TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame a Concorrência Pública nº 13/2022 e o Contrato nº 716/2022 da Prefeitura Municipal de Sorocaba, visando a construção de uma creche tipo A - 10 salas padrão FNDE no bairro Jardim Itália, e os seguintes instrumentos de formalização de alterações contratuais:

▪ Termo de Prorrogação, Aditivo e Supressão de Contrato de 04/09/2023, visando a prorrogação da vigência contratual por 83 dias, de 05/09/2023 a 25/11/2023, e do prazo de execução contratual por 210 dias, de 30/04/2023 a 25/11/2023, bem como o acréscimo de R$ 969.915,247 e a supressão de R$ 92.490,18;

▪ Termo de Rerratificação de 13/09/2023, visando retificar a cláusula III do Termo de Prorrogação, Aditivo e Supressão de 04/09/2023, corrigindo o valor acrescido ao ajuste - alterado para R$ 969.915,241, equivalente a 16,93% do valor contrato inicial;

▪ Termo de Prorrogação de Contrato de 24/11/2023, visando a prorrogação da vigência contratual e do prazo de execução contratual por 60 dias, de 26/11/2023 a 24/01/2024;

▪ Termo de Prorrogação e Aditivo de Contrato de 24/01/2024, visando prorrogar a vigência contratual e o prazo de execução contratual por 90 dias, de 25/01/2024 a 23/04/2024, bem como promover o acréscimo de R$ 357.641,94.

Na instrução do processo principal, a Fiscalização deste Tribunal apontou as seguintes irregularidades na licitação e no contrato: a) inadequação na definição da escolha do método construtivo do objeto; b) inobservância à Lei de Responsabilidade Fiscal; c) restrição da competitividade por exigências de capacidade técnica e qualificação operacional potencialmente inadequadas.

Nos relatórios de instrução das alterações contratuais, constaram os seguintes apontamentos:

▪ Termo de Prorrogação, Aditivo e Supressão de Contrato de 04/09/2023: justificativas insuficientes, pois as alterações relativas à colocação de estacas, modificações na cobertura e nas instalações pluviais e elétricas e aumento da área de impermeabilização e pintura, com acréscimo de tempo de execução, decorreram das condições do solo, e de outros fatores que deveriam ser de prévio conhecimento da Origem, evidenciando falhas no planejamento da contratação;

▪ Termo de Prorrogação de Contrato de 24/11/2023: justificativas insuficientes, tendo em vista que as atividades burocráticas alegadas[1], necessárias ao início do atendimento a alunos já eram de conhecimento da Municipalidade quando da formalização do ajuste, não havendo fato novo a motivar a prorrogação contratual; não houve comprovação da prorrogação da garantia, exigida pela cláusula 2.6 do Contrato;

▪ Termo de Prorrogação e Aditivo de Contrato de 24/01/2024: justificativas insuficientes, pois as alterações relativas a instalações elétricas, muro de contorno, pavimentação externa e demais serviços complementares deveriam ser de prévio conhecimento da Origem, evidenciando falhas no planejamento da contratação.

Em contraponto aos relatórios de fiscalização, a Prefeitura contratante apresentou os seguintes esclarecimentos, em síntese:

1. Concorrência pública e contrato

1.1 além da redução do cronograma físico da execução da obra, o método construtivo PVC/CONCRETO propicia ganhos na operação, manutenção e vida útil da edificação, e sua utilização já se deu em diversas obras entregues por outras gestões, estando os equipamentos em operação no Município; o preâmbulo do termo de referência apresenta um estudo comparativo de vantajosidade financeira entre o sistema PVC/CONCRETO e o sistema construtivo convencional; e não seria possível a comparação quanto à agilidade de construção porque os demais métodos não são homologados junto ao FNDE, por não atenderem aos requisitos dos Cadernos de Diretrizes Técnicas para Apresentação de Projetos e Construção de Estabelecimentos de Ensino Público;

1.2 a Secretaria de Serviços Públicos e Obras anexou tabela que especifica as folhas em que foram juntadas as declarações de estimativa trienal, adequação orçamentária e adequação de compatibilização orçamentária, de maneira a demonstrar que as assinaturas e autuações se deram em data anterior ao processo licitatório;

1.3 as licitantes não foram inabilitadas apenas em razão da qualificação técnica, mas porque deixaram de atender outros requisitos do edital, como fiança emitida por instituição não autorizada e falta de assinatura do representante legal em documentos;

2. Termo de Prorrogação, Aditivo e Supressão de Contrato de 04/09/2023

2.1 as circunstâncias foram readequadas com foco no objetivo final de receber as crianças no ano de 2024, que foi mantido;

2.2 foi contratado o projeto básico padrão do FNDE, mas identificada indispensável adequação do terreno para executá-lo;

2.3 foi necessária maior quantidade de concreto para instalar brinquedos nas áreas livres e grama sintética, mais higiênica e durável;

2.4 o fechamento com muro e instalação de iluminação no entorno evitaria a invasão da área institucional; foi necessária adequação para compatibilizar a subestação às exigências da concessionária de energia elétrica;

2.5 índices pluviométricos acima da normalidade coincidiram com o início da obra;

3. Termo de Prorrogação de Contrato de 24/11/2023

3.1 o volume de chuvas atípico no período de março a junho do ano de 2023 comprometeu de forma significativa o cronograma de trabalho e soma-se a isso a execução dos serviços acrescidos por aditamento;

3.2 juntou aos autos apólice de prorrogação da garantia contratual;

4. Termo de Prorrogação e Aditivo de Contrato de 24/01/2024

4.1 o volume atípico de chuvas entre março e junho de 2023 comprometeu significativamente o cronograma da obra;

4.2 a concessionária CPFL alterou a localização do transformador padrão em projeto aprovado, o que exigiu ajustes no planejamento inicial;

4.3 a vulnerabilidade do bairro em que a creche está situada gerou a necessidade de fechamento total da área institucional, para maior segurança.

O Sr. Márcio Bortolli Carrara, Secretário da Educação do Município à época, responsável pela homologação do certame[2], apresentou alegações nos autos, inicialmente evocando incompetência desta Corte para apreciar a presente contratação, em razão de a nota de reserva de dotação da fase preparatória do certame indicar somente recursos de fonte federal.

Quanto aos apontamentos da Fiscalização, aduziu que o sistema de construção industrializado Concreto/PVC se enquadra nos parâmetros da Diretriz IV do Sistema Nacional de Avaliações Técnicas (Sinat) e o termo de referência fez adequado comparativo da vantagem financeira de sua adoção.

Esclareceu, ainda, que os documentos comprobatórios do cumprimento dos artigos 15 e 16 da LRF se encontravam às fls. 168 a 171 do processo de origem e que a exigência de qualificação técnica observou as parcelas de maior relevância do objeto licitado e as determinações legais e jurisprudenciais, sem prejuízo ao caráter competitivo do certame, que contou com a participação de diversas empresas que prontamente demonstraram o cumprimento dos requisitos do edital.

A Assessoria Técnico-Jurídica ponderou que as exigências relativas à capacidade técnica contidas no item 9.1.3 do Edital guardaram consonância com as Súmulas 23 e 24 desta Corte, no entanto, reiterou o entendimento de que a utilização do método PVC/Concreto em escolas, onde se tem um alto trânsito de pessoas, pode gerar desgastes prematuros na edificação.

O Departamento de Instrução Processual Especializada concluiu que, diante das alterações contratuais, que deveriam ter sido ponderadas de antemão, e das prorrogações que estenderam a vigência em 510 dias, a licitação não esteve condicionada à existência de um projeto básico suficientemente detalhado, contrariando os artigos 6º, IX, e 7º, § 2º, I, da Lei nº 8.666/93.

Por fim, faço a ressalva de que as falhas apontadas pela Fiscalização na execução da obra serão objeto de oportuna apreciação no TC-006675.989.23-0, autuado com essa finalidade específica e ainda em fase de instrução.

É o necessário relatório.

Decisão

De início, acolho a comprovação apresentada pela Origem da tempestividade do atendimento aos artigos 15 e 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal e a conclusão da Assessoria Técnico-Jurídica de que as exigências relativas à capacidade técnica do edital da concorrência guardaram consonância com as Súmulas 23 e 24 desta Corte.

Afasto a aventada incompetência desta Corte para apreciar a matéria, posto que os empenhos encartados aos autos indicam a aplicação de recursos municipais na avença.

Não vejo óbice à adoção do sistema PVC-Concreto na contratação em tela, pois se trata de tecnologia utilizada no Brasil desde 1998 em projetos diversos, incluindo edificações habitacionais e escolares[3], sob as diretrizes das normas ABNT NBR 6118/2014, ABNT NBR 8953/2015 e ABNT NBR 17077/2023.

Todavia, procedem os apontamentos da Fiscalização e a conclusão do Departamento de Instrução Processual Especializada no sentido de que parte significativa das alterações do projeto licitado promovidas pelos termos aditivos decorreu de falhas no planejamento da contratação, em ofensa ao art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93.

O aditamento de 04/09/2023 formalizou a colocação de estacas hélice contínua Ø 30 cm para apoio do Radier, que implicou no acréscimo de R$ 512.929,71 ao valor do contrato (itens 3.7, 27.1 e 27.2 da planilha orçamentária), motivada pela verificação através do parecer técnico de fundações e relatório de sondagem de que o solo não possuía capacidade de carga para apoio direto do Radier (itens 1 e 11 da justificativa técnica).[4]

A alteração contratual motivada por condições do solo infringe a obrigatoriedade legal de o órgão licitante realizar estudos preliminares que assegurem a viabilidade técnica do projeto a ser licitado e minimizar a necessidade de sua reformulação durante a execução.

Vejo como agravante o fato de o parecer técnico de fundações e a sondagem do terreno integrarem o objeto licitado e, assim, terem sido realizados somente após a conclusão do certame, pelo próprio contratado, como se depreende do Anexo II do edital da concorrência[5] e da documentação que precedeu a alteração contratual[6].

As modificações nas instalações pluviais – calhas e prumadas – foram atribuídas a recomendações da fiscalização do FNDE com base em problemas anteriormente constatados em outras edificações similares[7] e que, portanto, deveriam ter sido considerados no planejamento da concorrência.

Quanto às modificações nas instalações elétricas, a substituição por postes retos de 6 metros com lâmpadas de LED foi justificada pela vulnerabilidade do bairro que abriga a obra, com alta probabilidade de invasão, condição também já conhecida na fase interna da licitação.

A prorrogação formalizada pelo aditamento de 24/11/2023 teve o objetivo de diminuir o ritmo da obra para que, antes de concluída, a Secretaria solicitante tivesse tempo para organizar o calendário letivo para o início do atendimento às crianças, publicar editais de chamamento de Organizações da Sociedade Civil (OSC) e procedimentos administrativos para instalação de equipamentos nas unidades escolares.

Ausentes na instrução dos autos evidências de que a Administração desconhecia a necessidade de tais medidas burocráticas na fase preparatória da concorrência, de modo que as razões aludidas não se enquadram nas hipóteses delineadas no § 1º do art. 57.

Além disso, não há que se confundir o término da obra de engenharia com o início dos serviços educacionais, pois nada impedia que a Secretaria finalizasse os trâmites necessários ao atendimento às crianças após o recebimento definitivo do prédio da creche.

A esse respeito, a Prefeitura apenas fez referência a suposto volume atípico de chuvas e à execução dos itens acrescidos ao objeto, desacompanhada de dados pluviométricos objetivos ou de demonstração técnica da insuficiência do prazo adicional estabelecido no aditamento anterior.

Por sua vez, o aditamento de 24/01/2024 formalizou uma adequação do layout de implantação da creche, compreendendo o acréscimo de muro de contorno, calçadas, grama (natural) e pisos externos, no valor de R$ 218.138,74[8], e desdobrando-se no acréscimo de mão de obra (engenheiro civil, encarregado e vigia) no valor de R$ 91.850,16, pautada na vulnerabilidade do bairro que abriga a creche, que demandaria o fechamento total da área institucional, para maior segurança.

Não há comprovação nos autos de que a situação de vulnerabilidade era desconhecida quando da elaboração do projeto original, evidenciando-se novamente falha no planejamento da concorrência, com a consequente contratação da adequação do layout de implantação da creche sem prévia disputa de preços entre possíveis interessados.

Embora não tenha suscitado apontamentos de falhas, o Termo de Rerratificação de 13/09/2023 já surgiu contaminado, por acessoriedade, pelas falhas de planejamento que maculam a matéria principal.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares a Concorrência Pública nº 13/2022 e o Contrato nº 716/2022 da Prefeitura Municipal de Sorocaba, o Termo de Prorrogação, Aditivo e Supressão de Contrato de 04/09/2023, o Termo de Rerratificação de 13/09/2023, o Termo de Prorrogação de Contrato de 24/11/2023 e o Termo de Prorrogação e Aditivo de Contrato de 24/01/2024, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 22 de janeiro de 2026.