TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Representação. Pregão eletrônico. Aquisição de veículos. Exigência de primeiro emplacamento em nome da administração. Impropriedade. Procedência. Ausência de prejuízo efetivo à competitividade e à economicidade. Artigos 20 e seguintes da LINDB. Necessária adoção de providências. Pregão e contratação regulares, com ressalvas. Recomendações.

Responsáveis – Contratante (Prefeitura Municipal de Indaiatuba)

• Custódio Tavares Dias Neto – Prefeito Municipal, responsável pela formalização dos ajustes e pela autorização da despesa
• Vera Lúcia da Silva – Secretária Municipal de Administração
• Luiz Fernando Cardeal Signori – Procurador-Geral do Município
• Ato praticado: emissão de parecer jurídico opinando pela possibilidade jurídica de prosseguimento do procedimento licitatório, com consignação de ressalvas e recomendações, nos termos da Lei nº 14.133/2021.
• Wanderley José Benini – Secretário Municipal de Negócios Jurídicos

Ato praticado: referendo do parecer jurídico emitido pela Procuradoria-Geral do Município, na condição de autoridade superior da área jurídica.

•  Renato Cosmo Lopo – Gestor do contrato

•  Luiz Eduardo da Silva Alves – Fiscal do contrato

Responsável – contratada lote 3 - B&F Negócios e Empreendimentos Ltda.

• Maria Eduarda Tenorio de Andrade Oliveira – Representante legal da empresa

RELATÓRIO

Em análise nesta oportunidade o TC-020036.989.24-2, que trata de Representação formulada pela empresa Nonne Representações e Comércio de Materiais Ltda. em face do Edital do Pregão Eletrônico n. 079/2024, levado a efeito pela Prefeitura Municipal de Indaiatuba.  

De trâmite conjunto, o processado TC 00014928.989.25-0 alberga a instrução do edital (Pregão Eletrônico n. 79/2024), que ensejou a impugnação retro, e do lote 3, este selecionado para análise pela equipe de instrução que oficiou nos autos.

O certame, do tipo menor preço por item, teve como objeto a aquisição de veículos zero KM, tipo hatchback, caminhonete, SUV e utilitário para atender diversas Secretarias, com sessão pública agendada para o dia 24 de setembro de 2024.

Ambos os processos foram redistribuídos a esta Relatoria em função das disposições da Resolução n. 12/2025.

1. TC-020036.989.24 – Representação

A Representação foi protocolada em 23 de setembro de 2024 nesta Corte (evento nº 1.1) pela empresa Nonne Representações e Comércio de Materiais Ltda., em face do Edital do Pregão Eletrônico nº 079/2024, promovido pela Prefeitura Municipal de Indaiatuba, cujo objeto consiste na aquisição de veículos zero quilômetro, dos tipos hatchback, caminhonete, SUV e utilitário, destinados ao atendimento de diversas Secretarias Municipais.

A insurgência dirige-se, especificamente, contra a Cláusula 7.11 do edital[1], que estabelece, entre outras exigências, que os veículos ofertados sejam zero quilômetro, fabricados no ano corrente, determinando que o primeiro emplacamento e o licenciamento sejam realizados em nome da Prefeitura Municipal de Indaiatuba.

Sustenta a representante que tal exigência configura restrição indevida à competitividade, na medida em que condiciona a participação no certame apenas às empresas capazes de realizar o primeiro emplacamento em nome da Administração, o que, na prática, limitaria o universo de licitantes às concessionárias e fabricantes, excluindo revendedoras multimarcas e outros agentes econômicos aptos a fornecer veículos novos.

Argumenta que o conceito de veículo zero quilômetro não se confunde com a titularidade do primeiro emplacamento, destacando que, segundo entendimento consolidado do Tribunal de Contas da União e do Poder Judiciário, veículo zero quilômetro é aquele que não foi usado ou rodado, independentemente de quem figure como primeiro proprietário. Para tanto, invoca precedentes do TCU[2] e decisões do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo[3].

Acrescenta que a exigência impugnada não encontra amparo na Lei nº 14.133/2021, afrontando os princípios da isonomia, da competitividade e da seleção da proposta mais vantajosa, previstos no artigo 5º do referido diploma legal, bem como o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal. Sustenta, ainda, que o edital não apresenta justificativa técnica ou administrativa idônea para a adoção de tal restrição.

Registra que apresentou impugnação administrativa ao edital, protocolada em 18/09/2024 e dirigida ao pregoeiro, a qual foi indeferida.

Ao final, requer o conhecimento e acolhimento da representação, para que seja determinada a supressão da exigência de primeiro emplacamento e licenciamento dos veículos em nome da Prefeitura Municipal de Indaiatuba (inserta na Cláusula n. 7.11 do Edital), permitindo a participação de revendedoras e demais empresas interessadas.

A medida liminar de suspensão da sessão de abertura do Pregão Eletrônico pleiteada foi indeferida (evento n. 11.1).

No evento n. 31.2, o Executivo Municipal de acostou cópia do termo de adjudicação e homologação do certame.

Os autos foram encaminhados à equipe técnica de instrução em cumprimento aos termos do despacho encartado no evento n. 34.1.

Sobrevieram as conclusões da diligente UR-03 Campinas no evento n. 49.2, que culminaram no sentido da procedência da Representação, nestes termos: “ Segundo a jurisprudência desta Corte, é restritiva a exigência de primeiro emplacamento/licenciamento no município para veículo zero quilômetro, por direcionar o certame somente às empresas concessionárias ou fabricantes e afastar da disputa revendedoras multimarcas. A Administração deve, portanto, assegurar que todos os interessados aptos a fornecer os veículos, incluindo revendedoras multimarcas, possam participar do processo licitatório em condições de igualdade, evitando cláusulas que restrinjam indevidamente a competitividade”.

No evento n. 124.1, a Prefeitura acosta suas razões.

Sustenta que a opção pela aquisição de veículos zero quilômetro insere-se no âmbito da discricionariedade administrativa, estando justificada pelas condições da frota municipal, pela necessidade de garantir confiabilidade, segurança e continuidade dos serviços públicos, notadamente os de segurança pública e os desempenhados pelas demais Secretarias atendidas.

No tocante ao primeiro emplacamento e licenciamento, a Municipalidade defende que a exigência encontra respaldo no ordenamento jurídico, invocando a Deliberação CONTRAN nº 64/2008 e a Lei nº 6.729/1979 (Lei Ferrari), das quais extrai a interpretação de que o veículo somente mantém a condição de “zero quilômetro” enquanto não houver registro anterior em órgão de trânsito, independentemente da quilometragem percorrida.

Argumenta que a imposição editalícia visa preservar o caráter de veículo novo, evitar depreciação econômica, assegurar a integralidade da garantia de fábrica e afastar prejuízos futuros à Administração que poderiam decorrer da aquisição de veículo já registrado em nome de terceiro.

Acrescenta que o primeiro licenciamento em nome da Prefeitura atenderia, ainda, à legislação estadual do IPVA, nos termos da Lei Estadual nº 13.296/2008, segundo a qual o veículo deve ser registrado no domicílio do proprietário, sendo que, no caso de pessoa jurídica de direito público, considera-se domicílio qualquer de suas repartições no território do Estado.

Afirma inexistir direcionamento ou restrição à competitividade, asseverando que o edital não condicionou a participação no certame à capacidade de realizar o primeiro emplacamento, mas apenas estabeleceu tal exigência para a fase de contratação e entrega dos bens, comprometendo-se o Município, inclusive, a arcar com os custos do licenciamento.

Registra que doze empresas participaram do certame, circunstância que afastaria a alegação de prejuízo à ampla concorrência.

A Origem acrescentou, ainda, que o edital não condicionou a participação de licitantes à condição de concessionárias ou fabricantes, assumindo, inclusive, a responsabilidade pelos custos relativos ao licenciamento, e que a efetiva participação de doze empresas no certame demonstraria, a seu ver, a inexistência de prejuízo à competitividade.

Ao final, requereu o afastamento das alegações deduzidas pela representante e o reconhecimento da regularidade da cláusula editalícia impugnada.

O Ministério Público de Contas, ao apreciar a matéria, exarou parecer conclusivo pela sua procedência, nos termos do evento nº 131.1, alinhando-se às conclusões da instrução técnica quanto ao caráter restritivo da exigência editalícia relativa ao primeiro emplacamento e licenciamento dos veículos em nome da Administração.

Destacou que a jurisprudência pacífica desta Corte de Contas considera indevida e restritiva a exigência de primeiro emplacamento ou licenciamento em nome do órgão licitante para veículos zero quilômetro, porquanto tal condição direciona o certame a concessionárias ou fabricantes, afastando indevidamente revendedoras multimarcas regularmente autorizadas, em afronta aos princípios da isonomia e da competitividade, conforme reiteradamente decidido em sede de exame prévio de edital (v.g. TC-018212.989.20-6, TC-024033.989.21-1, TC-024493.989.21-4).

Rechaçou a estratégia da defesa de utilização da Lei nº 6.729/1979 (Lei Ferrari) como fundamento para restringir a participação no certame, consignando tratar-se de diploma estranho à legislação de licitações, voltado à disciplina das relações comerciais entre produtores e distribuidores de veículos, não se prestando a definir requisitos de participação em procedimentos licitatórios, conforme assentado em voto paradigmático proferido no âmbito desta Corte (TC-000586.989.18-2).

No mesmo sentido, consignou que os normativos do CONTRAN invocados inserem-se no âmbito da regulação administrativa do trânsito e das relações comerciais entre fabricantes e concessionárias, não podendo ser transpostos para legitimar cláusulas editalícias restritivas da competição, entendimento igualmente consolidado na jurisprudência deste Tribunal (TC-018212.989.20-6, TC-024493.989.21-4 ).

Observa que os veículos comercializados por revendedoras autorizadas mantêm integralmente a garantia e a assistência técnica do fabricante, não se sustentando, portanto, o argumento de eventual prejuízo quanto à garantia ou depreciação do bem, entendimento também sufragado pelo Tribunal de Contas da União ( Acórdão TCU nº 1510/2022 – Plenário, Acórdão TCU nº 10125/2017 – Segunda Câmara ).

De igual modo, o Parquet trouxe à colação precedente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no qual se assentou que veículo zero quilômetro é aquele que não foi utilizado, sendo irrelevante, para fins licitatórios, o fato de o primeiro registro constar em nome de revendedor autorizado ( Apelação Cível nº 0002547-12.2010.8.26.0180 ).

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2 – TC-014928.989.25-0 – Pregão Eletrônico nº 079/2024 (Edital e Lote 3)

O Pregão Eletrônico nº 079/2024, promovido pela Prefeitura Municipal de Indaiatuba, do tipo menor preço por item, foi regido pela Lei nº 14.133/2021 e estruturado em quatro lotes, conforme previsão expressa do edital.

Consoante se extrai dos autos, o Lote 1 restou fracassado, ao passo que os Lotes 2, 3 e 4 foram regularmente adjudicados e homologados.

O presente feito foi autuado especificamente para a análise do Edital do certame e do Lote 3, selecionado para análise.

Referido lote teve por objeto a aquisição de 02 (dois) veículos zero quilômetro, tipo utilitário, com motor a diesel, capacidade mínima de três lugares e carroceria aberta para carga seca em aço, conforme descrição constante das Atas de Julgamento.

A Unidade Regional de Campinas – UR-03 procedeu à análise do certame e da contratação, consignando, em relatório técnico (evento nº 36.7), apontamentos adicionais àqueles já examinados no âmbito da Representação correlata.

As conclusões da equipe técnica de instrução são as a seguir reproduzidas:

ANÁLISE DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO

-A fiscalização, em análise ao processo TC-020036.989.24, manifestou-se pela procedência da representação, com base na jurisprudência desta Corte, que entende ser restritiva a exigência de primeiro emplacamento/licenciamento no município para veículo zero quilômetro, por direcionar o certame somente às empresas concessionárias ou fabricantes e afastar da disputa revendedoras multimarcas.

A.1. DEFINIÇÃO DO OBJETO

-O Termo de Referência não contém todos os parâmetros previstos no artigo 6º, inciso XXIII, da Lei Federal nº 14.133/2021.

A.3. CONDIÇÕES DE ACESSO / PARTICIPAÇÃO

-A empresa D.P. QUARTAROLO GERENCIAMENTO DE FROTAS LTDA participou do processo licitatório, mesmo figurando na Relação de Apenados deste TCESP, contrariando o artigo 14, inciso III, da Lei Federal nº 14.133/2021.

A.4. COMPETITIVIDADE

-A exigência de que o primeiro emplacamento e licenciamento dos veículos sejam feitos em nome da prefeitura adquirente (item 7.11 do edital) contraria a jurisprudência desta Corte.

A.5. PREÇO

-O edital não prevê índice de reajuste de preços, contrariando os termos do artigo 25, § 7º, da Lei de Licitações.

PERSPECTIVA B: ANÁLISE DO CONTRATO

-Não houve formalização de Termo de Contrato, mesmo com a exigência de assistência técnica por parte da contratada, contrariando o artigo 95, inciso II, da Lei Federal nº 14.133/2021

Regularmente instada a se manifestar, a Prefeitura Municipal de Indaiatuba apresentou defesa no evento nº 159.1, reiterando, em linhas gerais, as alegações já deduzidas no âmbito da Representação.

Quanto à ausência de termo contratual, a Origem sustentou que a formalização da avença por meio de notas de empenho seria juridicamente válida, por se tratar de aquisição de bens com entrega única, sem geração de obrigações futuras, o que, segundo a defesa, afastaria a exigência de celebração de contrato administrativo formal.

No tocante ao Termo de Referência, alegou que o documento atenderia aos requisitos legais essenciais, afirmando que eventuais lacunas teriam sido supridas pelo edital e seus anexos, razão pela qual eventual impropriedade deveria ser considerada de natureza meramente formal.

Relativamente à participação de empresa apontada como apenada, a defesa argumentou que a penalidade registrada teria sido aplicada por outro ente federativo, não produzindo efeitos automáticos no âmbito do Município de Indaiatuba, invocando entendimento segundo o qual sanções dessa natureza restringem-se ao órgão ou entidade que as aplicou.

Por fim, no que se refere à ausência de previsão de índice de reajuste de preços, sustentou que, tratando-se de aquisição com prazo de entrega inferior a um ano, não haveria necessidade prática de previsão de reajustamento ou, subsidiariamente, que a impropriedade pudesse ser alçada ao campo das recomendações.

A Origem concluiu defendendo a regularidade do procedimento licitatório e da contratação dele decorrente, afirmando que as impropriedades apontadas não comprometeriam a legalidade do ajuste nem a economicidade da despesa pública.

O D. Ministério Público de Contas, em parecer acostado aos autos no evento n. 167.1, igualmente se manifestou pela irregularidade do certame e do ajuste.

O Parquet assentou que a exigência de fornecimento de veículo zero quilômetro com primeiro emplacamento/licenciamento em nome do Município configurou restrição indevida à competitividade, por direcionar a disputa a concessionárias ou fabricantes e afastar revendedoras multimarcas regularmente habilitadas, em afronta aos princípios da igualdade e da competitividade previstos no art. 5º da Lei nº 14.133/2021, à luz da jurisprudência consolidada desta Corte e de precedentes do Tribunal de Contas da União e do Tribunal de Justiça de São Paulo.

Quanto à formalização da contratação relativa ao Lote 3, entendeu indevida a substituição do termo contratual por simples notas de empenho, uma vez que o Termo de Referência previu obrigações futuras, notadamente a prestação de assistência técnica durante o período de garantia, circunstância que afasta a hipótese do art. 95, inciso II, da Lei nº 14.133/2021. Assinalou que a ausência de contrato formal compromete a transparência, a segurança jurídica e a adequada fiscalização da execução.

Apontou, ainda, a ausência de previsão de índice de reajuste de preços no edital, em afronta ao art. 92, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, reputando improcedente a alegação defensiva de desnecessidade prática do reajuste em contratações de entrega única ou de curta duração.

Consignou, igualmente, impropriedades no Termo de Referência, por não contemplar integralmente os parâmetros exigidos pelo art. 6º da Lei nº 14.133/2021, não sendo suficiente a alegação de complementação pelo edital e seus anexos.

Por fim, quanto à participação, no Lote 3, de empresa inserida na relação de apenadas desta Corte, entende que competia à Administração adotar as providências necessárias à verificação e ao tratamento adequado da restrição, em observância às normas legais e aos princípios que regem as contratações públicas.

É o relatório.

DECIDO.

Em julgamento, nesta oportunidade, a Representação formulada pela empresa Nonne Representações e Comércio de Materiais Ltda., em face de cláusula do Edital do Pregão Eletrônico nº 079/2024, bem como o processo que alberga o exame do referido certame, especificamente quanto ao Edital e ao Lote 3, ambos promovidos pela Prefeitura Municipal de Indaiatuba, em trâmite conjunto nesta Corte.

A Representação é procedente.

A exigência editalícia de fornecimento de veículos zero quilômetro com primeiro emplacamento e licenciamento em nome da Administração não encontra amparo no entendimento consolidado desta Corte[4], segundo o qual tal condicionante extrapola os limites da discricionariedade administrativa e restringe, de forma indevida, o caráter competitivo do certame, ao afastar revendedoras multimarcas regularmente aptas a fornecer veículos novos.

Como bem assentou a equipe técnica que laborou nos autos, o conceito de veículo zero quilômetro, para fins licitatórios, está vinculado à inexistência de uso anterior, sendo juridicamente irrelevante a titularidade do primeiro registro junto ao órgão de trânsito.

Também não se mostram suficientes para afastar essa conclusão os fundamentos defensivos extraídos da Lei nº 6.729/1979 ou de normativos do CONTRAN, diplomas que disciplinam relações comerciais e administrativas próprias do setor automotivo e do trânsito, mas que não se prestam a legitimar exigências restritivas em procedimentos licitatórios. De igual modo, como pautado nestes autos pelo Ministério Público de Contas, não se sustenta o argumento de prejuízo à garantia ou de depreciação do bem, porquanto veículos novos comercializados por revendedoras autorizadas mantêm integralmente a garantia de fábrica, entendimento já sedimentado na jurisprudência administrativa e judicial.

Nessa linha, reconheço a impropriedade da cláusula editalícia questionada e julgo procedente a Representação.

Todavia, o reconhecimento da impropriedade não conduz, por si só, à adoção de medidas sancionatórias ou à invalidação do certame. No caso concreto, a análise dos autos evidencia que o Pregão Eletrônico nº 079/2024 contou com ampla participação de licitantes, não havendo elementos que demonstrem prejuízo efetivo à competitividade ou comprometimento da seleção da proposta mais vantajosa. Tampouco se verificou afastamento dos valores praticados no mercado ou qualquer indício de dano ao erário.

Nesse contexto, impõe-se a aplicação do disposto nos arts. 20 e seguintes da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que orientam o julgador a considerar as consequências práticas da decisão administrativa, vedando a imposição de medidas desproporcionais ou dissociadas da realidade fática demonstrada nos autos.

A adoção de providências de caráter sancionatório ou invalidante, no presente caso, não se revelaria adequada nem necessária, diante da atual fase da contratação e da inexistência de prejuízo concreto, além de ter restado preservada, em termos práticos, como se observou no decorrer da instrução, a competitividade e a economicidade do certame.

Passo ao exame do Pregão Eletrônico nº 079/2024, no que se refere ao Edital e ao Lote 3.

No tocante à definição do objeto, verifico que o Termo de Referência não contemplou, de forma completa, todos os parâmetros exigidos pelo art. 6º, inciso XXIII, da Lei nº 14.133/2021, especialmente no que diz respeito ao detalhamento técnico do fornecimento. Vale esclarecer, neste ponto, que o Termo de Referência constitui o principal instrumento de delimitação do objeto e de orientação da formulação das propostas, daí a importância de sua adequada e precisa definição.

No caso concreto, contudo, o conjunto formado pelo edital e por seus anexos mostrou-se suficiente para permitir a adequada compreensão do objeto licitado, não se evidenciando prejuízo à competitividade ou à igualdade entre os licitantes.

Quanto à formalização da contratação, a Administração optou pela instrumentalização da avença por meio de notas de empenho, sem a celebração de termo contratual específico. A impropriedade subsiste porque o próprio Termo de Referência previu obrigações posteriores à entrega dos bens, notadamente a prestação de assistência técnica durante o período de garantia, circunstância que, em regra, recomenda a formalização contratual. Ainda assim, não se extrai dos autos comprometimento da execução do ajuste, da fiscalização contratual ou da segurança jurídica da relação estabelecida, o que autoriza o enquadramento da falha no campo das ressalvas.

No que se refere à ausência de previsão de índice de reajuste de preços, constato que o edital deixou de contemplar cláusula específica a respeito, em desconformidade com as disposições da Lei nº 14.133/2021. A falha é relevante sob o aspecto normativo, uma vez que o reajuste integra o regime econômico-financeiro dos contratos administrativos. Todavia, considerada a natureza da contratação — aquisição de bens com prazo de entrega limitado — e a presumida inexistência de pleitos de recomposição ou de indícios de desequilíbrio econômico-financeiro, não verifico repercussão prática da omissão sobre o resultado do certame ou sobre a economicidade da despesa.

Diante desse contexto, consideradas as circunstâncias do caso concreto, a efetiva competição observada e a ausência de demonstração de prejuízo à economicidade da contratação, as falhas mencionadas podem ser alçadas ao campo das ressalvas, com a expedição das competentes recomendações à Origem.

Diante do exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO PROCEDENTE a Representação autuada sob o TC-020036.989.24-2, sem a imposição de consequências efetivas, e JULGO REGULAR, COM RESSALVAS, o Pregão Eletrônico nº 079/2024, no que se refere ao Edital e ao Lote 3, examinados no TC-014928.989.25-0, recomendando à Prefeitura Municipal de Indaiatuba que, em futuras contratações similares, observe rigorosamente a jurisprudência consolidada desta Corte, especialmente quanto à preservação da competitividade e à adequada conformação das cláusulas editalícias, além das ressalvas encartadas no corpo deste decisório.

Cabe à Prefeitura Municipal de Indaiatuba, na qualidade de promotora do certame, instaurar a sindicância para apurar as responsabilidades e informar, em 60(sessenta) dias, a esta Corte de Corte as providências encetadas em face das impropriedades aqui impugnadas.

Registro, por fim, que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem, a contratada e os demais interessados poderão ter acesso integral aos autos por meio do Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se POR EXTRATO.

Ao Cartório para as providências de sua alçada. Oficie-se ao i. subscritor da Representação, encaminhando-lhe cópia desta sentença. Oficie-se ao Executivo Municipal de Indaiatuba para que informe, em 60 dias, as providências adotadas.

Decorridos os prazos (recursal e para a apresentação de providências), retornem a este Gabinete.

EXTRATO: Pelas razões aduzidas na sentença, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO PROCEDENTE a Representação autuada sob o TC-020036.989.24-2, sem a imposição de consequências efetivas, e JULGO REGULAR, COM RESSALVAS, o Pregão Eletrônico nº 079/2024, no que se refere ao Edital e ao Lote 3, examinados no TC-014928.989.25-0, recomendando à Prefeitura Municipal de Indaiatuba que, em futuras contratações similares, observe rigorosamente a jurisprudência consolidada desta Corte, especialmente quanto à preservação da competitividade e à adequada conformação das cláusulas editalícias, além das ressalvas encartadas no corpo deste decisório. Cabe à Prefeitura Municipal de Indaiatuba, na qualidade de promotora do certame, instaurar a sindicância para apurar as responsabilidades e informar, em 60(sessenta) dias, a esta Corte de Corte as providências encetadas em face das impropriedades aqui impugnadas.Registro, por fim, que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem, a contratada e os demais interessados poderão ter acesso integral aos autos por meio do Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se.