TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO MARCO AURÉLIO BERTAIOLLI (11) 3292-3522 - gcmab@tce.sp.gov.br

CAUTELAR EM PROCEDIMENTOS DE CONTRATAÇÃO

Em exame, representação sob rito cautelar em face do edital de Pregão Eletrônico n° 23/2025, da PREFEITURA MUNICIPAL DE COTIA, objetivando o registro de preços para futuras e eventuais aquisições de mobiliário escolar e de escritório para atender a demanda da Rede Municipal de Ensino, com sessão de abertura inicialmente designada para o dia 29 de outubro de 2025.

O representante Felipe de Moraes Dytz, inconformado com o teor da resposta apresentada pela Administração a questionamento previamente formulado, volta-se contra exigências editalícias que, a seu juízo, restringem a ampla concorrência e estão em desacordo com as normas técnicas da ABNT, além de desprovidas de justificativa técnica adequada. Refere-se, em especial, ao:

1. certificado de conformidade do produto e comprovação do Selo Ativo / móveis escolares – cadeiras e mesas para conjunto aluno individual;
2. relatório de ensaio de veracidade de polímero ABS para fabricação de tampos, assento e encosto;
3. relatório de ensaio de resistência a flexão do assento e encosto em resina plástica conforme ASTM D790-17 – Standard Test Methods for Flexural Properties of Unreinforced and Reinforced Plastics and Electrical Insulating Materials, tendo como resultado final para o encosto média não inferior a 41 e para o assento tendo como resultado final média não inferior a 45.

Cita, ainda, a exigência de Certificação do Processo de Preparação e Pintura em superfícies metálicas, pelo modelo 5 de certificação, acompanhada de extenso conjunto de relatórios de ensaios técnicos, abrangendo testes de resistência à corrosão, fosfatização, espessura e aderência de camadas, flexibilidade, impacto, dureza, brilho, resistência a agentes químicos domésticos, bem como avaliação de atividade antibacteriana em tinta, com base em normas ABNT, ASTM e JIS, a serem apresentados em nome do fabricante.

Questiona, ademais, o acerto da margem de variação de medidas de determinados mobiliários, aduzindo que os 5 (cinco) centímetros previstos traduziriam opção equivocada que inviabilizaria “o dimensional do produto”, pois o correto e aceitável para tanto seria de 5 (cinco) milímetros.

Contradiz ainda a justificativa técnica para a imprescindibilidade do ensaio de tração de 4 (quatro) toneladas, incompatível com o uso por alunos.

Por fim, requereu liminarmente a suspensão do certame, determinando-se, ao final, a correção dos tópicos verberados.

Em exame preliminar^([1]), reputados presentes elementos suficientes a recomendar a adoção de medida cautelar, determinou-se a suspensão do Pregão Eletrônico nº 23/2025, providência referendada por este Egrégio Plenário em sessão de 29 de outubro passado^([2]).

Notificada, a Prefeitura Municipal de Cotia^([3]) apresentou documentos e justificativas, aduzindo, em síntese, que:

1. a Administração possui competência para estabelecer requisitos técnicos adicionais aos parâmetros mínimos da regulamentação federal, desde que tecnicamente fundamentados e voltados a assegurar conformidade, qualidade e segurança, à luz dos objetivos do processo licitatório (obtenção da proposta mais vantajosa, inclusive sob a ótica do ciclo de vida do objeto);
2. quanto à exigência de certificações, sustentou ser juridicamente possível admitir certificados emitidos por Organismo de Certificação de Produto (OCP) acreditado pela CGCRE/Inmetro, ainda que não vinculados a programa compulsório específico, desde que observados critérios de competência técnica, transparência e aderência a normas técnicas aplicáveis, com a correspondente comprovação da conformidade do produto;
3. defendeu a adoção de margens de tolerância dimensional (como ± 5 cm), por se tratar de técnica compatível com os princípios da competitividade e da isonomia, evitando especificações excessivamente restritivas e desclassificações por diferenças irrelevantes sob o ponto de vista funcional, preservando a seleção da proposta mais vantajosa;
4. em exercício de autotutela e reavaliação das exigências, informou que seria suprimida a exigência de certificação emitida por OCP relativamente ao item 1.9 (Conjunto Refeitório Adulto);
5. igualmente comunicou que seria excluída do objeto a exigência de Certificado de Conformidade NBR 15316 (painéis de fibras de média densidade – MDF, parte 2), tendo em vista a inconsistência apontada pelo impugnante;
6. quanto ao ensaio de arrancamento por tração (carga mínima aproximada de 4 – quatro – toneladas), justificou a necessidade como medida de segurança e durabilidade estrutural dos tubos de aço empregados nos conjuntos, especialmente para suportar cargas de uso contínuo, tratando-se de critério objetivo e mensurável, sem caráter de restrição indevida;
7. por fim, consignou que não exigirá atendimento a normas técnicas obsoletas, esclarecendo que serão aceitos relatórios de ensaio baseados nas versões vigentes das normas, a fim de preservar critérios atualizados de avaliação, segurança e isonomia entre os licitantes;
8. ao final, concluiu pelo acolhimento parcial da impugnação, apenas para excluir as exigências relativas à certificação por OCP no item 1.9 e ao certificado NBR 15316 (MDF – parte 2), mantendo-se, no mais, os requisitos do Edital.

Concedida vista regimental, o Ministério Público de Contas (MPC)^([4]), assentou que o edital do Pregão Eletrônico nº 23/2025 veiculou exigências técnicas excessivas e desprovidas de justificativa concreta, notadamente ao impor amplo e rigoroso rol de laudos, ensaios e certificações, inclusive amparados em normas internacionais não obrigatórias no território nacional, sem que restasse demonstrada complexidade ou peculiaridade do objeto capaz de legitimar tal excepcionalidade. Destacou que as normas brasileiras aplicáveis — especialmente aquelas expedidas pela ABNT — já estabelecem requisitos mínimos suficientes para assegurar padrões adequados de segurança, ergonomia, resistência e qualidade do mobiliário escolar e de escritório, revelando-se indevida a superposição de exigências que, na prática, restringem o caráter competitivo da disputa.

Assinalou, ainda, a falta de razoabilidade da margem de tolerância dimensional fixada no edital, bem como a ausência de motivação técnica idônea para a exigência de ensaio de resistência por tração em patamar manifestamente incompatível com o uso ordinário do mobiliário por alunos.

Por fim, ponderou que a adoção do Sistema de Registro de Preços não se mostra adequada à natureza do objeto, por se tratar de bens duráveis, com demanda previsível e passível de prévia quantificação, circunstância que, segundo entendimento consolidado desta Corte, afasta os pressupostos legais que justificam tal sistemática.

Diante desse conjunto de inconsistências, o Parquet de Contas manifestou-se pela procedência da Representação, sem prejuízo das recomendações formuladas.

É o relato do necessário.

Passo a decidir nos termos do parágrafo único do artigo 219-D do Regimento Interno^([5]), c/c artigo 171, § 1º, inciso I, da Lei Federal nº 14.133/2021^([6]) e artigo 3º do Ato GP nº 03/2025^([7]).

A representação, em sede cautelar, devolve a esta Corte o exame de compatibilidade entre o rigor técnico imprimido ao ato convocatório e os limites da necessidade concreta do objeto, sob a perspectiva de que a Administração pode — e deve — buscar padrões de qualidade e segurança, mas não lhe é dado fazê-lo mediante a criação de barreiras desproporcionais, impertinentes ou carentes de motivação idônea, sob pena de frustração do caráter competitivo do certame e de comprometimento da seleção da proposta mais vantajosa. Nesse equilíbrio, a disciplina editalícia há de revelar nexo objetivo entre cada exigência e o risco que se pretende mitigar, especialmente quando se trata de bens comuns e padronizáveis, como mobiliário escolar e de escritório, cujo desempenho e segurança já se encontram, em regra, adequadamente balizados por normas técnicas nacionais e por parâmetros ordinariamente praticados no mercado.

No caso, o conjunto de imposições questionadas evidencia superposição de laudos, ensaios e certificações, com amplitude e nível de detalhamento que não se justificam, no plano concreto, pela natureza do fornecimento pretendido. Não se ignora que a Administração possa estabelecer requisitos complementares aos parâmetros mínimos de conformidade, quando demonstrada a necessidade, a pertinência e a proporcionalidade, sobretudo para resguardar segurança, ergonomia, durabilidade e desempenho.

Ocorre que a legitimidade dessa opção exige motivação técnica específica, com demonstração clara de que as exigências adicionais são indispensáveis ao atendimento do interesse público, e não mera replicação de um “checklist” documental de alta densidade que, na prática, restringe o universo de competidores a agentes econômicos previamente estruturados para atender a um pacote incomum de provas e certificados, muitos deles referidos a normas estrangeiras ou a metodologias não demonstradas como necessárias ao fim pretendido.

A resposta apresentada pela Origem, embora traga justificativas gerais sobre qualidade e segurança, não supera o ponto central: a ausência de correlação demonstrada entre o amplo rol de relatórios de ensaio e certificações exigidos e a efetiva complexidade do objeto. Não basta afirmar que tais requisitos “elevam o padrão” ou “conferem maior segurança”; é indispensável justificar por que, para a realidade do mobiliário escolar e de escritório pretendido, as normas brasileiras aplicáveis e os ensaios usualmente aceitos no setor não seriam suficientes, bem como demonstrar que as exigências extraordinárias não geram restrição indevida à competitividade, em afronta aos princípios que regem as contratações públicas.

Tal compreensão encontra respaldo em precedentes recentes desta Corte, que tem reiteradamente advertido para a inadequação da imposição compulsória de normas e ensaios técnicos extraordinários quando inexistente amparo em certificação obrigatória ou em norma legal nacional. Nesse sentido, em manifestação do Departamento de Instrução Processual Especializada (DIPE), acolhida no julgamento do TC-012782.989.25-5, de relatoria do Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo (Sessão Plenária de 20/08/2025), restou assentado que:

                     “Embora tais normas possam ser úteis como parâmetro técnico em certas circunstâncias, sua exigência compulsória em procedimentos licitatórios brasileiros, quando não fazem parte da certificação compulsória prevista pelo Inmetro ou por norma legal brasileira, configura restrição indevida, em violação direta ao art. 9º, inciso I, alínea ‘a’, da Lei nº 14.133/2021.

                     A jurisprudência deste Tribunal de Contas do Estado de São Paulo é reiterada nesse sentido, destacando-se os julgados: TC-15938.989.23-3, relatoria da Cons.ª Cristiana de Castro Moraes (Plenário, sessão de 30/08/2023), que reconheceu o caráter restritivo de exigências baseadas exclusivamente em normas internacionais não obrigatórias; TC-17905.989.24-0, relatoria do Cons. Dimas Ramalho (Plenário, sessão de 02/10/2024), que reafirmou que especificações técnicas devem estar alinhadas às normas nacionais reconhecidas e serem justificadas por nota técnica fundamentada; e TC-21349.989.22-8, relatoria do Cons. Sidney Estanislau Beraldo (Plenário, sessão de 23/11/2022), em que o Ministério Público de Contas destacou ser indevida a imposição de norma ASTM (D5511) como requisito de habilitação, por se tratar de regra internacional incomum no mercado nacional.”

No mesmo sentido, o Ministério Público de Contas bem destacou em seu parecer, que o atendimento às normas técnicas brasileiras já vigentes, em regra, é suficiente para assegurar padrões adequados de segurança, ergonomia, resistência e qualidade do mobiliário pretendido, consignando expressamente que:

                     “A ABNT NBR 14006:2022 já contempla requisitos mínimos suficientes em aspectos ergonômicos, de acabamento, identificação, estabilidade e resistência, para cadeiras e mesas do conjunto aluno individual. A ABNT NBR 13962:2018, a seu turno, define os métodos para determinação dimensional, estabilidade, resistência e durabilidade das cadeiras de escritório. Da mesma forma, a ABNT NBR 13966:2008 especifica as características físicas e dimensões, bem como requisitos mecânicos, de segurança e ergonômicos, de mesas de escritório de uso geral. Já a ABNT NBR 16671:2018 fixa os requisitos mínimos dimensionais, de ergonomia, estabilidade, resistência, durabilidade e segurança, e os métodos de ensaio para cadeiras escolares com superfície de trabalho acoplada, frontal e lateral, para ambientes de ensino.

                     São exemplos de normas cujo atendimento já se exige e que, em regra, satisfazem as necessidades de segurança e qualidade do mobiliário, não havendo, em princípio, razões para impor a apresentação de mais laudos ou certificados técnicos, ainda mais os amparados em normas internacionais incomuns e não obrigatórias no país – ASTM e JIS Z.

                     Nesse contexto, deve a Administração Municipal reavaliar a efetiva necessidade do extenso rol exigido, limitando-se a laudos e certificados obrigatórios em território nacional e essenciais à comprovação da segurança e qualidade do mobiliário, mesmo porque se trata de mero registro de preços, no qual sequer se tem a certeza da aquisição.”

Também merece censura a definição de parâmetros dimensionais e de resistência mecânica em termos que, tal como lançados, não se mostram minimamente justificados por estudos técnicos aderentes ao uso real do mobiliário escolar. A margem de tolerância dimensional prevista, em especial quando confrontada com o argumento do Representante de que a variação aceitável seria da ordem de milímetros, foi defendida genericamente como mecanismo de ampliação de competitividade; contudo, não se vislumbra, a partir do material apresentado, demonstração técnica de que a amplitude adotada preserva, sem riscos, ergonomia, segurança e compatibilidade funcional do mobiliário com os ambientes escolares. Em outras palavras, a tolerância dimensional pode ser instrumento de ampliação concorrencial, mas sua fixação não prescinde de critério: deve refletir limites tecnicamente aceitáveis para o desempenho e o uso seguro do bem, sob pena de produzir o efeito inverso, admitindo variações que comprometam a finalidade e a padronização mínima do conjunto a ser adquirido.

No mesmo rumo, a exigência de ensaio de arrancamento por tração em patamar aproximado de 4 (quatro) toneladas — ainda que apresentada como medida de segurança e durabilidade estrutural — não foi acompanhada de fundamentação que aponte a necessidade de um parâmetro tão elevado para mobiliário destinado ao uso ordinário por alunos, sobretudo quando inexistem elementos que indiquem situação excepcional do ambiente de uso ou especificidade do material que imponha tal rigor. A Administração pode exigir resistência compatível com o uso intensivo e com a segurança do usuário; todavia, quando adota patamar aparentemente incompatível com o cenário fático de utilização, deve demonstrar tecnicamente a razão da escolha, sob pena de a exigência se revelar desproporcional e, consequentemente, restritiva.

É certo que a Origem, em exercício de autotutela, informou a concordância em suprimir parte das exigências, notadamente a certificação por OCP no item 1.9 e o certificado NBR 15316 (MDF – parte 2), além de esclarecer que aceitará relatórios de ensaio baseados em versões vigentes de normas, afastando a ideia de exigência de atendimento a normas obsoletas. Embora tais ajustes sinalizem disposição de correção parcial, não têm o condão de afastar a procedência da representação, pois remanesce o núcleo do problema: a manutenção, no edital, de um conjunto amplo de requisitos técnicos e documentais cuja necessidade concreta não foi demonstrada, com potencial de restringir indevidamente a disputa, além das incongruências relativas à tolerância dimensional e ao ensaio de tração, que permanecem carecendo de motivação idônea.

Por fim, registra-se que o Ministério Público de Contas consignou, ainda, ponderação acerca da adequação do Sistema de Registro de Preços à natureza do objeto, por se tratar de bens duráveis e, em princípio, de demanda previsível e passível de quantificação.

De um lado, há entendimento no sentido de que, mesmo em se tratando de bens duráveis, fatores como a oscilação do número de alunos matriculados e a necessidade de reposição de itens danificados podem conferir margem de imprevisibilidade suficiente a legitimar a adoção do Sistema de Registro de Preços. Nesse sentido, decidiu o Tribunal Pleno (TC-022721.989.22-6, relatoria do Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, Sessão Plenária de 01 de fevereiro de 2023) que “à parte de especulações quanto à durabilidade dos insumos, a hipotética majoração do número de alunos matriculados na rede municipal de ensino, em conjunto com a expectativa de reposição dos bens porventura danificados, atribui certa margem de imprevisibilidade à avença, a propiciar adesão ao SRP independentemente do prognóstico orçamentário da iniciativa”.

De outro lado, consolidou-se orientação mais restritiva quando demonstrado que a demanda é conhecida, quantificável e vinculada a projeto específico de substituição ou implantação de mobiliário, hipótese em que se afasta a imprevisibilidade característica do sistema de registro de preços. Nessa linha, o Tribunal Pleno (TC-011035.989.24-3 e TC-011046.989.24-0, relatoria do Conselheiro Dimas Ramalho, Sessão Plenária de 24 de julho de 2024) assentou que “a indefinição de quantitativos e a necessidade de contratações frequentes ou entregas parceladas, características típicas do sistema de registro de preços, não se compatibilizam com compra de materiais passíveis de quantificação e entrega em período certo ou previsível”, destacando que, quando a Administração define previamente a quantidade necessária, “a demanda é única e de pleno conhecimento, não cabendo a alegação de imprevisibilidade”.

Nesse contexto, a utilização do Sistema de Registro de Preços, por sua natureza, deve guardar aderência a hipóteses em que a demanda seja incerta, variável ou sujeita a contratações frequentes, de modo a justificar a adoção de instrumento voltado à contratação futura e eventual, não como solução automática para toda aquisição. No presente caso, a Municipalidade apresentou justificativa, no Termo de Referência⁽[8]⁾, para a escolha da sistemática, ao consignar que:

“2.1. A contratação se justifica pelo crescimento no número de matrículas na rede municipal, gerando demanda por mobiliário escolar adequado. Essa necessidade está diretamente relacionada à ampliação da capacidade de atendimento das unidades escolares e à reposição de materiais desgastados, de forma a assegurar condições mínimas estruturais para o pleno desenvolvimento das atividades pedagógicas e administrativas.

[...]

2.4. Considerando a impossibilidade de prever com precisão a quantidade e os momentos das aquisições, dada a natureza parcelada, rotineira e variável da demanda, a adoção do Sistema de Registro de Preços é tecnicamente viável, pois este modelo permite melhor planejamento logístico, maior controle orçamentário e eficiência na gestão dos recursos públicos, assegurando aquisições conforme a necessidade real das unidades escolares.”

À vista disso, sem prejuízo da apreciação de mérito ora realizada quanto às demais irregularidades constatadas, recomenda-se que a Origem reavalie, à luz de elementos objetivos de planejamento, estudos de consumo e levantamento quantitativo efetivamente realizado junto às unidades escolares, a adequação do regime de registro de preços ao caso concreto, demonstrando de forma clara e consistente os pressupostos fáticos que legitimam sua adoção, em consonância com os precedentes desta Corte e com os princípios da economicidade, eficiência e vantajosidade.

Ante o exposto, julgo procedente a representação ofertada por FELIPE DE MORAES DYTZ, determinando a PREFEITURA MUNICIPAL DE COTIA que, caso opte por dar prosseguimento ao Pregão Eletrônico nº 23/2025, promova a correção das falhas identificadas, na seguinte conformidade:

1. revise o Edital e o Termo de Referência, com a exclusão ou adequada reformulação das exigências de laudos, ensaios e certificações técnicas que não encontrem respaldo em certificação compulsória prevista em norma legal ou regulamentar brasileira, ou que não estejam acompanhadas de motivação técnica específica, clara e documentalmente demonstrada, apta a justificar sua indispensabilidade em face da natureza do objeto;
2. adeque as especificações técnicas do mobiliário às normas técnicas brasileiras aplicáveis e ordinariamente adotadas no mercado nacional, evitando a imposição compulsória de normas internacionais não obrigatórias, salvo se tecnicamente justificada a sua imprescindibilidade ao atendimento do interesse público;
3. reavalie os parâmetros de tolerância dimensional previstos no edital, demonstrando, mediante critério técnico objetivo, que as margens adotadas são compatíveis com a ergonomia, a segurança, a padronização mínima e a adequada funcionalidade do mobiliário escolar e de escritório pretendido;
4. revise a exigência de ensaio de arrancamento por tração, especialmente quanto ao patamar mínimo estabelecido, apresentando fundamentação técnica idônea que evidencie a necessidade de tal rigor para o uso ordinário do mobiliário por alunos e servidores, ou, alternativamente, ajustando-o a níveis compatíveis com a finalidade e o contexto de utilização do objeto.

Sem embargo, recomenda-se que a Administração Municipal avalie, à luz de estudos objetivos de planejamento, levantamento quantitativo e estimativa de consumo, a adequação do uso do Sistema de Registro de Preços ao objeto pretendido, demonstrando de forma clara os pressupostos fáticos que legitimem sua adoção.

Deverá a Origem, após promover as devidas retificações, republicar o edital e reabrir os prazos para apresentação de propostas.

Publique-se.

Após, submeta-se a presente decisão, na primeira oportunidade, à ratificação do Egrégio Plenário deste Tribunal, nos termos do parágrafo único do artigo 219-D do Regimento Interno.

Transcorrido o prazo legal, certificado o trânsito em julgado da presente decisão e cumpridas todas as providências cabíveis, arquivem-se os autos.

São Paulo, 19 de dezembro de 2025.

MARCO AURÉLIO BERTAIOLLI

CONSELHEIRO

GCMAB/MAV