TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO DIMAS RAMALHO (11) 3292-3235 - gcder@tce.sp.gov.br

Expediente: TC-020546.989.25-2.

Representante: José Eduardo Bello Visentin.

Representada: Prefeitura Municipal de São Carlos.

Responsável: Lucas Ferreira Leão – Secretário Municipal de Educação.

Assunto: Representação com pedido de medida cautelar em face do edital do Pregão Eletrônico n.º 098/2025, Processo n.º 19104/2025, que objetiva a aquisição de eletrodomésticos para atender a Prefeitura Municipal de São Carlos, pelo sistema de registro de preços.

Valor estimado: R$ 2.972.143,14 (dois milhões, novecentos e setenta e dois mil, cento e quarenta e três reais e quatorze centavos).

Procurador de Contas: José Mendes Neto.

Advogados(as) habilitados(as) no e-tcesp: José Eduardo Bello Visentin (OAB/SP nº 168.357); Aretha Cristina Contin dos Santos (OAB/SP nº 240.196); Guilherme Massaharu Maekawa (OAB/SP nº 290.102); e Ricardo Suzuki Brondi (OAB/SP nº 313.378).

(GCDER-62)

Vistos.

1. RELATÓRIO

1.1. Trata-se de representação de JOSÉ EDUARDO BELLO VISENTIN em face do edital do Pregão Eletrônico n.º 098/2025, Processo n.º 19104/2025, promovido pela PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO CARLOS objetivando a aquisição de eletrodomésticos para atender a Prefeitura Municipal de São Carlos, pelo sistema de registro de preços.

1.2. O Representante, em linhas gerais, apresenta as seguintes insurgências contra o ato convocatório / procedimento de contratação:

1.2.1. Exigência de atestado de capacidade técnica para fornecimento desprovido de complexidade;

1.2.2. Exigência de que o atestado de fornecimento seja averbado no conselho de classe competente, afirmando que não existe conselho de classe para mera venda de eletrodomésticos;

1.2.3. Exigência indireta de certidão negativa de recuperação judicial ou, em caso de positiva, apresentação de plano de recuperação judicial homologado;

1.2.4. Exigência de catálogo/ficha técnica do fabricante, em afronta à Súmula nº 15 desta c. Corte, configurando um compromisso de terceiro alheio à disputa, e em inobservância ao art. 17 da Lei de Licitações, ao solicitar que o documento seja apresentado na fase de habilitação e não na fase de julgamento das propostas;

1.2.5. O instrumento convocatório não informa as regras e parâmetros de atualização monetária para casos de atraso nos pagamentos, não se alinhando ao conteúdo do art. 92, inciso V, da Lei de Licitações.

1.3. Nestes termos, requereu a suspensão liminar do procedimento licitatório e, ao final, o acolhimento de suas impugnações com a determinação de retificação do instrumento convocatório.

1.4. Foi deferida a medida liminar de suspensão do certame e determinado o processamento da matéria como cautelar em procedimentos de contratação, fixando-se o prazo de 10 (dez) dias à PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO CARLOS, para apresentação de cópia integral do edital e justificativas, para o exame previsto no artigo 171, §1º, da Lei nº 14.133/21, sendo a medida posteriormente referendada pelo E. Tribunal Pleno.

Na ocasião, além das insurgências originalmente reportadas, incorporei às causas para suspensão do certame os seguintes pontos:

1. Embora o Estudo Técnico Preliminar (ETP) ateste a viabilidade técnica do parcelamento e a inexistência de especificidades que exijam o agrupamento, o Edital optou por agrupar itens de mesma natureza imotivadamente (ex: Lote 01, com freezers e refrigeradores). Tal agrupamento, em aparente contradição com o próprio planejamento (ETP), sugere uma potencial restrição ao caráter competitivo do certame, em possível afronta ao princípio do parcelamento (art. 40, inciso V, alínea ‘b’, da Lei nº 14.133/2021);
2. A natureza do objeto e o conteúdo do ETP (Item 7) indicam que os quantitativos foram definidos por levantamento prévio, sugerindo uma demanda certa e previsível (aquisição de bens permanentes), o que, em tese, não se coaduna com as hipóteses do art. 82 da Lei nº 14.133/2021, destinado a demandas incertas ou frequentes;
3. A exigência de qualificação técnica, conforme o subitem 8.13.2, pode se revelar excessiva e internamente contraditória. Ao determinar a comprovação de quantitativo mínimo de 50% sobre “cada item que compõe o lote”, a Administração mensura a capacidade do licitante com base na totalidade dos itens previstos na Ata de Registro de Preços (ARP). Contudo, o próprio Edital, no subitem 15.8.1, estabelece que “A quantidade mínima que poderá ser adquirida será equivalente a 30%”. Parece haver aqui uma desproporcionalidade, pois a jurisprudência desta Corte de Contas tem questionado a exigência de percentuais (como 50%) sobre o total de uma ARP quando a própria Administração não demonstra a pretensão, ou a obrigação, de contratar essa integralidade (o que é próprio de ARP);
4. Em relação à qualificação econômico-financeira, os subitens 8.14.1 e 8.14.1.1 podem conter exigências excessivas, cujo ponto central é a obrigatoriedade da intervenção de um “contador”, ao passo que a jurisprudência desta Corte é pacífica sobre a possibilidade de que os demonstrativos contábeis sejam assinados por técnicos legalmente habilitados.

1.5. Notificada, a Representada apresentou justificativas nos autos (eventos 45.1/45.27).

1.6. O Ministério Público de Contas concluiu pela procedência parcial da representação (evento 51.1).

É o relatório.

2. DECIDO

2.1. Considerando a prerrogativa conferida pelo parágrafo único do artigo 219-D do Regimento Interno deste E. Tribunal, passo a decidir o mérito da representação, que será oportunamente submetido à ratificação do Egrégio Tribunal Pleno:

Art. 219-D. Na apreciação da matéria será adotado o seguinte rito sumaríssimo:

(...)

Parágrafo único. Na hipótese de não se realizar Sessão e sendo a matéria urgente, o Relator poderá proferir decisão de mérito, submetendo-a, na primeira oportunidade, à ratificação do Tribunal Pleno.

2.2. Nessa conformidade, observo que a análise do instrumento convocatório pelo Ministério Público de Contas aponta pela procedência parcial da representação, devido a existência de falhas estruturais no certame lançado pela Prefeitura, impedindo seu prosseguimento na forma concebida.

Passo, assim, ao exame sintetizado das insurgências, valendo-me das conclusões da análise que me precedeu, a fim de conferir posição objetiva à Prefeitura Municipal de São Carlos sobre os pontos do edital que demandam revisão para o regular processamento do certame, incorporando, ainda, à presente decisão, as recomendações feitas nos autos visando o aprimoramento do instrumento convocatório.

2.3. No mérito, inauguro pelo exame da insurgência sustentando que o instrumento convocatório impõe exigência de apresentação de atestado de capacidade técnica para fornecimento de objeto desprovido de complexidade (eletrodomésticos).

Em sua peça de defesa, a Prefeitura alega que a impugnação é equivocada, fundamentando que a exigência visa assegurar a seleção da proposta mais vantajosa, conforme o artigo 11, inciso I, da Lei nº 14.133/2021. A Origem sustenta que o atestado não se limita a aferir complexidade tecnológica, mas serve para comprovar a experiência e aptidão do licitante quanto à qualidade, pontualidade e continuidade do fornecimento, considerando riscos de instalação e manutenção. Defende que se trata de instrumento de cautela e diligência administrativa.

Contudo, apesar da defesa teórica apresentada, a própria Administração informou, ao final do tópico, que o Departamento de Licitação decidiu que “irá suprimir tal exigência do Edital”, mencionando ainda que não houve desclassificação por esse motivo em certames anteriores. Esta medida, em ato de autotutela provocado pela impugnação, reconheceu a viabilidade de supressão da exigência, o que corrobora a tese de que o requisito não era indispensável para a segurança da execução contratual.

O parecer do Ministério Público de Contas reforça o entendimento de que a solicitação se mostra excessiva dada a natureza comum do objeto (eletrodomésticos), opinando pela necessidade de retificação do instrumento convocatório para afastar a restrição.

Ademais, é importante observar que não há no Edital previsão de encargos para a contratada referentes à execução de serviços de instalação elétrica, hidráulica ou física dos equipamentos nas repartições públicas, tampouco obrigação de manutenção continuada. As obrigações da futura contratada restringem-se à entrega dos itens acompanhados dos acessórios necessários à instalação e à prestação de assistência técnica exclusivamente para correção de vícios e defeitos durante o prazo de garantia, o que constitui obrigação legal de qualquer fornecedor de bens duráveis e não demanda complexidade técnica operacional que justifique a exigência imposta na fase de habilitação.

2.4. Sobre a prescrição de averbação do atestado de capacidade técnica no conselho de classe competente, o Município esclarece que a exigência de averbação, amparada nos artigos 67 e 88 da Lei nº 14.133/2021, teria por finalidade atestar a veracidade e autenticidade das informações prestadas, funcionando como um mecanismo antifraude. Argumenta que, embora não tenha especificado o conselho, a exigência poderia se aplicar a áreas conexas, como engenharia elétrica ou manutenção.

Contudo, noto que a tentativa da defesa de vincular a exigência a “áreas conexas” como engenharia não prospera, pois o objeto principal é o fornecimento, não a prestação de serviços de engenharia. A exigência de registro ou averbação de atestados de capacidade técnica em conselho profissional (Item 8.13.1) somente se legitima quando a atividade-fim licitada for regulamentada e fiscalizada por entidade de classe específica (e.g., obras de engenharia, serviços de vigilância, contabilidade). Desta forma, o apontamento é procedente.

De todo modo, a própria Administração, exercendo seu poder de autotutela, comprometeu-se a excluir o requisito, o que sana a irregularidade para o futuro.

2.5. A respeito da apresentação de plano de recuperação judicial homologado para empresas em recuperação, a Origem sustenta a legitimidade da exigência como medida de cautela para assegurar a capacidade de execução contratual. Afirma que o artigo 69 da Lei nº 14.133/2021 permite a avaliação de compromissos que afetem a capacidade financeira e que empresas em recuperação judicial apresentam risco maior de inadimplemento. Ao contrário dos itens anteriores, neste ponto a Prefeitura defende a manutenção do texto editalício, alegando que a exigência não é arbitrária, mas uma precaução necessária para proteger o interesse público e garantir a estabilidade financeira da contratada.

Em que pese a legítima preocupação da Administração com a solvabilidade dos contratados, a redação do subitem 8.14.2.1 do Edital impõe uma restrição que extrapola os limites traçados pela Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021).

Embora a imposição esteja adequada aos termos da Súmula nº 50 TCESP, a evolução jurisprudencial e a entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021 impõem uma revisão deste entendimento, a exemplo da decisão prolatada nos autos TC-018450.989.24-9, que, além de determinar a exclusão de referida exigência, propôs a realização de estudos voltados a determinar o cancelamento da mencionada Súmula nº 50. Lembrando que este entendimento tem sido amplamente adotado nos julgamentos desta e. Corte[1].

Por tais razões, também é necessária a revisão do edital neste ponto.

2.6. Quanto à apresentação de catálogo ou ficha técnica do fabricante na fase de habilitação, a Prefeitura defende inicialmente a exigência como instrumento indispensável para garantir a qualidade e a conformidade dos produtos ofertados, permitindo uma avaliação objetiva em relação às especificações do edital. Assegura que a medida não ofende a Súmula nº 15 nem a Lei de Licitações, visando apenas evitar a aquisição de bens inadequados. Todavia, a Administração informou que a exigência não será mais considerada requisito de habilitação. Acrescenta que promoverá ajustes redacionais no Edital para que o catálogo seja tratado como elemento de especificação técnica destinado ao julgamento das propostas, com apresentação em momento posterior à etapa de lances, nos termos do art. 41 da Lei nº 14.133/2021.

Nestes termos, acompanhado do MPC, acolho a proposta da própria Prefeitura de deslocar essa verificação para a fase de julgamento de propostas, tratando-a como análise de conformidade do objeto e não como requisito de habilitação jurídica ou técnica, medida que se encontra em conformidade com a atual jurisprudência desta e. Corte.

2.7. No que diz respeito à ausência de previsão de critérios de atualização monetária para casos de atraso nos pagamentos, a Administração justifica que a ausência de previsão editalícia não constitui vício capaz de anular o certame, uma vez que a Lei nº 14.133/2021 (arts. 92, V e 100) possui caráter cogente e aplicação automática, garantindo o direito à atualização monetária e juros de mora independentemente de cláusula expressa. Sustenta que a omissão não prejudica o licitante, pois a proteção contra a corrosão inflacionária decorre da própria força da lei. Contudo, a Administração reconhece, ao final, a necessidade de inclusão de tais critérios no Edital para demonstrar “diligência e compromisso com a legalidade”, informando que a retificação “será devidamente realizada”.

Diante da promessa de inclusão das regras de correção no edital, acompanhado do MPC, opino pela procedência do apontamento e pela determinação para que a correção seja efetivada na republicação do instrumento convocatório.

2.8. Relativamente ao agrupamento de itens em lotes em contradição com o Estudo Técnico Preliminar (ETP), a Prefeitura defende a manutenção do agrupamento, alegando que a medida visa a “otimização da contratação”, “geração de economia” e simplificação da gestão contratual e logística. Argumenta que a consolidação de itens similares atrai licitantes com maior capacidade (economia de escala). Surpreendentemente, a Origem afirma em sua defesa que “O Estudo Técnico Preliminar (ETP), quando devidamente analisado em sua integralidade, não contradiz o agrupamento, mas sim, o fundamenta”, negando a restrição à competitividade.

A defesa apresentada pela Origem choca-se frontalmente com a realidade documental dos autos. Ao contrário do que alega a justificativa, o Estudo Técnico Preliminar (Anexo V do Edital) é taxativo ao concluir pela divisibilidade do objeto. Consta expressamente no item “10 - JUSTIFICATIVA PARA O PARCELAMENTO OU NÃO DA SOLUÇÃO” do ETP anexo ao Edital (Evento 45.7, pág. 43):

Em exame da natureza dos itens que ora se pretende adquirir nessa contratação, não se verifica quaisquer especificidades que venham exigir seu agrupamento, devendo prevalecer a regra geral de parcelamento como forma de garantir a ampla concorrência. Sugere-se o parcelamento do objeto em grupos/lotes....(destaquei)

Todavia, logo abaixo dessa justificativa técnica que preconiza o parcelamento, o Edital apresenta tabelas agrupando itens distintos (ex: Lote 1 contendo 65 freezers, 78 refrigeradores de 1 porta e 80 refrigeradores combinados).

A Lei nº 14.133/2021 estabelece o parcelamento como regra obrigatória (art. 40, V, b), exceto quando houver prejuízo técnico ou econômico comprovados. No entanto, a conjugação dos documentos acostados aos autos indica não ser o caso.

Primeiro a Administração planejou o parcelamento do objeto no ETP e executou o agrupamento no Edital, sem apresentar a devida justificativa técnica no momento oportuno para essa mudança de rumo.

Adicionalmente, o agrupamento de itens diversos, ainda que da mesma natureza (“linha branca”), possui a faculdade de impedir a participação de empresas que poderiam ofertar preços competitivos para apenas um dos itens (ex: um revendedor que tenha estoque de freezers mas não de refrigeradores específicos), favorecendo indevidamente grandes fornecedores ou “atacadistas” em detrimento da ampla concorrência.

Por sua vez, a alegação de “economia de escala” é genérica e não veio acompanhada de memória de cálculo ou estudo de mercado que comprovasse que comprar o “pacote” sairia mais vantajoso do que a adjudicação por item, especialmente considerando que são bens comuns padronizados.

Por fim, anoto que a “gestão contratual simplificada” não pode servir de pretexto para violar o princípio da competitividade e outros bens jurídicos tutelados pela Lei de Licitações, mormente quando o próprio órgão técnico da Prefeitura (no ETP) atestou que não havia especificidades impondo o agrupamento. Causa espécie, ainda, a constatação de que a maioria dos itens do certame está sendo licitada de forma isolada, enquanto apenas alguns casos específicos foram aglutinados no mesmo lote (ex: Lote 01). Essa seletividade no critério de julgamento - ora por item, ora por agrupamento - carece de amparo lógico e legal, e de comprovação da vantajosidade técnica e econômica dessa distinção para os itens agrupados.

Adicionalmente, o artigo 40, § 2º, inciso III, da Lei nº 14.133/2021, estabelece como dever da Administração a busca pela ampliação da competição e a vedação à concentração de mercado. O parcelamento do objeto, portanto, impõe-se como regra cogente, somente afastável mediante comprovação cabal de que a divisão implicaria prejuízo técnico ou econômico ao interesse público:

Assim, tal como está a ocorrer com os produtos orgânicos, parece-me que o cenário aqui delineado traz a premissa da existência de um mercado fornecedor especializado nesse segmento de “ovos cage free”, de sorte que a manutenção desse item aglutinado ao item de “ovos de galinha extra-branco” traz riscos de desconformidade com o estabelecido pelo art. 40, § 2º, III, da Lei 14.133/2021, quanto ao dever de buscar a ampliação da competição e de evitar a concentração de mercado a fornecedores que necessariamente comercializem ambos os produtos. (TCs 020779.989.24, 020990.989.24, 021095.989.24. Conselheiro Robson Marinho. Tribunal Pleno). Grifei

O parecer do Ministério Público de Contas enrobustece o entendimento aqui esposado, conforme trecho a seguir reproduzido:

Sobre o agrupamento de itens de natureza semelhante, importa ressaltar que, em registro de preços, prepondera a adjudicação por item, conforme determina o art. 82, § 1º, da Lei 14.133/21, que só será afastada caso demonstrada a sua inviabilidade e evidenciada a vantagem técnica e econômica da adjudicação por grupo de itens.

Para justificar a excepcionalidade da medida, a Municipalidade, de forma absolutamente genérica e superficial, argumenta que o benefício da adjudicação por lotes reside na possibilidade de “empresas com maior estrutura e capacidade de atendimento” serem capazes de “oferecer descontos mais expressivos e condições mais favoráveis”, em ganhos de “gestão contratual”, “logística de entrega”, “instalação” e “fiscalização dos bens”, além de vantagens de gerenciamento contratual, por evitar “multiplicidade de contratos menores”.

Em que pesem esses esclarecimentos, nada indica que a Municipalidade tenha levado em consideração, na etapa preparatória do processo licitatório, as razões de ordem técnica e econômica ora trazidas e que, em essência, parecem ter sido inspiradas meramente nos incisos do § 3º do art. 40 da Lei 14.133/21.

O ETP, no seu item 10 – JUSTIFICATIVA PARA O PARCELAMENTO OU NÃO DA SOLUÇÃO, ignora que os Lotes 1, 2, 9 e 10 são compostos por mais de um item, destacando que “não se verifica quaisquer especificidades que venham exigir seu agrupamento”. Da mesma forma, a documentação acostada pela Municipalidade (movimentação 45) tampouco demonstra que, no planejamento, foi feita a análise imposta pelo art. 82, § 1º, da Lei 14.133/21.

Diante da evidente natureza divisível do objeto e não configurada nenhuma das hipóteses legais excludentes[2], impõe-se o parcelamento tal qual requerido em lei. Assim tem caminhado o entendimento desta c.Corte:

A aglutinação de rações secas e úmidas, de origem e fabricação distintos, expõe desatenção ao princípio do parcelamento previsto no artigo 40, inciso V, alínea “b” da Lei 14.133/21, e as justificativas da defesa não demonstram a configuração de nenhuma das hipóteses excludentes do fracionamento previstas no § 3º do artigo 40 da Lei 14.133/21, especialmente no sistema de registro de preços. (TC-023888.989.24-1. Conselheiro Dimas Ramalho. Tribunal Pleno). Grifei

Por oportuno, emerge a necessidade de reavaliação quanto à pertinência da participação de empresas em consórcio[3], devendo a decisão final, seja pela vedação ou pela permissão, ser devidamente motivada e comprovada nos artefatos de planejamento (Estudo Técnico Preliminar e Termo de Referência), à luz da nova configuração dos lotes, especialmente quanto à dimensão do quantitativo de cada item a ser fornecido, em homenagem a ampliação da competição e a vedação à concentração de mercado.

2.9. Dando sequência, sobre a inadequação da utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP) para demandas certas e previsíveis de bens permanentes, a Administração Municipal contesta o questionamento, informando que manterá a utilização do SRP. Em sua defesa, argumenta que o SRP oferece flexibilidade e que a Lei nº 14.133/2021 (art. 82, § 5º) ampliou sua aplicação para bens em geral. Sustenta que a previsibilidade da demanda não afasta a utilidade do sistema, pois este permitiria planejar aquisições ao longo do ano para reposições e novas necessidades, sem a obrigatoriedade de contratação imediata, protegendo o erário contra flutuações de mercado.

O Ministério Público de Contas fundamentou seu posicionamento na doutrina e no Manual de Licitações deste Tribunal, sustentando que a eventualidade do fornecimento e a imprevisibilidade da demanda são requisitos essenciais para a adoção do SRP. A d. Procuradoria salientou que o objeto (bens permanentes) e o levantamento prévio de quantitativos indicam uma demanda certa, incompatível com o sistema de registro de preços. A conclusão foi pela procedência da crítica, recomendando-se à Administração a reavaliação da opção pelo SRP.

Compulsando os autos, depreende-se que a previsibilidade da demanda decorre da própria natureza do objeto licitado (bens permanentes), sendo que o levantamento prévio citado - mas não apresentado - no item 7 do Estudo Técnico Preliminar (ETP) atua como mero elemento confirmador dessa realidade. Tal quadro fático afasta não apenas a premissa de incerteza, mas também o caráter de eventualidade do fornecimento, requisitos indispensáveis para a regular utilização do Sistema de Registro de Preços, colocando a escolha do procedimento auxiliar em dissonância com as hipóteses autorizadoras do artigo 82 da Lei nº 14.133/2021.

Nesse cenário, não há como acolher as justificativas da Origem.

Primeiro porque a jurisprudência deste E. Tribunal é pacífica no sentido de que a incerteza inerente ao Sistema de Registro de Preços, em que a Administração não é obrigada a adquirir a totalidade dos itens registrados, gera um risco comercial ao fornecedor. Esse risco é invariavelmente repassado ao preço final ofertado, resultando em potencial desvantagem ao erário quando o sistema é utilizado fora das hipóteses legais estritas. Se a demanda é previsível, como admite a própria Origem ao realizar o levantamento censitário da necessidade, a licitação deve seguir o rito convencional de aquisição, garantindo a contratação efetiva e preços mais competitivos decorrentes da certeza do negócio jurídico.

Aplica-se ao caso, por analogia, o firme entendimento desta Corte consolidado em certames para aquisição de materiais escolares, como uniformes e kits, cuja lógica é idêntica à presente aquisição de eletrodomésticos: se há previsibilidade da demanda (um número certo de alunos), ou, in casu, de departamentos e unidades de bens a serem adquiridos, não cabe a utilização do SRP.

Oportuna a transcrição do seguinte trecho do parecer do D. Ministério Público de Contas, contido no evento 52:

‘Outro ponto a ser considerado é que a certeza de aquisição tende a atrair maior número de interessados, proporcionando aumento da competitividade e redução do valor das propostas. Já a voluntariedade na contratação do objeto, aspecto inerente ao registro de preços, desestimula a participação na disputa e, não raro, ocasiona a apresentação de preços incompatíveis com a extensão do compromisso assumido e com o prazo de validade da ata, por conta da possibilidade de venda em quantitativo abaixo do esperado ou da dúvida a respeito do momento em que será exigido o objeto ou de que forma, prejudicando eventuais ganhos em escala.’

(...)

Uma das consequências do registro de preços é o incremento dos preços oferecidos, justamente em razão das incertezas envolvendo a prestação, resultando em uma contratação mais onerosa do que o necessário para a Administração”, vulnerando o atendimento aos princípios da eficiência, economicidade e vantajosidade.

Neste sentido, as decisões dos TCs 14393.989.24-9 e 1250.989.24-1.

Portanto, a adoção irregular do sistema de registro de preços configura vício de origem que determina a necessidade de anulação do certame e do edital respectivo, na forma do artigo 71, inciso III da Lei nº14.133/2021, com vistas a permitir o retorno à fase preparatória e a reestruturação da estratégia de compra no sistema convencional. (TC- 001078.989.25-8. Conselheiro Dimas Ramalho. Tribunal Pleno).

Esse entendimento reproduzido também possui ampla confirmação no âmbito da doutrina administrativista, como ensina o Professor Marçal[4]:

Um exemplo permite compreender a questão. Suponha-se que um ou mais órgãos administrativos tenham a certeza de que necessitarão adquirir um milhão de unidades de um produto ao longo de doze meses. Se for realizada uma licitação única e se existir a garantia da contratação desse um milhão de unidades, o licitante estabelecerá um preço total “fechado”. Imagine-se, no entanto, que seja realizada uma licitação que preveja o valor total de um milhão, mas com a possibilidade de que seja exigido o fornecimento de apenas dez mil unidades.

Na realidade da atividade econômica, o preço unitário numa venda de dez mil unidades não é idêntico àquele numa operação de um milhão de unidades. E isso porque o custo unitário de dez mil unidades é muito superior ao preço unitário de um milhão de unidades.

Mas o preço ofertado pelo licitante numa licitação de SRP deve ser honrado em face de qualquer quantitativo solicitado e mesmo que não haja a contratação do montante integral previsto. Portanto, o licitante se encontrará no dilema de ofertar ou um preço unitário mais reduzido calculado em face do quantitativo total previsto ou um preço médio (que seja suficiente para reduzir o seu prejuízo caso haja contratações em quantitativos mais reduzidos).

Usualmente, o licitante opta pela segunda alternativa.

Ou seja, o SRP permite ganhos de escala porque permite a conjugação de necessidades diversas em uma única licitação. No entanto, esse ganho de escala é parcialmente neutralizado porque se permite que os quantitativos totais previstos deixem de ser efetivamente contratados.

A gravidade problema é muito maior no caso da adesão superveniente de órgãos ou entidades não participantes (“carona”).

Adicionalmente, é necessário afastar o argumento defensivo de que o SRP facilitaria o planejamento de aquisições futuras. Tal tese incorre em equívoco ao confundir a hipótese legal de “contratações frequentes”, voltada primordialmente a bens de consumo de reposição imediata e volátil, com a natureza estanque dos bens permanentes. Tratando-se de equipamentos duráveis, a substituição por obsolescência ou defeito não ostenta a imprevisibilidade típica de insumos de consumo. Pelo contrário, ela demanda gestão patrimonial eficiente, baseada em inventários que permitam quantificar com exatidão as carências para renovação e novas instalações. Em outras palavras, a renovação do parque de equipamentos constitui, por natureza, uma ação de dimensões previsíveis, mensuráveis, estanques e delimitadas no tempo, ainda que sua execução ocorra parcialmente ou por etapas. Assim, a utilização da Ata de Registro de Preços revela-se inadequada, porquanto a demanda é mensurável e finita, sendo viável a contratação consolidada.

Uma interpretação ampla da Lei Geral de Licitações revela que o Sistema de Registro de Preços não pode servir de salvo-conduto para suprir déficits de planejamento nem para sustentar uma gestão reativa, tampouco de pretexto para violar o princípio da economicidade e outros bens jurídicos tutelados pela própria Lei de Licitações, como os princípios do planejamento, da eficiência e da vantajosidade.

Em outros termos, a suposta facilidade operacional do modelo não autoriza o administrador a esquivar-se do seu dever de gestão patrimonial e de criteriosa avaliação sobre a vantajosidade técnica e econômica de reparos em detrimento de novas aquisições, tornando-se manifestamente incabível a utilização do SRP quando ausentes a volatilidade e a recorrência incerta que constituem a essência desse instituto.

Também não se sustenta, o argumento da Prefeitura de que o SRP seria necessário para ajustes de demanda. Conforme ensina o voto que proferi no TC-018499.989.24-2, eventuais oscilações de quantitativo poderão ser ajustadas pela Administração por meio dos mecanismos ordinários de acréscimos ou supressões contratuais, na forma e limites do art. 125 da Lei nº 14.133/2021, não servindo tal possibilidade como justificativa para a adoção do SRP em detrimento do rito de contratação convencional.

Apesar de a Municipalidade haver desenvolvido justificativas para adoção do sistema de registro de preços, consoante se vê no Termo de Referência colacionado aos autos pela Representante¹, pondero que a quantidade de alunos matriculados nas escolas do Município é certamente conhecida pela Administração e os uniformes escolares serão demandados, em sua maior parte, de uma só vez, não se coadunando com o procedimento de registro de preços.

As eventuais oscilações de demanda e do quantitativo de alunos em função de possíveis transferências ou evasão escolar poderão ser ajustadas pela Administração por meio de acréscimos ou supressões na forma e limites do artigo 125 da Lei 14.133/21.

Registro ainda que uma das consequências observadas tradicionalmente no registro de preços é o incremento dos preços oferecidos, justamente em razão das incertezas envolvendo a prestação, resultando em uma contratação mais onerosa do que o necessário para a Administração, vulnerando o atendimento aos princípios da eficiência, economicidade e vantajosidade.

A questão não é inédita neste E. Tribunal, sendo oportuna a transcrição da ementa do v. Acórdão resultante do julgamento do TC 022080.989.23-9, de minha relatoria (Tribunal Pleno – Sessão de 20/03/2024):

‘EMENTA: EXAME PRÉVIO DE EDITAL. PREGÃO. AQUISIÇÃO DE MOCHILAS ESCOLARES. REGISTRO DE PREÇOS. INCOMPATÍVEL. AUSENTES OS PRESSUPOSTOS DA EVENTUALIDADE DO FORNECIMENTO E IMPREVISIBILIDADE DA DEMANDA. VÍCIO DE ORIGEM. ANULAÇÃO DO CERTAME. ARTIGO 71, INCISO III DA LEI 14.133/2021. DESCRIÇÕES EXCESSIVAS. REQUISIÇÃO DE LAUDOS DE CONFORMIDADE COM AS NORMAS TÉCNICAS DA ABNT PARA PRODUTOS CERTIFICADOS OBRIGATORIAMENTE PELO INMETRO. RESTRITIVIDADE. CORREÇÕES DETERMINADAS. PROCEDÊNCIA PARCIAL.

1. Uma vez ausentes os pressupostos da eventualidade do fornecimento e imprevisibilidade da demanda, não se admite a compra de mochilas escolares sob o sistema de registro de preços;

2. A inaplicabilidade do sistema de registro de preços para o objeto configura vício de origem que inviabiliza a continuidade da licitação na formatação pretendida, impondo que se determine a anulação do certame na forma do artigo 71, inciso III da Lei 14.133/2021.

(...)’

No mesmo sentido o julgamento do TC 12227.989.24-1 (Tribunal Pleno, Sessão de 03 de julho de 2024 – Acórdão publicado no DOE de 19/07/2024).

Portanto, havendo previsibilidade da demanda, a insistência no Sistema de Registro de Preços revela-se medida contrária aos princípios da eficiência e do planejamento, além de atrair o risco à economicidade. Por tais razões, impõe-se a procedência da representação neste ponto.

2.10. De se destacar que os precedentes citados fulminam a pretensão da Origem de manter o sistema de registro de preços, onde se enfatizou que a incerteza no fornecimento peculiar ao registro de preços tem como consequência natural o incremento de valores propostos, com potencial para caracterizar desvantagem ao erário.

Da mesma forma, no TC-009724.989.20-7 restou assentado que a utilização inadequada do SRP é considerada falha insanável e de caráter prejudicial à continuidade da iniciativa, impondo a anulação do certame.

O parecer do d. Parquet de Contas alerta igualmente que ”uma das consequências do registro de preços é o incremento dos preços oferecidos, justamente em razão das incertezas envolvendo a prestação, resultando em uma contratação mais onerosa do que o necessário para a Administração”, vulnerando o atendimento aos princípios da eficiência, economicidade e vantajosidade.

Portanto, a adoção irregular do sistema de registro de preços configura vício de origem que determina a necessidade de anulação do certame e do edital respectivo, na forma do artigo 49 da Lei 8.666/93, com vistas a permitir o retorno à fase preparatória e a reestruturação da estratégia de compra no sistema convencional.

Corroborando esse entendimento, o julgamento do já mencionado TC-022080.989.23-9 estabeleceu que, ausentes os pressupostos da eventualidade do fornecimento e imprevisibilidade da demanda, a inaplicabilidade do sistema de registro de preços para o objeto configura vício de origem que inviabiliza a continuidade da licitação.

Nesse sentido, importante acrescer os argumentos do Ministério Público de Contas reforçando que falhas na quantificação do objeto sujeitam o certame a sua anulação.

O ETP, no seu item 7 – ESTIMATIVAS DAS QUANTIDADES A SEREM CONTRATADAS, contudo, apenas registra que “os quantitativos foram previstos com base no levantamento das Secretarias Municipais desta Administração Pública”. Já a documentação de movimentação 45 não fornece as memórias de cálculo e os documentos que dão suporte à formação da estimativa da demanda. O Documento de Formalização da Demanda – DFD (movimentação 45.14, fl. 5), por sua vez, dado o seu caráter sintético e estritamente formal, não denota os elementos utilizados, pelos estudos técnicos, na fixação dos quantitativos necessários à satisfação da necessidade administrativa.

Nesse contexto, é de se determinar que a Municipalidade retorne para a etapa preparatória da licitação, a fim de assegurar a idoneidade do planejamento da contratação, sob pena de decretação de nulidade do certame, por vício insanável. (grifei)

Considerando a conjugação das impropriedades observadas ao longo da presente decisão, verifico que a tentativa de sanear o edital por meio de simples adendos ou retificações pontuais, neste estágio, seria inócua e juridicamente temerária. A meu ver, não basta corrigir a falta de estimativas. A Administração precisa retroceder à fase de estudos preliminares para igualmente reavaliar a orçamentação, uma vez que a modelagem da licitação - quantitativo do objeto e perspectiva da compra - reverbera sobre a precificação realizada pelo mercado. Em outros termos, as desconformidades aqui tratadas possuem a faculdade de desnaturar a baliza econômica constituída e o atual certame.

Portanto, em estrita observância ao princípio da legalidade e ao dever de planejamento insculpido na Nova Lei de Licitações, a anulação é a medida capaz de estancar a ilegalidade na origem, permitindo que a Administração reinicie o procedimento com o rigor técnico exigido, garantindo assim a seleção da proposta verdadeiramente mais vantajosa.

2.11. Sobre a desproporcionalidade na exigência de qualificação técnica (50% do total da Ata) em face da previsão de aquisição mínima (30%), a Prefeitura argumenta que o artigo 67, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 admite a exigência de até 50% das parcelas de maior relevância, visando mitigar riscos de descumprimento contratual. Sustenta que a exigência busca assegurar que o fornecedor tenha estrutura para atender a demanda caso ela se concretize em patamares elevados. Entretanto, após a defesa teórica, a Administração reconhece a necessidade de adequação e informa expressamente que “promoverá o ajuste redacional para adequação do percentual para 30%, correspondente ao quantitativo mínimo previsto no Termo de Referência”.

Exigir que o licitante comprove capacidade para fornecer 50% de uma demanda que é incerta (o total da Ata) possui o caráter de restringir a competitividade sem trazer segurança real adicional à Administração. O Art. 67, § 2º da Lei nº 14.133/2021 estabelece um teto (“mínimo de até 50%”), e não um piso obrigatório. A discricionariedade administrativa na fixação desse percentual deve ser balizada pela razoabilidade.

Se a própria Administração define que sua garantia de compra (ou expectativa mínima de execução) gira em torno de 30% (conforme subitem 15.8.1 ), não há suporte fático para exigir atestados que comprovem 50% do total da ata. Isso criaria uma barreira de entrada para empresas que possuem capacidade para atender a demanda real e provável, mas não a demanda hipotética máxima.

A retificação proposta pela Origem, de reduzir a exigência para 30%, é a medida que se alinha ao entendimento deste Tribunal, sanando a contradição interna em editais cujo modo de contratação envolvam o SRP, ampliando o universo de competidores aptos.

2.12. Por derradeiro, a restrição indevida ao exigir exclusivamente “Contador” para assinatura de demonstrativos contábeis, em detrimento de outros técnicos habilitados, é reconhecida pela Prefeitura Municipal.

A Origem argumenta, inicialmente, que a exigência visa garantir a solidez financeira e a confiabilidade das informações, tratando-se de uma prerrogativa da autonomia administrativa para mitigar riscos. Sustenta que a Lei nº 14.133/2021 (Art. 69, § 1º) permite a exigência de declaração por “profissional habilitado da área contábil”, e que a escolha pelo contador conferiria maior segurança. Contudo, rendendo-se à jurisprudência consolidada, a Administração informa que o Departamento de Licitação reconheceu que a exigência pode ser ajustada e “pretende corrigir a redação do item referente”, demonstrando postura proativa para conformar seus atos ao entendimento do Tribunal.

Embora haja distinção acadêmica e de atribuições entre as categorias, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC) reconhece a competência legal dos Técnicos em Contabilidade com registro ativo para a elaboração e assinatura de demonstrações contábeis (ressalvadas as restrições de registro impostas pela Lei nº 12.249/2010 para novos formados após 2015, mas preservando os direitos dos técnicos já registrados).

Ao utilizar o termo “contador” de forma taxativa, o Edital inabilita indevidamente licitantes cujas demonstrações sejam assinadas por Técnicos em Contabilidade regulares perante o CRC. A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 69, utiliza a expressão genérica “profissional habilitado”, englobando ambas as categorias aptas ao exercício da função.

2.13. Ante todo o exposto e por tudo o mais consignado nos autos, acompanhado do Ministério Público de Contas, JULGO PROCEDENTE a representação e, com fundamento na norma do artigo 71, inciso III e 171, §3º da Lei 14.133/2021, determino à PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO CARLOS que promova a ANULAÇÃO do Pregão Eletrônico nº 098/2025 e do edital respectivo, devendo observar as seguintes diretrizes da decisão em caso de relançamento de certame para o presente objeto:

1) Suprimir a exigência de atestado de capacidade técnica para contratações de fornecimento de bens comuns desprovidos de complexidade operacional;

2) Excluir a exigência de averbação de atestados em conselho de classe para licitações envolvendo preponderantemente atividade comercial de varejo de eletrodomésticos;

3) Adequar os quesitos de habilitação jurídica, econômica e fiscal aos preceitos da Nova Lei de Licitações e ao entendimento jurisprudencial atualizado desta Corte;

4) Deslocar a exigência de apresentação de catálogo ou ficha técnica do fabricante para a fase de julgamento das propostas, como diligência de conformidade, vedada sua cobrança como requisito de habilitação;

5) Incluir expressamente as regras e o índice aplicável para atualização monetária em caso de atraso nos pagamentos;

6) Adotar o critério de julgamento por item, em observância ao princípio do parcelamento, ou apresentar nova justificativa técnica robusta que comprove a vantagem do agrupamento em lotes;

7) Abster-se de utilizar o Sistema de Registro de Preços (SRP) para a aquisição de bens com quantitativos certos e previsíveis, adotando a modalidade de contratação convencional para entrega imediata ou parcelada;

8) Adotar, em contratações via SRP, a exigência de qualificação técnica em patamar proporcional e razoável à garantia mínima de aquisição, eliminando a contradição com o total da Ata;

9) Substituir a exigência exclusiva de “contador” por “profissional habilitado da área contábil” para a assinatura dos demonstrativos financeiros (conforme item 2.11).

Nos termos do parágrafo único, do artigo 219-D, do Regimento Interno desta e. Corte, a presente decisão de mérito será submetida, na primeira oportunidade, à ratificação do Tribunal Pleno.

Por fim, arquivem-se o procedimento eletrônico, após o trânsito em julgado desta decisão.

Publique-se.

GCDER, em 16 de janeiro de 2026.

MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR