TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Cuidam os autos da Tomada de Preços nº 11/2022, do tipo menor preço global, e do decorrente Contrato nº 57/2022 celebrado entre a Prefeitura Municipal de Torrinha e a empresa Ipê Engenharia e Meio Ambiente Ltda, para a execução de obra de reforma da Unidade Básica de Saúde – UBS – da Vila Balbina, com fornecimento de materiais, mão de obra e equipamentos, no valor de R$ 406.219,43, pelo prazo de execução de 4 (quatro) meses.

As despesas deste certame serão suportadas pelas transferências de recursos financeiros oriundos do Termo de Convênio celebrado entre o Estado de São Paulo, por intermédio da Secretaria de Saúde e o Município de Torrinha.

Aprecia-se também:

- Aditivo nº 01/2022, de 22/07/2023, com a finalidade de prorrogar a vigência por mais 12 (doze) meses, até 23/06/2024.

- Aditivo nº 02/2022, de 30/05/2024, com a finalidade de prorrogar a vigência por mais 4 (quatro) meses, a contar de 01/06/2024.

- Aditivo nº 03/2022, de 21/06/2024, prorrogou a vigência contratual por mais 12 (doze) meses, até 23/06/2025.

O resumo do edital foi publicado no DOE, DOM e no jornal Bauru.

O certame contou com a participação de duas proponentes, as quais foram habilitadas.

Em ato contínuo, aberto os envelopes da proposta comercial, a empresa Ipê foi a que ofertou o menor valor, R$ 406.219,43.

Nesse momento, abriu-se o prazo para interposição recurso, que foi declinado por ambas as proponentes.

O certame foi homologado e o objeto adjudicado à empresa Ipê Ambiental Engenharia Ltda.

A Ordem de Início dos Serviços foi concedida a partir de 27/06/2022 pelo prazo de conclusão da obra em 120 (cento e vinte) dias.

Coube a análise da matéria à Unidade Regional de Bauru que opinou pela irregularidade, devido (eventos 26.12 a 26.14 do TC-009880.989.23-1):

- a despesa foi classificada como corrente, sendo que deveria ser uma despesa de capital, tendo em vista que o objeto é a reforma/ampliação de uma UBS – falha semelhante foi observada nos empenhos iniciais depois da formalização do contrato;

- o edital informou que a despesa se daria no código “4.4.90.51” (categoria econômica de despesa de capital), o que traria congruência com o objeto, porém demonstrando desalinhamento no procedimento licitatório (divergência da classificação da origem dos recursos);

- falhas na contabilização dos recursos que implicam ofensa aos princípios da Transparência Fiscal (art. 1º, § 1º, da LRF) e da Evidenciação Contábil (art. 83 da LF nº 4.320/64);

- falhas no projeto básico bem como problemas identificados na elaboração do orçamento estimativo interferem na elaboração das propostas e inviabilizam o julgamento objetivo da licitação;

- a obra encontrava-se paralisada, sendo que um dos motivos para tanto (atraso no repasse do Governo Estadual) teria sido sanado há mais de cinco meses (em 16/12/2022), ao passo que a impossibilidade de execução dos trabalhos se mostraria resultante, exclusivamente, da falta de providências na preparação do local pela Administração (necessidade de realocação do pessoal para outra unidade, para realizar a reforma no local), notando-se, portanto, falhas de planejamento da Administração na elaboração desse certame em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei n. 8.666/93 e desatendendo ao Princípio da Eficiência, visto que essas situações e outras semelhantes deveriam ter sido previstas anteriormente à licitação e/ou acertadas, ao menos, antes da emissão da Ordem de Início dos Serviços (OIS);

- não verificadas informações sobre a composição do BDI no procedimento licitatório, além de não ter sido exigida a composição e percentual de BDI da contratada, consequentemente, contrariando a Súmula nº 258 do TCU e jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Contas;

- prazo de vigência da garantia fornecida inferior ao prazo de vigência do contrato.

Sobre o 1º Termo Aditivo, a Unidade Regional manteve o posicionamento de irregularidade devido (eventos 20.7 a 20.9 do TC- 020067.989.24-4):

- os documentos encaminhados fora do prazo de cinco dias úteis de sua assinatura, estabelecido pelo art. 99 das Instruções nº 01/2020 deste TCESP;

- não houve elaboração do Termo de Ciência e de Notificação, embora tenha ocorrido alteração das partes (pela contratada) que assinaram o ajuste inicial;

- falta de encaminhamento de Declaração de Atualização Cadastral (“Cadastro Corporativo TCESP – CadTCESP”) do responsável pela contratada que firmou este 1º termo aditivo, em desatendimento às Instruções deste TCESP;

- as justificativas apresentadas não se apresentaram aceitáveis, por falta de detalhamento na exposição de motivos e informações incoerentes quanto aos fatos que deram ensejo à prorrogação contratual;

- não houve prorrogação da garantia contratual, que teve vigência inferior à do contrato, estando a obra em comento sem seguro vigente desde 29/12/2022;

- aplicação do princípio da acessoriedade.

Quanto ao 2º aditamento, a Auditoria apontou (eventos 20.7 a 20.9 do TC-020069.989.24-2):

- documentos encaminhados fora do prazo previsto no art. 100 das instruções nº 01/2024 deste Tribunal;

- não houve elaboração do Termo de Ciência e de Notificação, embora tenha ocorrido alteração das partes (pela contratada) que assinaram o ajuste inicial;

- não se mostrou justificada a prorrogação do prazo de execução, por conta de a Administração não obter êxito em demonstrar as causas do atraso na obra e, consequentemente, não explicitar os motivos que ensejaram ampliação do tempo necessário para realização dos trabalhos;

- não houve elaboração de novo cronograma físico-financeiro;

- não houve prorrogação da garantia contratual, que teve vigência inferior à do contrato, estando a obra em comento sem seguro vigente desde 29/12/2022;

- princípio da acessoriedade.

Sobre o 3º ajuste, a UR-02 opinou pela irregularidade devido (eventos 20.7 a 20.9 do TC- 020071.989.24-8):

- documentos encaminhados fora do prazo previsto no art. 100 das instruções nº 01/2024 deste Tribunal;

- não houve elaboração do Termo de Ciência e de Notificação, embora tenha ocorrido alteração das partes (pela contratada) que assinaram o ajuste inicial;

- não se mostrou justificada a prorrogação da vigência contratual, por conta de a Administração não obter êxito em demonstrar as causas do atraso na obra e, consequentemente, não explicitar os motivos que ensejaram ampliação do tempo necessário para realização dos trabalhos;

- não houve elaboração de cronograma físico-financeiro;

- não houve prorrogação da garantia contratual, que teve vigência inferior à do contrato, estando a obra em comento sem seguro vigente desde 29/12/2022;

- princípio da acessoriedade.

Em decorrência da posição da UR-02, as partes contratantes foram notificadas nos termos regimentais desta Casa (eventos 32.1 e 39.1 do TC-009880.989.23-1; 23.1 e 25.1 do TC- 020067.989.24-4).

Após dilação do prazo inicialmente concedido e de transcorrer “in albis”, a notificação dos interessados foi reiterada (eventos 65.1, 73.1, 76.1 e 76.2 do TC-009880.989.23-1; 33.1, 35.1, 39., 39.2, 39.3, 41.1, 42.1, 45.1, 48.1, 49.1, 51.1, 54.1 e 57.1 do TC-020067.989.24-4).

Desta feita, compareceu o Município de Torrinha, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, com a peça de defesa abrigada no evento 85.1 do TC-009880.989.23-1.

Em linhas gerais, o peticionário, no que concerne à violação dos princípios da transparência fiscal e da evidência contábil em face da divergência na rubrica orçamentária, afirmou que a Auditoria reconheceu a correta escrituração contábil diante da anulação dos empenhos nº 2967/2022 e 2968/2022 e emissão da nota nº 1455/2023, no valor de R$ 400.000,00, na categoria econômica 4.4.90.51.91.

Portanto, sob sua ótica, seria falha formal sanada pela administração municipal.

No que se refere às falhas no projeto básico e no orçamento estimativo (ausência de projetos de fundação, estrutural e hidráulico), disse que o apontamento foi genérico e lacônico à medida que não as enumerou, circunstância a cercear o direito à ampla defesa e ao contraditório.

No mesmo sentido refutou falha no orçamento estimativo.

Disse que em relação aos projetos de fundação, estrutural e hidráulico, o Órgão Instrutivo se equivocou e citou o art. 7º, § 2º, da Lei nº 8.666/93, vigente à época.

Trouxe a definição de projeto básico contemplada na norma legal e na Resolução nº 361/1991 do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CONFEA.

Expõe, ainda, a definição de projeto executivo e traça lição doutrinária sobre o assunto.

Nesse contexto, ponderou que o projeto básico deveria apenas ditar as regras gerais do empreendimento e estimar o custo global da obra, sem entrar em maiores detalhes, “enquanto ao projeto executivo, o TCU lhe atribuiu o orçamento analítico, a precisão alta, plantas detalhadas e especificações completas”.

Afirmou que os projetos de fundação, estrutural e hidráulico não compunham o projeto básico, e, não poderiam ser exigidos da Administração Municipal para abertura do certame licitatório, e, sendo assim, o Município não incorreu nas falhas apontadas pela Auditoria.

No que se refere à ausência de informações sobre a composição do BDI, alegou que nos arts. 7º, 38 e 40, da Lei nº 8.666/93, não haveria disposição expressa sobre o fato e o contesta com o dispositivo do inciso II do art. 5º, da Constituição Federal.

Informou que seus custos unitários se basearam nas tabelas do FNDE, SIANPI, SOCRO, DER, DERSA, CPOS e outras.

Quanto ao prazo da garantia de execução ser inferior ao tempo de vigência do contrato, afirmou que a falha seria corrigida com a intervenção do gestor do contrato.

Veio aos autos o Senhor René José Blumer com as justificativas carreadas no evento 59.1 do TC-020067.989.24-4.

O peticionário, numa breve síntese, relatou dificuldades enfrentadas pela administração no tocante à obtenção de novo local para abrigar a UBS que seria reformada, pois as unidades prediais disponíveis para locação não se mostraram aptas para acomodar as exigências sanitárias da DRS, bem como a inviabilidade de unir todos os atendimentos na Unidade Central.

Reportou que a liberação do convênio referente à obra foi muito rápida, a obrigar a realização do processo licitatório em tempo exíguo.

Disse que o certame licitatório ocorreu assim que assinado o convênio, mas a execução dos serviços foi suspensa 21/07/2022 devido a não liberação dos recursos, fato solucionado em 16/12/2022.

Citou que o início da obra se deu em 01/02/2024.

Relatou mudanças na composição dos sócios da empresa contratada e a lentidão na execução dos serviços, mas que os danos ao Município seriam maiores com a rescisão contratual, o que levou, sempre, a um entendimento de que seria muito melhor uma obra lenta do que licitar novamente o restante que faltava.

Em relação ao encaminhamento dos aditivos fora do prazo estipulado pelas Instruções deste Tribunal, a ausência do TCN e não prorrogação da garantia de execução, disse que tais falhas não chegaram ao seu conhecimento, mas que não configuraram lesão ao patrimônio público.

Por fim, requereu que fosse reconhecida a boa-fé da gestão e fosse afastadas imputações de dolo ou má-fé pela ausência de punição à empresa contratada.

O Mistério Público de Contas obteve vista regimental dos autos, nos termos do art. 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14.

Termo de Ciência e de Notificação acostado no evento 1.19 do TC- 009880.989.23-1.

Em virtude da repartição de competência estabelecida pela Resolução nº 12/2025, os autos foram remetidos a este Relator.

É o relatório, passo a decidir.

DECISÃO

As razões de defesa apresentadas não tiveram êxito em esclarecer as questões de maiores relevância e que comprometem o certame.

Antes de adentrar nesses tópicos, cabe relevar a escrituração contábil incorreta a romper com os princípios da transparência fiscal (art. 1º, § 1º, da LRF) e da evidenciação contábil (art. 83 da LF nº 4.320/64), vez que as notas de empenhos nº 2967/2022 e 2968/2022 que ensejaram tal apontamento foram anuladas, conforme se comprova no TC-010458.989.23-3 – Acompanhamento de Execução Contratual.

Percebe-se pelo relatório da Auditoria que o empenho nº 1455/2023 foi classificado como despesa capital, no elemento econômico 4.4.90.51.91, em consonância com a cláusula 3ª do contrato.

Em relação à ausência de demonstração da composição do percentual do BDI de 22,47% informado no orçamento estimativo, a Administração não a solucionou.

Sobre o assunto, destaco trecho da posição do Tribunal Pleno, sessão de 25/02/2015, em sede de exame prévio de licitação, nos autos do TC-005205.989.14-8:

“[...]

Em relação à não divulgação do BDI referencial utilizado pela Administração na composição da planilha orçamentária, considero oportuno transcrever trechos do elucidativo parecer da Assessoria Técnica de Engenharia sobre a matéria:

“Por outro lado não foi fornecido pela Origem – junto com o instrumento convocatório - o detalhamento da composição do BDI (elemento integrante do orçamento, parte do projeto básico), componente aplicado sobre o custo direto (materiais, mão de obra, equipamentos) de modo a contemplar as despesas indiretas – administração central, despesas financeiras, ISS, Cofins, PIS, seguros, riscos e imprevistos - e o lucro da empresa. Deve ser diferenciado por obra através de dados reais avaliados com exatidão, variando para cada empresa de acordo com sua eficiência na administração do fluxo de caixa e das despesas indiretas. Disponibilizado, serve como referência às licitantes (permitindo comparar as ofertas), evitando que ao não computar encargos tributários provoque prejuízos à licitação e aos demais participantes que ofertaram preço compatível com as exigências do edital e poderiam ter apresentado preço menor, caso também tivessem subtraído das suas propostas os encargos tributários, atendendo ao princípio da impessoalidade e da isonomia. Ainda, como todos os elementos necessários à elaboração da proposta têm de ser de conhecimento dos interessados, essencial que demonstre a composição do BDI utilizado como nos ensina a doutrina e jurisprudência sobre o tema”. (g.n)

Nesse sentido, fica evidenciado ser essencial o estabelecimento da composição do BDI no edital, vez que serve de referência às licitantes.

Compromete, ainda, o certame a falha no projeto básico pela ausência de projetos de fundação, estrutural e hidráulico, em ofensa aos arts. 6º, IX e 7º, § 2º, da Lei nº 8.666/93.

A ausência dos projetos em destaque compromete a boa execução da obra e demonstra falha no seu planejamento, a romper com o princípio da eficiência balizador da administração pública direta e indireta, nos termos previstos no “caput” do art. 37 da Constituição Federal.

A consubstanciar a questão, não é plausível a defesa da Procuradoria Jurídica da Origem quando sugere que o apontamento de falha no projeto básico foi genérico e lacônico a comprometer seu direito de ampla defesa e do contraditório, isso porque a documentação reclamada é essencial a qualquer obra e meio comum na engenharia.

Soma -se a isso que a falha em destaque reverbera na composição do orçamento estimativo, pois sem abranger os custos integrais da obra o orçamento é inadequado, à medida que não reflete o valor de mercado e impossibilita de aferir se a proposta selecionada foi a mais vantajosa, nos moldes previstos nos arts. 3º “caput” e 43, IV, da Lei nº 8.666/93, vigente à época.

Outra questão que permaneceu pendente é a garantia de execução contratual.

A apólice de seguro nº 061902022820207750030185 tinha vigência de 29/06/2022 a 29/12/2022, com a autorização do início da obra a partir de 27/06/2022, com prazo de entrega de 4 (quatro) meses (cláusula 4ª do contrato).

Ocorre que o contrato tinha vigência inicial de 12 (doze) meses contados a partir da assinatura (cláusula 2ª do contrato).

Por esses dados, percebe-se que a apólice de seguro não deu cobertura total à vigência contratual.

Todos os fatos relatados maculam a licitação e o decorrente contrato, alcançando os termos aditivos pelo princípio da acessoriedade, eis que são dependentes do contrato principal ao qual estão juridicamente subordinados.

Além da acessoriedade, os termos em exame padecem de regularidade, vez que a apólice de seguro vencida em 29/12/2022 não foi renovada, estando a obra sem a devida garantia a descumprir obrigações assumidas nas cláusulas contratuais 6ª, item 6.5, e 18ª.

Por fim, não houve elaboração de novo cronograma físico-financeiro a comprometer o princípio da transparência que rege toda a Administração Pública.

Cabe comentar, ainda, que até a presente data da elaboração desta sentença não há notícias nos autos de que obra foi concluída, a demonstrar total ausência de planejamento municipal e falha no atendimento do interesse público.

Diante de todo o exposto, nos termos do que dispõe art. 73, § 4º, da CF/88 cc art. 4º, inciso III e parágrafo único, da LC nº 979/2005, julgo IRREGULARES a Tomada de Preços nº 11/2022 e o decorrente Contrato nº 57/2022, bem como os termos aditivos nº 01, 02 e 03, eis que alcançados pelo princípio da acessoriedade e por descumprirem as cláusulas contratuais 6ª, item 6.5, e 18ª e ofensa ao princípio da transparência.

Determino que a Prefeitura Municipal de Torrinha se atenha aos prazos de remessa dos documentos relativos a termos aditivos exposto no art. 100 das Instruções nº 01/2024 deste Tribunal

Aplico multa no valor equivalente a 150 (cento e cinquenta) Ufesp’s ao Senhor René José Blumer, ex-Prefeito, nos termos do artigo 104, II, da lei complementar paulista.

Esclareço que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a íntegra desta decisão e da inicial poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

1. certificar-se do trânsito em julgado;
2. comunicar à Prefeitura e à Câmara Municipais remetendo-lhes cópia dos presentes documentos, nos termos do art. 2º, XV, da Lei Complementar nº 709/93;
3. notificar o responsável para o recolhimento da multa imposta, no prazo de 30 dias;
4. na ausência do recolhimento da multa, adotar providências necessárias para inscrição do débito na dívida ativa;

2. Em seguida, ao arquivo.

GCSASW, 18 de dezembro de 2025.

            SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO

                 AUDITOR

SW-05

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, nos termos do que dispõe art. 73, § 4º, da CF/88 cc art. 4º, inciso III e parágrafo único, da LC nº 979/2005, julgo IRREGULARES a Tomada de Preços nº 11/2022 e o decorrente Contrato nº 57/2022, bem como os termos aditivos nº 01, 02 e 03, eis que alcançados pelo princípio da acessoriedade e por descumprirem as cláusulas contratuais 6ª, item 6.5, e 18ª e ofensa ao princípio da transparência. Determino que a Prefeitura Municipal de Torrinha se atenha aos prazos de remessa dos documentos relativos a termos aditivos exposto no art. 100 das Instruções nº 01/2024 deste Tribunal. Aplico multa no valor equivalente a 150 (cento e cinquenta) Ufesp’s ao Senhor René José Blumer, ex-Prefeito, nos termos do artigo 104, II, da lei complementar paulista.

Publique-se.

GCSASW, 18 de dezembro de 2025.

          SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO

                 AUDITOR

SW-05