luis Fernando Miguel, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, para que pague a multa que lhe foi cominada, sob pena de inscrição do seu valor na dívida ativa do Estado;

b) Expeça reproduções deste aresto ao atual Presidente da Câmara Municipal de Morungaba;

c) Oficie ao Ministério Público do Estado;

d) Inexistindo o recolhimento da multa aplicada, envide as medidas necessárias à inscrição do seu valor na dívida ativa do Estado.

2. Após, ao arquivo.

GCSASW., em 12 de Fevereiro de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04

EXTRATO DE SENTENÇA

PROCESSO:	TC-005098.989.25-4.
REPRESENTANTE:	Ed Carlos Ileck Rosa ME. (Advogado: Roberto Vieira – OAB/SP nº 422.827).
REPRESENTADA:	Prefeitura Municipal de Morungaba. (Advogados: Alexandre Segatto Ciarbello – OAB/SP nº 229.895, Keith Nakano – OAB/SP nº 231.513, Ivando Cesar Furlan – 238.658).
RESPONSÁVEIS:	Luiz Fernando Miguel - Prefeito. Ronaldo José Frare - Diretor de Obras e Urbanismo.
ASSUNTO:	Representação formulada pela empresa Ed Carlos Ileck Rosa ME em face de possíveis irregularidades cometidas pela Prefeitura Municipal de Morungaba na condução do Pregão Eletrônico nº 005/2025, Processo Administrativo nº 1897/12/2024, que objetivou a locação de 03 (três) veículos, ônibus urbano, para o transporte de passageiros.
INSTRUÇÃO:	UR-03 – Unidade Regional de Campinas.

PROCESSO:	TC-010368.989.25-7.
CONTRATANTE:	Prefeitura Municipal de Morungaba. (Advogados: Alexandre Segatto Ciarbello – OAB/SP nº 229.895, Keith Nakano – OAB/SP nº 231.513, Ivando Cesar Furlan – 238.658).
RESPONSÁVEIS:	Luiz Fernando Miguel - Prefeito. Ronaldo José Frare - Diretor de Obras e Urbanismo.
CONTRATADA:	Giraldi & Giraldi Transporte e Turismo Ltda. (Advogado: Alexandre Patrussi de Souza – OAB/SP nº 447.785).
OBJETO:	Locação de até 03 veículos tipo ônibus urbano para transporte de passageiros.
EM EXAME:	Pregão Eletrônico nº 05/2025. Contrato nº 009/2025, de 20/02/2025, no valor e R$ 680.000,00.
INSTRUÇÃO:	UR-03 – Unidade Regional de Campinas.

EXTRATO: Conforme consignado em sentença, nos termos do artigo 2.º, XVIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993 e dos artigos 57, III e 214 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGA-SE PROCEDENTE a Representação encaminhada pela empresa Ed Carlo Ileck Rosa ME (TC-005.098/989/25) e JULGAM-SE IRREGULARES o Pregão Eletrônico n.º 5/2025 e o Contrato n.º 9/2025, firmado entre a Prefeitura Municipal de Morungaba e a empresa Giraldi & Giraldi Transporte e Turismo Ltda. (TC-010.368/989/25). DETERMINA-SE À ORIGEM que, nos procedimentos licitatórios supervenientes e nas contratações deles decorrentes, adote providências concretas destinadas a afastar a repetição das falhas ora detectadas, observando, em especial: a) a elaboração e juntada aos autos, previamente à deflagração do certame, de Estudo Técnico Preliminar completo, com avaliação efetiva da viabilidade técnica e econômica, análise de alternativas (incluindo a comparação entre locação e aquisição, quando pertinente) e atendimento aos elementos mínimos legalmente exigidos; b) a confecção de Termo de Referência íntegro e suficientemente detalhado, com definição de parâmetros objetivos de execução, medição e fiscalização do objeto, inclusivamente regras de gestão contratual, critérios verificáveis de aferição do cumprimento das obrigações, procedimentos de registro e controle, e quantidades mínimas e máximas compatíveis com a necessidade pública; c) a estruturação de pesquisa de preços com metodologia idônea, memória de cálculo e decomposição dos custos, empregando fontes e parâmetros adequados à formação do orçamento estimativo, com documentação apta a permitir o controle da vantajosidade e a rastreabilidade dos critérios adotados; d) a observância estrita dos deveres de publicidade do edital e de seus anexos em sítio oficial e nos meios legalmente exigidos, com preservação de prova documental do cumprimento dessas etapas; e) a revisão das cláusulas habilitatórias, para que a exigência de demonstração de disponibilidade de bens (propriedade/posse) seja formulada de modo proporcional e no momento procedimental adequado, evitando-se a antecipação indevida de ônus patrimonial na habilitação, sem prejuízo da verificação rigorosa no momento oportuno; f) a redação das regras editalícias com clareza e objetividade, afastando ambiguidades quanto ao caráter cumulativo ou alternativo de documentos, com indicação expressa do que se exige e do que se admite como equivalente, prevenindo interpretações casuísticas; g) a condução da fase de habilitação com critérios uniformes e previamente definidos, aplicados de forma impessoal a todos os licitantes, com julgamento objetivo e estrita vinculação ao instrumento convocatório; h) a realização de diligências exclusivamente pelos meios formais e rastreáveis do procedimento (sistema eletrônico/atos juntados aos autos), com registro integral da motivação, das comunicações e do resultado, vedadas soluções informais que comprometam a transparência e a isonomia; i) a inclusão e verificação, no edital e na habilitação, das declarações legalmente exigidas, bem como a motivação técnica expressa para quaisquer restrições à participação (v.g., consórcios), quando previstas; j) a regularização do fluxo de registro e envio de informações ao Audesp (Fase IV) e demais sistemas aplicáveis, de modo a assegurar transparência, rastreabilidade e controle externo efetivo; k) o aperfeiçoamento do planejamento orçamental e financeiro, com emissão tempestiva de empenho e cobertura integral da despesa, bem como a inserção, no contrato, de todas as cláusulas essenciais, com disciplina completa da execução e das responsabilidades; l) o atendimento das Instruções TCESP n.º 1/2024, quanto à apresentação do Termo de Ciência e de Notificação; m) a apresentação de documentação em formato adequado, em consonância com o Comunicado TCESP/GP n.º 4/2016, de forma a facilitar análises pelos órgãos de instrução. Com fulcro no artigo 104, II, da Lei Orgânica desta Corte de Contas, ao Senhor Luis Fernando Miguel, autoridade responsável pela homologação e adjudicação do certame, assim como pela assinatura do ajuste, APLICA-SE MULTA de 200 (duzentas) UFESPs, cujo pagamento deverá ser providenciado no prazo de 30 (trinta) dias, contados do trânsito em julgado desta decisão e do recebimento do pertinente ofício de cobrança pela autoridade apenada, em conformidade com a Lei Estadual n.º 11.077/2002, sob pena de inscrição do seu valor na dívida ativa do Estado. FAÇA-SE SABER deste julgamento à Câmara Municipal de Morungaba e ao Ministério Público do Estado. Sendo que se trata de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCESP n.º 1/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos integrantes dos autos poderá ser obtida mediante obrigatório e regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/. Publique-se.

GCSASW., em 12 de Fevereiro de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04