TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

I - RELATÓRIO

Consoante competência constitucional e legal, julgam-se neste processo as contas anuais de gestão do exercício de 2024 dos responsáveis pela Codesan – Serviços e Obras.

Criada por meio da Lei Municipal nº 713/1976 sob a razão social Companhia de Desenvolvimento Santacruzense – Codesan como sociedade de economia mista, a Entidade foi renomeada para Codesan – Serviços e Obras e transformada em autarquia pela Lei Municipal nº 3.178/2018[1]. Ela integra a administração indireta do município de Santa Cruz do Rio Pardo, caracterizando-se como dependente para os fins dispostos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Seus objetivos institucionais são amplos, destacando-se: execução de obras de engenharia; zeladoria municipal; conservação de vias; recapeamento asfáltico; transporte público e coleta de resíduos.

O expediente TC-001732.989.25 está referenciado aos autos. Dimanado pela própria Autarquia, trata-se de denúncia encaminhada pela diretoria de 2025 informando supostas falhas cometidas pela gestão 2024, em julgamento nestes autos, as quais estão relacionadas, em síntese: ao descaso com bens públicos; à prestação de serviços sem prévia formalização contratual; e à insuficiência de recursos financeiros para cumprimento das obrigações.

Na instrução processual, Equipe de Auditoria (UR-04) deste Tribunal juntou papéis de trabalho e Relatório de Fiscalização apontando possíveis irregularidades (ev. 11).

Após notificação (ev. 14), justificativas foram apresentadas (evs. 36, 38 e 40).

Findo o contraditório, o Ministério Público de Contas (MPC) exerceu seu direito de vista[2] (ev. 45).

Abaixo estão citados os apontamentos levados à conclusão do mencionado Relatório de Fiscalização seguidos pela síntese dos argumentos de defesa.

A.3.1. DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NO EXERCÍCIO

- Inadequações no planejamento do programa e das ações evidenciados no Relatório de Atividades enviado ao Sistema Audesp, impossibilitando a verificação do acompanhamento e do atingimento de metas pela Fiscalização (reincidência).

Justificativas Codesan: reconheceu a inadequação dos indicadores de desempenho, admitindo a ausência de parâmetros mensuráveis para o acompanhamento das metas. De forma expressa, confirmou que a fiscalização dos serviços executados se baseava em “critério meramente visual”, procedimento que a própria gestão classificou como insuficiente para atender aos princípios da objetividade e do controle. Por isso, informou que determinou a revisão do planejamento estratégico visando à adoção de critérios técnicos robustos, tais como relatórios quantitativos e registros fotográficos georreferenciados. Contudo, condicionou a implementação plena dessas medidas corretivas à vigência do novo Plano Plurianual (PPA 2026-2029), comprometendo-se a garantir maior transparência nos exercícios vindouros.

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: contestou a gravidade do apontamento, classificando-o como uma impropriedade de caráter eminentemente formal. Sustentou que, a despeito das falhas na alimentação do Sistema Audesp, a Autarquia cumpriu suas finalidades institucionais e executou as atividades previstas, fato que teria sido corroborado pela própria Fiscalização ao reconhecer a aderência das ações aos objetivos legais da entidade. Em sua linha de defesa, arguiu a ausência de responsabilidade pessoal sobre a confecção e envio do Relatório de Atividades questionado. Destacou que o registro no sistema (data da prestação) ocorreu em 05/03/2025, período posterior ao término de seu mandato, eximindo-se, portanto, da autoria do ato declaratório. Adicionalmente, pontuou que a metodologia de preenchimento criticada é uma prática herdada de gestões anteriores, sugerindo que a solução reside na capacitação técnica dos servidores responsáveis pelos lançamentos, e não na penalização do gestor político.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: não abordou esta falha.

B.1.1. RESULTADO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

- Déficit de 313,67% na execução orçamentária antes da percepção de transferências financeiras da Prefeitura Municipal e de 3,87% após estas.

- Autarquia demonstrou dependência de transferências/recursos do Executivo, tendo em vista que as transferências financeiras recebidas representaram 75,60% da receita total auferida em 2024. Suas receitas orçamentárias (91,09%) foram derivadas de contratos firmados com a Prefeitura Municipal.

B.1.3. INFLUÊNCIAS DO RESULTADO ORÇAMENTÁRIO SOBRE O RESULTADO FINANCEIRO 

- O déficit da execução orçamentária aumentou o déficit financeiro no exercício.

B.1.4. DÍVIDA DE CURTO PRAZO 

- Ao final do exercício, a Autarquia não possuía recursos suficientes para o integral pagamento das dívidas registradas nos passivos financeiro e circulante.

Justificativas Codesan: alegou que o déficit foi causado exclusivamente pelo cancelamento unilateral e sem aviso prévio de empenhos pela Secretaria Municipal de Finanças da Prefeitura, no valor de R$ 1,08 milhão, somado a R$ 163 mil inscritos em restos a pagar da Prefeitura não quitados. Reforçou estar implementando medidas de contingenciamento para recompor o caixa.

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: argumentou que, sendo a Codesan ente cuja receita provém majoritariamente de transferências da Prefeitura — conforme histórico legislativo desde 1976 e consolidação em 2018 —, o desequilíbrio orçamentário e a existência de passivos de curto prazo não denotam falha de gestão, mas sim a dinâmica natural de financiamento da entidade. Nesse contexto, alegou que a falta de recursos imediatos para quitação da dívida de curto prazo foi mitigada pela "previsão concreta" de repasses periódicos assegurados pelas Leis Orçamentárias Municipais para os exercícios de 2024 e 2025. Defendeu que as obrigações pendentes se referem a despesas ordinárias e que sua liquidação está contemplada no planejamento financeiro contínuo da Autarquia, garantido pelos desembolsos mensais do Ente Instituidor, o que afastaria o risco de insolvência ou prejuízo operacional. Sustentou que a dependência de recursos — evidenciada pelo fato de 75% da receita total advir de transferências e 91% das receitas orçamentárias originarem-se de contratos com o Ente Instituidor — é uma característica estrutural e sistêmica, inerente à sua finalidade pública e independente da atuação do gestor de ocasião.  Argumentou, assim, que a autonomia financeira plena é um objetivo a ser perseguido gradualmente, não configurando a atual conjuntura uma irregularidade de gestão, mas sim o reflexo do modelo de atuação conjunta vigente.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: não abordou esta falha.

B.1.5. DÍVIDA DE LONGO PRAZO 

- Ausência de pagamentos de dívida junto à Prefeitura, decorrente de parcelamentos de INSS (reincidência).

Justificativas Codesan: expôs não possuir recursos para reembolsar os parcelamentos do INSS pagos pela Prefeitura, por isso estaria estudando uma solução de parcelamento que não comprometa a continuidade de suas atividades.

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: para o grupo “Outras Despesas”, noticiou que as dívidas junto à Receita Federal e à Procuradoria Geral da Fazenda Nacional foram regularmente adimplidas. Todavia, assim como nos exercícios anteriores, não houve pagamento à Prefeitura da contribuição parcelada junto ao INSS, dívida oriunda de parcelamentos de INSS da época em que a entidade era Sociedade de Economia Mista. Arguiu que, após a transformação em Autarquia em 2018, a Codesan passou a ser custeada majoritariamente por subvenções do Tesouro Municipal. Sob essa ótica, a quitação do débito exigiria que o Município transferisse recursos à Autarquia para que esta, ato contínuo, os restituísse ao próprio Município. Por isso, afirmou não ser responsável porque não causou a pendência, que seria quitada somente com recursos que a própria Prefeitura precisará transferir à Codesan.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: não abordou esta falha.

B.4. ENCARGOS SOCIAIS 

- Novo parcelamento firmado no exercício em exame decorrente de multas aplicadas em ano anterior.

Justificativas Codesan: não abordou esta falha.

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: sustentou não haver irregularidade porque somente parcelou a multa recebida em 2023 por infração de dispositivo da CLT.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: não abordou esta falha.

B.7. TESOURARIA, ALMOXARIFADO E BENS PATRIMONIAIS 

- Falta de disponibilidade financeira para custear as despesas inscritas em restos a pagar.

- Não houve atualização do inventário no exercício em exame, prejudicando a confiabilidade dos dados constantes no inventário patrimonial. 

- Divergência entre o valor constante no inventário e aquele registrado no Balanço Patrimonial, decorrente da falta de incorporação, no inventário, de bens imóveis.

- Parte da frota da Autarquia encontra-se em mau estado de conservação.

- Bens não localizados na fiscalização de 2021, sendo apresentados dois durante a fiscalização ora relatada (sem que se possa asseverar que se trata dos mesmos bens), os quais já foram baixados por desuso no exercício em exame, porém, sem apresentação de laudo técnico a fim de justificar a não utilização e para certificar que se tratava dos mesmos bens, tampouco, justificativa ou processo de avaliação para a respectiva baixa.

Justificativas Codesan: quanto à ausência de disponibilidade financeira para cobertura das despesas contraídas nos dois últimos quadrimestres, sustentou que a gestão iniciada em 2025 desconhece os motivos que deram origem aos restos a pagar inscritos em 2024. Por isso, farão estudo para saneamento das pendências. Para o inventário, frisou a adoção medidas corretivas: realização levantamento geral até o final de 2025, designação de servidor responsável pelo controle do patrimônio e atualização dos registros. Quanto à frota, anunciou o início de processo de manutenção para a segurar a prestação eficiente dos serviços públicos. Em resposta ao apontamento relativo à baixa indevida e à não localização dos bens patrimoniais nº 1067 e nº 1074, refutou a hipótese de desaparecimento ou perecimento dos ativos, alegando que a baixa registrada no sistema sob a rubrica de "desuso" decorreu de equívoco operacional em exercícios anteriores, afirmando categoricamente que ambos os microcomputadores se encontram fisicamente na Autarquia e em plena utilização — especificamente nos setores de Almoxarifado e Portaria. Para corroborar, acostou laudo técnico atualizado, instruído com registros fotográficos, visando atestar o funcionamento e a localização dos equipamentos, buscando, com isso, sanar a dúvida quanto à identidade dos bens suscitada pela fiscalização. Por fim, informou a designação de servidor exclusivo para a gestão patrimonial, com a missão de corrigir as incongruências do inventário e prevenir a recorrência de falhas de controle.

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: quanto à ausência de disponibilidade financeira, remeteu ao defendido nos itens B.1.4 e E.3. Para a divergência no inventário, argumentou que se referia integralmente ao valor contábil da sede da Autarquia, cuja ausência no relatório analítico decorreu de falha de parametrização ou lançamento no levantamento de 2025, portanto erro do exercício posterior ao aqui avaliado. Nesse contexto, criticou a determinação de "devolução" de valores contida na notificação, classificando-a como desproporcional e baseada em premissa equivocada de "perda de estoque", uma vez que o imóvel permanece sob propriedade e uso da Administração.  Quanto à falta de realização do inventário, alegou que o procedimento é costumeiramente efetuado no início do exercício subsequente, período em que já não ocupava a presidência, sustentando, assim, a ausência de nexo causal entre sua gestão e a falha formal na consolidação da listagem de bens datada de janeiro de 2025. Quanto à frota, remeteu ao alegado no item E.3. No que concerne à baixa patrimonial dos computadores de registro nº 1067 e nº 1074 sem o devido respaldo técnico, contestou a imputação de prejuízo ao erário, mas admitiu que a baixa dos bens, processada em 02/05/2024 sob a justificativa de "desuso", constituiu um equívoco operacional. Não obstante o erro, sustentou vigorosamente a integridade física do patrimônio, afirmando que não foram perdidos ou inutilizados. Asseverou que se encontram nas dependências da Autarquia — um em efetiva utilização e o outro alocado no almoxarifado —, o que descaracterizaria qualquer hipótese de dano ao erário ou apropriação indevida. Diante desse cenário fático, classificou como incabível a determinação de "devolução" de valores, requerendo o reconhecimento de que a falha se resumiu a um desencontro de informações cadastrais, sem reflexos patrimoniais negativos ao Ente.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: arguiu sua ilegitimidade para responder pelas falhas de inventário, fundamentando-se no fato de ter exercido a Presidência da Autarquia somente até o final de março de 2024. Sustentou que, sendo o inventário um procedimento típico de encerramento de exercício fiscal, não lhe cabia a responsabilidade pela sua elaboração ou atualização ao final do ano, atos estes ocorridos após seu desligamento da entidade. Para a divergência contábil apontada (R$ 352.559,64), esclareceu que o montante corresponde exatamente ao valor histórico do imóvel sede da Codesan (Matrícula nº 29.231). Argumentou tratar-se de uma inconsistência contábil de longa data, demonstrando, mediante a juntada de balanços patrimoniais de 2019 a 2024, que o referido ativo figura na conta "1.2.3.2 - Bens Imóveis" com saldo inalterado há vários exercícios, embora não tenha sido devidamente incorporado ao rol analítico do inventário. No que tange aos microcomputadores de registro nº 1067 e nº 1074, contestou a irregularidade, atribuindo-a a um equívoco na prestação de informações ao Tribunal de Contas quanto à destinação dos bens. Em sua defesa, sustentou que os referidos equipamentos jamais foram retirados das dependências da Autarquia ou cedidos a terceiros, permanecendo sob a guarda da entidade. Contrapondo-se à justificativa de "desuso" que motivou a baixa patrimonial questionada, afirmou que ambos os computadores se encontram operantes, conforme atestado por Laudo Técnico emitido por profissional habilitado e corroborado por registros fotográficos anexos. Dessa forma, defendeu a integridade do patrimônio público, informando que os itens já se encontram devidamente reincluídos no inventário da Autarquia.

B.9.1. QUADRO DE PESSOAL 

- Os servidores da Autarquia não apresentaram suas declarações anuais de bens no exercício de 2024.

Justificativas Codesan: enfatizou a regularização por meio da Portaria nº 156/2025, conforme documentos anexados.

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: sustentou que, embora a Lei Federal nº 8.429/1992 estabeleça a obrigatoriedade, a entidade ainda não dispõe de normatização interna específica disciplinando a forma e os prazos para o cumprimento dessa obrigação por parte do quadro funcional. Adicionalmente, argumentou que se trata da primeira ocorrência deste apontamento específico por parte da Corte de Contas, afastando a hipótese de reincidência. Diante desse cenário de vácuo procedimental e ineditismo da recomendação, a defesa alegou que não cabe imputação de falha ao gestor.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: não abordou esta falha.

B.9.3. NOMEAÇÃO PARA CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES GRATIFICADAS 

- Ausência de especificação de atribuição e requisitos de provimento para a função de Pregoeiro. 

Justificativas Codesan: reconheceu a ausência de norma interna específica que descreva formalmente as atribuições e requisitos de provimento, contudo, sustentou que tal lacuna não comprometeu a regularidade dos certames, uma vez que as atividades foram e são desempenhadas em estrita consonância com as disposições da Lei Federal nº 10.520/2002 e da Lei nº 14.133/2021, as quais suprem a omissão local ao definirem os deveres do agente de contratação. Enfatizou que a designação para a função recai exclusivamente sobre servidores efetivos de carreira, selecionados mediante critérios de conveniência administrativa pautados na experiência e capacidade técnica na área de licitações.  Asseverou que a prática administrativa assegura o cumprimento dos princípios constitucionais da eficiência e moralidade. Por fim, informou que a entidade já iniciou estudos para a elaboração de ato normativo visando corrigir a falha formal e descrever taxativamente os requisitos da função, comprometendo-se ainda com a capacitação continuada dos servidores.

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: abordou a lacuna normativa referente à função de Pregoeiro sob a ótica da competência legislativa. Reconheceu que a Lei Complementar Municipal nº 802/2023 carece de detalhamento quanto às atribuições e requisitos de provimento da função, mas ponderou que a edição do diploma legal, por si só, demonstra a diligência do Município em atender às recomendações pretéritas desta Corte de Contas (exercícios 2021 e 2022). Nesse diapasão, sustentou que a responsabilidade pelo aprimoramento do texto legal e pela supressão das omissões normativas recai sobre o Poder Legislativo Municipal e o Executivo Central, detentores da competência para o processo legislativo. Alegou, portanto, a inexistência de lapso em sua conduta pessoal, argumentando que atuou nos limites da legislação vigente à época, não lhe sendo imputável a inércia ou a técnica legislativa imperfeita do ente instituidor.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: não abordou esta falha.

B.9.4.2. SERVIDORES

- Não publicação de cessão de servidores a outro órgão.

Justificativas Codesan: anunciou a correção.

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: confirmou a correção da falha demonstrando consulta ao “Semanário Oficial do Município”.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: não abordou esta falha.

B.9.6. PAGAMENTOS DE HORAS EXTRAORDINÁRIAS 

- Realização de horas extraordinárias acima do permitido pela legislação - 60 horas (reincidência).

- Pagamento de horas extras a ocupantes de função de confiança.

Justificativas Codesan: quanto ao excesso de jornada, justificou que a demanda se concentrou nos setores de transporte público e vigilância, motivada por situações que classificou como excepcionais, a exemplo de feriados prolongados, festividades de fim de ano e o aniversário do município. Ressalvou que, a despeito da sobrecarga, os intervalos inter jornada foram respeitados para garantir o descanso regulamentar. No tocante ao pagamento de horas extras a ocupantes de funções gratificadas, sustentou que tais servidores, embora recebessem a gratificação, submetiam-se a controle de jornada e não detinham autonomia plena de gestão, descaracterizando, em sua visão, a incompatibilidade legal prevista no artigo 62 da CLT. Por fim, informou que a administração iniciada em 2025 implementou medidas de reorganização que já resultaram em decréscimo significativo dessas despesas, pleiteando o reconhecimento de que as irregularidades se encontram em fase de saneamento.

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: quanto ao excesso de jornada, sustentou que a prática não reveste caráter de habitualidade, ocorrendo apenas em situações de excepcionalidade, como na cobertura de férias de outros servidores e em demandas urgentes de transporte e obras. Argumentou que, não havendo prejuízo ao descanso dos trabalhadores, a conduta não configura irregularidade passível de sanção. No que tange ao pagamento de horas extras a Coordenadores em funções gratificadas, desenvolveu tese baseada na legislação municipal (Lei Complementar nº 660/2018), alegando que o ordenamento local distingue expressamente "Cargos em Comissão" de "Funções Gratificadas", não impondo a estas o regime de dedicação exclusiva. Reforçou que os Coordenadores citados se submetem a controle de jornada idêntico aos demais funcionários efetivos, diferentemente da Diretoria. Apoiando-se em jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1.234.303/RS), defendeu que a gratificação de função remunera a responsabilidade diferenciada, enquanto a hora extra remunera o tempo excedente trabalhado. Concluiu que, diante da ausência de vedação legal expressa e da efetiva prestação do serviço sob controle de ponto, o não pagamento configuraria enriquecimento sem causa da Administração, sendo, portanto, devida a remuneração extraordinária.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: contestou o apontamento referente ao pagamento de horas extraordinárias a ocupantes de função gratificada, fundamentando sua defesa nas disposições da Consolidação das Leis do Trabalho e na jurisprudência trabalhista do TST. Argumentou que os servidores em questão, todos concursados, submetiam-se a controle de ponto diário, fato que, à luz do artigo 62, II, da CLT, afastaria a presunção de cargo de confiança isento de jornada. Nesse sentido, sustentou que a função gratificada remunera a complexidade e a responsabilidade da atribuição, não se confundindo com a remuneração pelo tempo de serviço excedente. Ainda, alertou que, havendo comprovação da extrapolação da jornada contratual mediante registro formal, a negativa do pagamento ensejaria passivo trabalhista certo contra a Autarquia e violação ao princípio da vedação ao enriquecimento sem causa da Administração. Concluiu, assim, que os pagamentos encontram amparo legal e visaram proteger o ente público de futuras condenações judiciais.

C.1. PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS

- Autarquia deixou de adotar preferencialmente o pregão eletrônico como modalidade licitatória (reincidência).

Justificativas Codesan: sustentou que a condução dos procedimentos observa os princípios constitucionais da eficiência e da economicidade, bem como as diretrizes da Lei nº 14.133/2021. Argumentou que adota o Pregão Eletrônico sempre que viável tecnicamente, ressalvando que a opção pela modalidade presencial em casos específicos decorreu das "peculiaridades de cada contratação" e da "natureza do objeto".

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: contestou o apontamento de utilização majoritária do pregão presencial, argumentando que a Autarquia iniciou um processo de adequação logo após a ciência das recomendações exaradas nas contas do exercício de 2022. Sustentou que, embora a modalidade eletrônica ainda não fosse preponderante no exercício em exame, houve um esforço administrativo para ampliar sua utilização. Alegou que a consulta ao portal da transparência demonstraria essa tendência de mudança e requereu que o tópico fosse considerado regular, sob a justificativa de que a entidade está em fase de transição para o pleno atendimento das diretrizes desta Corte, mitigando-se o rigor da análise quanto à estatística final do período.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: não abordou esta falha.

E.3. DENÚNCIAS / REPRESENTAÇÕES / EXPEDIENTES

- Parte da frota de veículos à disposição da Autarquia encontrava-se em estado de conservação inadequado.

- Aditamento a título de reajuste sem documentos para comprovar a justificativa apresentada.

- Não houve, ao final do exercício, disponibilidade de caixa ou saldo bancário para cobertura das obrigações assumidas durante o exercício, sequer para a folha de pagamento (bruta) de dezembro dos servidores.

- Recebimento integral de contrato formalizado com a Prefeitura sem que houvesse a finalização dos serviços no Ingá Clube Náutico e execução de serviços adicionais no mesmo local sem formalização de ajuste e com custo para a Autarquia sem o ressarcimento pela Prefeitura Municipal.

- Procedência parcial das denúncias apresentadas no Expediente referenciado. 

Justificativas Codesan: no que tange à denúncia sobre o estado de conservação da frota e a ausência de controles de manutenção, não contestou os apontamentos da Fiscalização, pelo contrário, reconheceu expressamente a inexistência de uma política de manutenção preventiva na gestão referente ao exercício de 2024, atribuindo a responsabilidade à administração anterior. Em acréscimo, informou encontrar-se em fase de desenvolvimento de um plano de manutenção corretiva e preventiva, bem como estudo da renovação gradual da frota, condicionada à disponibilidade orçamentária.

Justificativas Sr. Luiz Gustavo Faustino Sanson: argumentou que o estado de conservação dos veículos decorre do desgaste natural, dado que parte significativa da frota data de 1989, e das condições severas de uso em estradas rurais. Para comprovar a realização de manutenções, acostou extratos de despesas dos meses de abril e outubro de 2024, sustentando que foram empreendidos recursos relevantes na conservação dos bens. Admitiu, contudo, a ausência de relatórios específicos de reparos, alegando que tal lacuna documental não implica omissão na preservação do patrimônio. Defendeu, por fim, que os problemas apontados são de menor gravidade e não comprometem a operabilidade. Para o aditamento contratual, alegou que a majoração do valor decorreu da necessidade de prorrogação do prazo por mais 12 meses, ocasionada por complicações na execução dos serviços não imputáveis às partes. Sustentou que o lapso temporal ampliado resultou em aumento dos custos operacionais e reajuste significativo nos preços dos insumos, sendo o aditivo indispensável para a conclusão do objeto. Afirmou que os empenhos de novembro e dezembro foram liquidados parcialmente, restando saldo a pagar que seria coberto pelas transferências financeiras já previstas na Lei Orçamentária de 2025. Alegou ausência de má-fé, afirmando que priorizou o pagamento de "todas as contas possíveis" com os recursos disponíveis e que as despesas pendentes eram de natureza ordinária. Em relação ao recebimento integral do contrato sem a conclusão do objeto, argumentou que os pagamentos foram precedidos de liquidação por parte da Municipalidade, o que, em sua tese, atestaria a regularidade da execução. Expôs, ainda, que a maior parte dos trâmites ocorreu em gestão anterior, eximindo-se de responsabilidade sobre os detalhes técnicos. Quanto à execução de serviços adicionais sem cobertura contratual, admitiu a ausência de formalização do ajuste, reconhecendo que a Autarquia custeou mão de obra e materiais sem o devido instrumento jurídico. Sustentou, todavia, que houve transparência nos registros contábeis das despesas e que a situação é passível de regularização posterior entre os entes.

Justificativas Sr. João Carlos Gonçalves Zarantonelli: não abordou esta falha.

E.4. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES     E RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS 

- Desatendimento a recomendações.

Justificativas: não abordaram este apontamento em específico porque tratado nos outros tópicos.

Os pormenores do relatório de fiscalização, das alegações de defesa e do manifestado pelo MPC estão registrados nos citados eventos dos autos.

Os julgamentos das prestações de contas de outros exercícios estão nas seguintes condições:

É o relatório.

II - DECISÃO

A prestação de contas dos gestores de 2024 da Codesan – Serviços e Obras, após circunstanciada avaliação das razões de defesa e das demais peças dos autos, deve ser reprovada.

Do que fundamenta o juízo de irregularidade

O juízo de irregularidade fundamenta-se, precipuamente, em duas frentes de infração que, por si sós, inviabilizam a quitação aos responsáveis. A primeira é a reincidência de irregularidades já condenadas por esta Corte em exercícios anteriores, denotando resistência à correção administrativa. A segunda refere-se a falhas verificadas no exercício em exame que atentam contra a legalidade da despesa e o patrimônio público:

- reincidente inadequação dos indicadores e metas (itens A.3.1 e E.4);

- reincidente realização de horas extraordinárias acima do limite legal (itens B.9.6 e E.4);

- irregularidades na liquidação e contratação dos serviços de engenharia civil executados no Ingá Náutico Clube (item E.3); e

- aditamento contratual irregular somado à despesa sem prévio empenho (item E.3).

Adicionalmente, corroboram para o desfecho de irregularidade:

- precarização da frota de veículos e ausência de controles de manutenção (itens B.7 e E.3);

- não apresentação das declarações anuais de bens dos servidores (item B.9.1);

- pagamento de horas extras a ocupantes de função de confiança (item B.9.6); e

- não adoção do pregão eletrônico como modalidade preferencial (item C.1).

No que tange às reincidências (item E.4), o trânsito em julgado das contas de 2021 ocorreu em 18/05/2023, possibilitando à Origem prazo hábil para a adoção de medidas corretivas no exercício de 2024. Todavia, a gestão manteve-se inerte, sem apresentar fundamentação plausível de inviabilidade técnica ou legal, tampouco fato superveniente que impedisse ao menos o início do saneamento das falhas. Tal conduta, por certo, caracteriza desrespeito à coisa julgada administrativa e omissão continuada no dever de correção, o que, para este Julgador Singular, é motivo suficiente e autônomo para a irregularidade das contas nos termos do § 1º do art. 33 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993 (precedentes TC-002472.989.18, TC-009192.989.22, TC-002830.989.19, TC-002850.989.19 e TC-002241.989.18).

Nesse cenário de reincidência, repetiu-se a inadequação dos indicadores e metas (itens A.3.1 e E.4). A defesa da Entidade admitiu a falha, comprovando um sistema de planejamento fictício, incapaz de aferir a realidade da gestão. Isso contraria frontalmente a exigência de ação planejada e transparente do art. 1º, § 1º da LRF e o princípio da eficiência do art. 37 da Constituição Federal. Quanto ao argumento do gestor de que o relatório foi enviado em 2025, este não elide a irregularidade. O dever do gestor de 2024 era produzir e acompanhar as metas durante o exercício, sendo o envio no ano seguinte apenas o espelho da gestão anterior: se não houve monitoramento em 2024, não havia dados concretos a serem informados em 2025, recaindo a culpa integralmente sobre a administração que deixou de produzir as informações gerenciais.

No que tange à reincidente realização de horas extraordinárias acima do limite legal (itens B.9.6 e E.4), cumpre destacar, preliminarmente, que este Tribunal sanciona duas espécies distintas de irregularidade: a habitual (pagamento mensal reiterado sem contenção) e a excessiva (jornada acrescida em mais de duas horas diárias, violando o art. 59 da CLT). No caso em apreço, verifica-se a ocorrência desta última hipótese.

Em sede de defesa, os responsáveis não lograram êxito em descaracterizar a falha. A justificativa institucional alicerçou-se em eventos de calendário fixo (Natal, Aniversário da Cidade, festividades etc.), ao passo que a argumentação do Responsável atribuiu o excesso à cobertura de férias e a demandas urgentes. Todavia, ambas as narrativas se mostram tecnicamente insustentáveis. Eventos de calendário são demandas sazonais absolutamente previsíveis, assim como as férias constituem direitos programáveis cuja fruição é evento ordinário da administração. Tais situações não configuram força maior ou acontecimento imprevisto aptos a autorizar a quebra do limite legal; ao revés, devem ser absorvidas por planejamento prévio (escalas ou contratações temporárias), e não pela imposição de carga horária ilegal à equipe remanescente.

Corroborando a falha de planejamento, constata-se, mediante consulta ao Sistema Audesp, que apenas 62% das vagas do quadro estavam providas e a Fiscalização reportou a existência de 44 servidores da Autarquia cedidos para a Prefeitura. Ou seja, a existência de 38% de cargos vagos e o “empréstimo” dos colaboradores evidencia um déficit funcional que, se sanado, certamente evitaria a sobrecarga de trabalho.

Ademais, a alegação de "demandas urgentes" carece de comprovação da "necessidade imperiosa" exigida pelo art. 61 da CLT. Para legitimar a extrapolação do limite, seria imperativo provar que o serviço era inadiável e que sua inexecução acarretaria prejuízo manifesto, o que não ocorreu nos autos. Ressalte-se que a extrapolação das duas horas extras diárias é tolerável apenas em situações de calamidade pública ou emergência real, hipóteses aqui não verificadas.

Por fim, alerta-se que tal prática, além de impor custo superior ao erário (afrontando a economicidade), acarreta risco severo à saúde física e mental dos servidores.

Conclui-se, portanto, que a conduta violou frontalmente os arts. 59 e 61 da CLT, bem como os princípios da eficiência e da razoabilidade (art. 37 da Constituição Federal).

Revestindo-se de relevante gravidade estão as irregularidades na liquidação e contratação dos serviços de engenharia civil executados no Ingá Náutico Clube (item E.3). A Autarquia recebeu a integralidade do contrato (R$ 94.110,16) para construção de quiosques, mas a fiscalização in loco de maio/2025 comprovou que as estruturas de alvenaria sequer foram concluídas.

Agrava-se o quadro pela execução de serviços adicionais no mesmo local sem cobertura contratual. A Codesan realizou obras adicionais no mesmo local, gastando R$ 57.090,81 de seus cofres, sem contrato formal com a Prefeitura e sem receber ressarcimento, configurando, na prática, doação irregular de serviços ao Município. Deu-se, assim, mácula à Lei nº 14.133/2021 (art. 95, § 2º), que informa ser “nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto pagamento, assim entendidos aqueles de valor não superior a R$ 10.000,00”, o que não é o caso.

Não menos importante foi o aditamento para elevar em 25% o valor do contrato firmado com a empresa Arte Final Serralheria e Comunicação Visual Ltda., ajuste realizado sem a devida comprovação documental da variação de custos. A defesa não juntou tais documentos, repetindo que "houve aumento de custos", mas não anexou uma única nota fiscal de compra de insumos, uma planilha comparativa ou um índice oficial que justifique. Ademais, a formalização desse termo aditivo em 14/10/2024 foi efetuada sem a emissão do respectivo empenho – emitido apenas no exercício seguinte –, configurando violação frontal ao Art. 60 da Lei nº 4.320/1964 e ato de irresponsabilidade fiscal, gerando passivo oculto nas contas de encerramento de mandato.

Concorrem para a sedimentação do juízo de reprovação infrações que afrontam diretamente os normativos de regência, destacando-se a negligência na conservação da frota (itens B.7 e E.3), agravada pela confessa inexistência de controles de manutenção, o que viola o dever de conservar o patrimônio público no art. 23, I, da Constituição de 1988.

No âmbito de pessoal, verificou-se a distorção do regime de confiança mediante o pagamento de horas extras a coordenadores (item B.9.6), prática incompatível com a natureza de dedicação integral dessas funções, pois o art. 62, II, da CLT exclui do regime de horas extras os ocupantes de cargos de gestão/confiança, pressupondo a incompatibilidade com controle de jornada.

Somam-se a isso a não apresentação das declarações anuais de bens dos servidores (item B.9.1), omitindo-se no controle da evolução patrimonial dos agentes públicos exigida pelo art. 13 da Lei nº 8.429/1992, e a restrição à competitividade, materializada na recusa injustificada em adotar o pregão eletrônico como regra (item C.1), comprometendo a Lei nº 14.133/2021, em especial o princípio da competitividade (art. 5º) e a preferência pela forma eletrônica dos certames (art. 12, § 2º, e art. 17, § 2º).

Do que deve ser relevado

Diante da comprovada ocorrência das irregularidades abaixo, portanto tecnicamente inafastáveis, há circunstâncias atenuantes ou justificativas fáticas que elidem a necessidade de reprovação. Assim, relevo:

- o desequilíbrio orçamentário e a insolvência financeira (itens B.1.1, B.1.3, B.1.4, B.1.7 e E.3);

- ausência de pagamentos de dívida previdenciária parcelada (item B.1.5);

- ausência de realização de inventário físico anual (item B.7);

- ausência de previsão legal das atribuições e requisitos da função de Pregoeiro (item B.9.3);

- não publicação de cessão de servidores a outro órgão (item B.9.4.2).

No que tange ao desequilíbrio orçamentário e à insuficiência financeira (itens B.1.1, B.1.3, B.1.4, B.1.7 e E.3), acolho as justificativas da defesa. Restou evidenciado que a iliquidez decorreu, preponderantemente, da frustração intempestiva e unilateral de transferências financeiras por parte do Ente Instituidor, fator superveniente alheio à vontade do gestor que mitiga a reprovabilidade da conduta.

Sobre a ausência de pagamentos da dívida previdenciária parcelada (item B.1.5), apurou-se que a Codesan encerrou o exercício de 2024 com um passivo de R$ 2,8 milhões junto à Prefeitura. Tal montante remonta ao período em que a Entidade atuava como Sociedade de Economia Mista, tendo o Município assumido a responsabilidade pela quitação junto ao INSS por força da Lei Municipal nº 2.023/2003.

Sobre esse ponto, acolho a tese da circularidade financeira suscitada pela defesa para mitigar a irregularidade. Veja-se, a Autarquia é mantida precipuamente por recursos transferidos da própria Prefeitura, a quitação do débito exigiria, paradoxalmente, que o Executivo transferisse verbas excedentes à Codesan para que esta, ato contínuo, as restituísse aos cofres municipais. Resta evidente, portanto, que a inadimplência não causa quaisquer prejuízos econômico-financeiros, pois configura um inócuo jogo de soma zero, onde o credor (Prefeitura) é o mesmo ente que financia o devedor (Codesan). Todavia, tal ineficácia econômica não legitima a perenidade da infração à legislação local, tampouco a manutenção de um passivo contábil que distorce o Balanço Patrimonial. Impõe-se, assim, que a Autarquia diligencie junto ao Poder Executivo a regularização definitiva da pendência, seja mediante termo de 'encontro de contas' (compensação), caso haja créditos recíprocos, ou, preferencialmente, através de autorização legislativa para remissão da dívida, extinguindo-se formalmente a obrigação.

A respeito da falta de inventário anual (item B.7), houve desrespeito ao art. 96 da Lei nº 4.320/1964, o que prejudicou o controle e provavelmente gerou a divergência de R$ 352 mil no saldo do imobilizado. A falha, contudo, comporta relevamento. A defesa logrou êxito em demonstrar a inexistência de prejuízo efetivo (perda de estoque) e em justificar o valor divergente, o qual proveio do não reconhecimento do imóvel em que está situada a sede da Autarquia. Milita pelo relevamento, ademais, o restabelecimento da regularidade com a execução do inventário geral no início do exercício de 2025.

No âmbito da função gratificada de Pregoeiro (item B.9.3), verificou-se que a Lei Complementar Municipal nº 802/2013 não delineou as atribuições nem os requisitos de provimento do cargo. Tal omissão prejudica a verificação de seu alinhamento ao comando constitucional do art. 37, V, da CF/88. A ausência de densidade normativa gera, ainda, insegurança jurídica e ofende o princípio da reserva legal, pois o vácuo legislativo submete a designação do agente à discricionariedade excessiva do gestor, abrindo margem para futuras nomeações de pessoas desqualificadas. Mais grave ainda, a falta de um rol taxativo de deveres compromete a estabilidade institucional e a sindicabilidade dos atos, tornando temerária a responsabilização funcional por omissões ou falhas. Não obstante, a impropriedade comporta relevamento no exercício de 2024, visto que, no caso concreto, os designados eram servidores efetivos e devidamente capacitados, mitigando o risco de gestão. Contudo, tal circunstância não exime a Autarquia de adotar medidas para a adequação legislativa.

Última questão que comporta relevamento é a não publicação de cessão de servidores (item B.9.4.2). Conforme apontado pela Fiscalização, 44 servidores da Autarquia foram cedidos à Prefeitura sem o devido atendimento ao princípio da publicidade (art. 37, “caput”, da Constituição Federal). A questão, todavia, é relevada porque a operação revestiu-se de legalidade material: havia lei disciplinadora e foram firmados os respectivos Termos de Cessão. Além disso, a entidade anunciou providências corretivas para garantir a transparência dos futuros atos similares.

Do que deve ser afastado

Por brevidade, afasto os seguintes apontamentos porquanto a defesa esclareceu os pontos discutidos:

- dependência de transferências/recursos do Executivo (item B.1.1);

- parcelamento firmado no exercício em exame decorrente de multas aplicadas em ano anterior (item B.4); e

- bens não localizados na fiscalização de 2021 (item B.7).

III - DISPOSITIVO

Por todo o exposto, com fundamento no art. 73, § 4º, da Constituição Federal c/c o art. 4º, inciso III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual nº 979/2005, JULGO IRREGULARES as contas dos gestores do Codesan – Serviços e Obras relativas ao exercício de 2024, consoante art. 33, inciso III, alíneas “b” e § 1º, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, aplicando-se, por consequência, os incisos XV e XXVII de seu art. 2°.

Excetuo desta decisão os atos porventura pendentes de apreciação.

Determino ao atual gestor, ou a quem lhe suceder, que:

- proceda a conclusão imediata das obras do contrato formalizado para o Ingá Náutico Clube ou à devolução dos valores recebidos por serviços não executados, devidamente atualizados;

- instaure procedimento administrativo para apurar a responsabilidade pela execução de obras adicionais no Ingá Náutico Clube sem contrato, buscando o ressarcimento junto à Prefeitura Municipal dos valores gastos indevidamente pela Autarquia;

- abstenha-se de realizar aditamentos contratuais sem a prévia nota de empenho e sem a comprovação analítica do desequilíbrio econômico-financeiro;

- institua controle individualizado de manutenção da frota e regularize a situação dos veículos em estado precário;

- realize estudo econômico de avaliação da frota veicular, comparando os gastos e a idade de cada veículo com a viabilidade e necessidade de atualização, visando otimizar custos, eficiência operacional, segurança e impacto ambiental;

- cesse imediatamente o pagamento de horas extras excessivas e a ocupantes de cargos de confiança, adequando a jornada de trabalho e o quadro de pessoal às suas necessidades reais e respeitando o limite legal;

- implemente indicadores de desempenho mensuráveis, em cumprimento ao dever de planejamento da LRF;

- adote providências formais junto ao Poder Executivo Municipal visando à regularização definitiva do passivo previdenciário oriundo da Lei Municipal nº 2.023/2003, a fim de sanar a distorção contábil no balanço patrimonial e a violação formal à legislação local, promovendo a extinção da dívida mediante mecanismos legais adequados, tais como o encontro de contas somado ao encaminhamento de projeto de lei para remissão do débito;

- adote o Pregão Eletrônico como regra obrigatória para a aquisição de bens e serviços comuns, abstendo-se de utilizar a forma presencial, salvo em casos de comprovada inviabilidade técnica, devidamente justificada nos autos do processo licitatório; e

- realize levantamento geral de bens todo ano, consoante interpreta-se da combinação do princípio da anualidade, que rege a Lei Orçamentária, com a obrigação de elaborar balanços e prestar contas anualmente.

Alerto que o não atendimento das determinações – por inviabilidade técnica, por inviabilidade legal ou por fato superveniente – deve ser justificado circunstanciadamente, pois eventual descumprimento ensejará a reprovação de futuras contas, impondo-se sanção pecuniária ao responsável, nos termos do § 1º do art. 33 c/c o inciso VI do art. 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte (LOTCESP).

Equipe de Auditoria deverá verificar na próxima inspeção a efetiva adoção das medidas noticiadas e/ou determinadas nestes autos.

Devido ao julgamento irregular destas contas, caso em que o art. 36, parágrafo único, da Lei Complementar nº 709/1993 taxativamente impõe a aplicação de multa, somado aos atos praticados com infração à norma legal e ao descumprimento de determinação, nos termos do art. 104, I, II e VI, também da Lei Complementar nº 709/1993, aplico multa-coerção no valor de 70 (setenta) Ufesps a João Carlos Gonçalves Zarantonelli e no valor de 130 (cento e trinta) Ufesps a Luiz Gustavo Faustino Sanson, cujos pagamentos deverão ser efetuados no prazo do art. 86 da LOTCESP e devidamente comprovados perante esta Corte de Contas, implicando o não recolhimento em inscrição na dívida ativa do Estado de São Paulo.

Considerando a gravidade das ocorrências, oficie-se ao Ministério Público do Estado para providências de sua alçada, enviando-lhe cópia desta decisão.

Desde que atendidos os requisitos da Resolução nº 01/2011 deste TCESP, a íntegra desta decisão e os demais documentos deste processo poderão ser obtidos no sistema e-TCESP, cujo endereço eletrônico é https://www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

1. certificar ou, em caso de impetração de recurso, sobrestar;
2. oficiar à Prefeitura nos termos do art. 2º, XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;
3. comunicar à Câmara Municipal nos termos do art. 2º, XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;
4. oficiar à fiscalizada nos termos do inciso XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;
5. oficiar ao Ministério Público do Estado;
6. notificar pessoalmente o apenado para recolhimento da multa imposta no prazo de 30 (trinta) dias, implicando o não recolhimento na inscrição em dívida ativa do Estado de São Paulo, todavia, verificado o pagamento, expedir provisão de quitação, consoante Ato GP nº 09/2024;
7. encaminhar à SDG para o cumprimento do disposto na Deliberação SEI nº 13.122/2021-07;

2. Após, ao arquivo.

EXTRATO: Pelos motivos expressos na íntegra da sentença, JULGO IRREGULARES as contas dos gestores do Codesan – Serviços e Obras relativas ao exercício de 2024, consoante art. 33, inciso III, alíneas “b” e § 1º, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, aplicando-se, por consequência, os incisos XV e XXVII de seu art. 2°. Excetuo desta decisão os atos porventura pendentes de apreciação. Determino ao atual gestor, ou a quem lhe suceder, que: - proceda a conclusão imediata das obras do contrato formalizado para o Ingá Náutico Clube ou à devolução dos valores recebidos por serviços não executados, devidamente atualizados; - instaure procedimento administrativo para apurar a responsabilidade pela execução de obras adicionais no Ingá Náutico Clube sem contrato, buscando o ressarcimento junto à Prefeitura Municipal dos valores gastos indevidamente pela Autarquia; - abstenha-se de realizar aditamentos contratuais sem a prévia nota de empenho e sem a comprovação analítica do desequilíbrio econômico-financeiro; - institua controle individualizado de manutenção da frota e regularize a situação dos veículos em estado precário; - realize estudo econômico de avaliação da frota veicular, comparando os gastos e a idade de cada veículo com a viabilidade e necessidade de atualização, visando otimizar custos, eficiência operacional, segurança e impacto ambiental; - cesse imediatamente o pagamento de horas extras excessivas e a ocupantes de cargos de confiança, adequando a jornada de trabalho e o quadro de pessoal às suas necessidades reais e respeitando o limite legal; - implemente indicadores de desempenho mensuráveis, em cumprimento ao dever de planejamento da LRF; - adote providências formais junto ao Poder Executivo Municipal visando à regularização definitiva do passivo previdenciário oriundo da Lei Municipal nº 2.023/2003, a fim de sanar a distorção contábil no balanço patrimonial e a violação formal à legislação local, promovendo a extinção da dívida mediante mecanismos legais adequados, tais como o encontro de contas somado ao encaminhamento de projeto de lei para remissão do débito; - adote o Pregão Eletrônico como regra obrigatória para a aquisição de bens e serviços comuns, abstendo-se de utilizar a forma presencial, salvo em casos de comprovada inviabilidade técnica, devidamente justificada nos autos do processo licitatório; e - realize levantamento geral de bens todo ano, consoante interpreta-se da combinação do princípio da anualidade, que rege a Lei Orçamentária, com a obrigação de elaborar balanços e prestar contas anualmente. Alerto que o não atendimento das determinações – por inviabilidade técnica, por inviabilidade legal ou por fato superveniente – deve ser justificado circunstanciadamente, pois eventual descumprimento ensejará a reprovação de futuras contas, impondo-se sanção pecuniária ao responsável, nos termos do § 1º do art. 33 c/c o inciso VI do art. 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte (LOTCESP). Equipe de Auditoria deverá verificar na próxima inspeção a efetiva adoção das medidas noticiadas e/ou determinadas nestes autos. Devido ao julgamento irregular destas contas, caso em que o art. 36, parágrafo único, da Lei Complementar nº 709/1993 taxativamente impõe a aplicação de multa, somado aos atos praticados com infração à norma legal e ao descumprimento de determinação, nos termos do art. 104, I, II e VI, também da Lei Complementar nº 709/1993, aplico multa-coerção no valor de 70 (setenta) Ufesps a João Carlos Gonçalves Zarantonelli e no valor de 130 (cento e trinta) Ufesps a Luiz Gustavo Faustino Sanson, cujos pagamentos deverão ser efetuados no prazo do art. 86 da LOTCESP e devidamente comprovados perante esta Corte de Contas, implicando o não recolhimento em inscrição na dívida ativa do Estado de São Paulo. Considerando a gravidade das ocorrências, oficie-se ao Ministério Público do Estado para providências de sua alçada, enviando-lhe cópia desta decisão. Desde que atendidos os requisitos da Resolução nº 01/2011 deste TCESP, a íntegra desta decisão e os demais documentos deste processo poderão ser obtidos no sistema e-TCESP, cujo endereço eletrônico é https://www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.