TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO DIMAS RAMALHO (11) 3292-3235 - gcder@tce.sp.gov.br

Processos: TCs 016851.989.25-1 e 016890.989.25-4.

Representantes: Dayane Gasparini Ferreira e Elivelton Marcos Souza Queiroz.

Representada: Consórcio de Desenvolvimento dos Municípios do Alto Tietê - CONDEMAT.

Responsável: Eduardo Boigues Queroz – Presidente.

Assunto: Representações com pedido de medida cautelar em face do edital do Pregão eletrônico nº 03/2025, processo nº 17/2025, promovido pelo Consórcio de Desenvolvimento dos Municípios do Alto Tietê - CONDEMAT objetivando o registro de preços para futura e eventual aquisição compartilhada de gêneros alimentícios - perecíveis, com fornecimento parcelado, para atender as demandas dos municípios consorciados – Arujá, Biritiba Mirim, Ferraz de Vasconcelos, Guararema, Guarulhos, Igaratá, Itaquaquecetuba, Mairiporã, Mogi das Cruzes, Poá, Salesópolis, Santa Branca, Santa Isabel e Suzano, conforme especificações constantes no Termo de Referência.

Valor estimado: R$ 110.335.105,22 (cento e dez milhões, trezentos e trinta e cinco mil, cento e cinco reais e vinte e dois centavos).

Procurador do Ministério Público de Contas: José Mendes Neto..

Advogados(as) habilitados(as) no e-tcesp: Dayane Gasparini Ferreira (OAB/SP 401.192) e Queli Oliveira de Jesus (OAB/SP 323.119).

Vistos.

1. RELATÓRIO

1.1.                 Trata-se de representações de DAYANE GASPARINI FERREIRA e ELIVELTON MARCOS SOUZA QUEIROZ em face do edital do Pregão eletrônico nº 03/2025, processo nº 17/2025, promovido pelo CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO DOS MUNICÍPIOS DO ALTO TIETÊ - CONDEMAT objetivando o registro de preços para futura e eventual aquisição compartilhada de gêneros alimentícios - perecíveis, com fornecimento parcelado, para atender as demandas dos municípios consorciados – Arujá, Biritiba Mirim, Ferraz de Vasconcelos, Guararema, Guarulhos, Igaratá, Itaquaquecetuba, Mairiporã, Mogi das Cruzes, Poá, Salesópolis, Santa Branca, Santa Isabel e Suzano, conforme especificações constantes no Termo de Referência.

1.2.                 A Representante Dayane Gasparini Ferreira (TC 016851.989.25-1) questionou os seguintes aspectos do ato convocatório:

1.2.1.              Impertinência do lançamento de licitação para aquisição comum e usual através de consórcio intermunicipal, uma vez que as prefeituras têm capacidade administrativa e financeira para realizar os processos licitatórios de forma individualizada;

1.2.2.              Ilegalidade do sistema de registro de preços, uma vez que o Programa de Merenda Escolar é de natureza contínua e obrigatória, por 200 (duzentos) dias letivos, no mínimo, de maneira em que não há eventualidade na contratação;

1.2.3.              Requisições excessivas de documentos junto com as amostras que representam barreira à ampla disputa e exigência de documento de terceiro alheio à disputa (súmula 15 deste E. Tribunal): i) Registro de rótulo do produto no órgão competente SIF/SISP/SIM ou SISBI; ii) Registro no órgão competente SIF/SISP/SIM ou SISBI do fabricante do produto; e iii) Certificado de vistoria de veículos para transporte de alimentos, expedida pela autoridade sanitária Estadual, Municipal ou do Distrito Federal do licitante ou terceirizado;

1.2.4.              Exigência de demonstração de Grau de endividamento (GE) inferior ou igual a 0,50 como requisito de qualificação econômico-financeira.

                        Nestes termos, requereu a Autora que fosse determinada a suspensão cautelar do procedimento licitatório e, ao final, o acolhimento de suas impugnações com a determinação de retificação do instrumento convocatório.

1.3.                 À vista do teor das insurgências contidas na representação e uma vez identificada a presença de indícios de desatenção aos preceitos do artigo 9º, inciso I, alíneas “a” e “c”; artigo 11, incisos I e II, todos da Lei Federal n.º 14.133/2021, compreendi preenchidos os pressupostos da oportunidade, materialidade, relevância e risco previstos no artigo 170 da Nova Lei de Licitações e Contratos para legitimar a intervenção deste Tribunal de Contas, enquanto integrante da terceira linha de defesa do controle de contratações.

                        Deste modo, a matéria foi submetida ao Tribunal Pleno na sessão de 10/09/2025, ocasião em que foi deferida a MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DO PROCEDIMENTO DE CONTRATAÇÃO, nos termos do artigo 171, §§ 1º e 2º, da Lei Federal nº 14.133/21, fixando o prazo de 10 (dez) dias úteis para que o CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO DOS MUNICÍPIOS DO ALTO TIETÊ - CONDEMAT, apresentasse as alegações julgadas cabíveis sobre as impugnações que motivaram a suspensão cautelar do procedimento licitatório, juntamente com os demais elementos relacionados com o certame em questão, o que inclui cópia integral do Edital, dos seus anexos.

No mesmo prazo, deveria o Consórcio: i) demonstrar as medidas adotadas para cumprimento desta decisão; ii) proceder à apuração de responsabilidade, se for o caso; e iii) informar se as causas que motivaram a ordem de suspensão são objeto de impugnações, pedidos de esclarecimentos ou recursos administrativos processados nos termos dos artigos 164 a 168 da Lei nº 14.133/21, encaminhando a documentação pertinente em caso positivo.

1.4.                 REQUISITEI, com fulcro no artigo 219-B do Regimento interno deste E. Tribunal, que a Representada apresentasse as manifestações e documentos produzidos na fase preparatória do certame pelo órgão de Assessoramento Jurídico da Administração, no exercício do controle prévio de legalidade da contratação, para os fins do artigo 53 da Lei Federal nº 14.133/21 e eventuais manifestações produzidas pelo Controle Interno da Administração, visando a demonstração da efetiva atuação da segunda linha de defesa do controle das contratações.

1.5.                 Considerando que se trata de um registro de preços estimado em R$ 110.335.105,22 (cento e dez milhões, trezentos e trinta e cinco mil, cento e cinco reais e vinte e dois centavos) por meio de licitação compartilhada que concentra pretensões de aquisição de gêneros alimentícios por 14 (quatorze) municípios, REQUISITEI a apresentação dos documentos alusivos ao procedimento público obrigatório de intenção de registro de preços desenvolvido na fase preparatória da licitação, comprovando a participação expressa de todos os  municípios consorciados e os documentos de formalização de demandas que determinaram a estimativa total de quantidades da contratação, na forma do artigo 86 da Lei Federal nº 14.133/21.

                        REQUISITEI também as memórias de cálculo e os documentos que dão suporte à formação das estimativas das quantidades para as aquisições previstas e do orçamento de referência da contratação, acompanhados dos preços unitários referenciais e dos documentos que lhe dão suporte, uma vez que as disposições do Termo de Referência colacionado pela Representante apontam para indícios de planejamento superficial e com possibilidade de não refletir as exatas necessidades dos entes consorciados.

1.6.                 Em 10/09/2025 foi distribuída a representação de Elivelton Marcos Souza Queiroz (TC-016890.989.25-4) que formulou críticas aos seguintes pontos do procedimento licitatório:

1.6.1.              Aglutinação de produtos com características não similares nos lotes, de maneira a criar injustificada barreira a participação de empresas que atuam de forma especializada;

1.6.2.              Critérios subjetivos de análise de amostras, com base em conceitos de "odor", "cor", “aparência” e "sabor".

                        Nos termos do r. despacho publicado no DOE de 12/09/2025 determinei o apensamento desta segunda representação aos autos do TC 016851.989.25-1 para trâmite e julgamento conjunto, oportunidade em que igualmente REQUISITEI que o Consórcio Representado demonstrasse documentalmente que:

a) promoveu a designação de agentes públicos para o desempenho das funções essenciais à execução da Lei nº 14.133/21 que preencham os requisitos dos incisos I a III do artigo 7º do mesmo diploma legal, observado o princípio da segregação de funções;

b) editou regulamento disciplinando a atuação do agente de contratação e da equipe de apoio, o funcionamento da comissão de contratação e a atuação de fiscais e gestores de contratos, em atendimento ao §3º do artigo 8º da Lei nº 14.133/21;

c) editou regulamento próprio disciplinando a realização de procedimento público de intenção de registro de preços, nos termos do artigo 86, caput da Lei nº 14.133/21;

                        RATIFIQUEI, por oportuno, as seguintes REQUISIÇÕES consignadas no voto de suspensão cautelar do procedimento licitatório proferido e acolhido pelo Tribunal Pleno na sessão de 10/09/2025 nos autos do TC 016851.989.25-1:

d) apresentação das manifestações e documentos produzidos na fase preparatória do certame pelo órgão de Assessoramento Jurídico da Administração, no exercício do controle prévio de legalidade da contratação, para os fins do artigo 53 da Lei Federal nº 14.133/21 e eventuais manifestações produzidas pelo Controle Interno da Administração, visando a demonstração da efetiva atuação da segunda linha de defesa do controle das contratações;

e) remessa dos documentos alusivos ao procedimento público obrigatório de intenção de registro de preços desenvolvido na fase preparatória da licitação, comprovando a participação expressa de todos os municípios consorciados;

f) fornecimento dos documentos de formalização de demandas que determinaram a estimativa total de quantidades da contratação, na forma do artigo 86 da Lei Federal nº 14.133/21;

g) juntada das memórias de cálculo e os documentos que dão suporte à formação das estimativas das quantidades para as aquisições previstas e do orçamento de referência da contratação, acompanhados dos preços unitários referenciais e dos documentos que lhe dão suporte.

1.7.                 Notificado, a Consórcio Representado apresentou justificativas e esclarecimentos por meio dos quais defende a conformidade do ato convocatório em relação aos pontos impugnados (evento 29 do TC 016851.989.25-1 – autos principais).

1.8.                 As unidades técnicas do Departamento de Instrução Processual Especializada - DIPE se manifestaram no sentido da improcedência da representação subscrita por Dayane Gasparini Ferreira e pela procedência parcial da apresentada por Elivelton Marcos Souza Queiroz (evento 59 do TC 014651.989.25-3 – autos principais).

                        A única necessidade de reforma do edital, de acordo com o DIPE, consiste na necessidade de a segregação dos itens de naturezas diversas em lotes específicos, nos termos do artigo 40, inciso V, alínea "b", e o § 2º, inciso II da Lei nº 14.133/21.

                        As demais insurgências dos Representantes foram consideradas improcedentes.

                        Não foram examinados pelo DIPE os aspectos alusivos à fase preparatória do certame e os pontos questionados por meio de requisições específicas deste Relator.

1.9.                 O d. Ministério Público de Contas (evento 44 do TC 016851.989.25-1 – autos principais). emitiu parecer no sentido da procedência parcial das representações, apontando a necessidade de inclusão das justificativas para as exigências de habilitação econômico-financeira no Estudo Técnico Preliminar e de redefinição da composição dos lotes de produtos.

                        Observou ser preciso reestimar a demanda, pois embora a justificativa técnica afirme que, na 4ª Assembleia Extraordinária, “os Prefeitos manifestaram intenção de licitação compartilhada para o presente objeto, na modalidade de Registro de Preços”, os representantes dos municípios de Guararema, Igaratá e Santa Branca não compareceram àquela deliberação. Contudo, estão contemplados no Estudo Técnico Preliminar – ETP, que os qualifica como “áreas demandantes” e estima a compra com base no número de seus alunos.

                        Destacou igualmente a omissão quanto à formalização das demandas e a desconsideração da ordem sequencial do planejamento, em função do Consórcio ter informado que “a formalização da demanda por cada ente participante deve ocorrer apenas quando houver a real necessidade de aquisição, oportunidade em que será juntado o respectivo DFD ao processo administrativo de cada Município”.

                        Por fim, consignou que, por essas e outras razões, este E. Tribunal, em recente decisão tomada nos autos dos TCs 014651.989.25-3, 014785.989.25-2 e 014802.989.25-1, anulou licitação compartilhada para a formação de registro de preços

                        É o relatório.

2. DECIDO

2.1.                 Utilizando-se da prerrogativa conferida pelo parágrafo único do artigo 219-D do Regimento Interno desta Corte[1] e diante do que dispõe o §1º do artigo 171 da Lei Federal nº 14.133/21 e da relevância da matéria posta em análise, passo a decidir o mérito da representação, que será oportunamente submetido à ratificação do Egrégio Plenário deste Tribunal de Contas.

2.2.                 A leitura das cópias do edital e de seus anexos revelou a necessidade de aprofundar exames na gênese desta pretensão de expressivas compras, ou seja, na demonstração das causas determinantes da necessidade da contratação e na realização das etapas obrigatórias da fase preparatória da licitação.

                        Conforme veremos a seguir, estes exames descortinaram a presença de vícios insanáveis que, não só determinam a necessidade de se anular o procedimento licitatório na forma do artigo 71, inciso III c.c. o artigo 171, §3º da Lei nº 14.133/21, como igualmente tornam prejudicado o exame do mérito das insurgências incidentes sobre as cláusulas e condições de participação do ato convocatório.

                        Não vislumbro a possibilidade de simplesmente arrolar um extenso rol de medidas pontuais de saneamento do processo licitatório e, a partir delas, permitir a continuidade de um certame que se mostra fatalmente irrecuperável em sua origem.

2.3.                 Sabemos que o Sistema de Registro de Preços se consolidou como um dos mais importantes procedimentos auxiliares das contratações na administração pública, por propiciar a redução da burocracia, ganhos de economia de escala, atendimento a necessidades de mais de um órgão ou entidade e contratações flexíveis às variações e incertezas das demandas, afinal de contas, desde os tempos da Lei 8.666/93, os preços registrados implicam em compromisso do fornecedor, mas não obrigam a Administração a contratar (artigo 83 da Lei nº 14.133/21).

                        O artigo 181 da Nova Lei de Licitações dispõe que os entes federativos instituirão centrais de compras, com o objetivo de realizar compras em grande escala, para atender a diversos órgãos e entidades sob sua competência e atingir as finalidades da Lei. Além disso, orienta que os Municípios com até 10.000 (dez mil) habitantes preferencialmente constituirão consórcios públicos para o atingimento destes objetivos, nos termos da Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005.

                        A Lei nº 14.770, de 22 de dezembro de 2023, alterou a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 para, entre outras finalidades, facultar a adesão de Município a ata de registro de preços licitada por outro ente do mesmo nível federativo, o que era vedado até então.

                        O §3º do artigo 86 adquiriu nova redação para principalmente permitir que órgãos e entidades da Administração Pública municipal exerçam a adesão a ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora municipal, desde que o sistema de registro de preços tenha sido formalizado mediante licitação[2].

                        De acordo com o Sistema de Registro de Preços reformado pela Lei nº 14.770, de 22 de dezembro de 2023, as atas geridas por órgão ou entidade federal comportam adesão por órgão ou entidade de qualquer esfera administrativa. Já o SRP sob gestão de órgão ou entidade estadual e distrital admite adesão ´por órgãos ou entidades estaduais, distritais e municipais. E o SRP gerido por órgão ou entidade municipal somente admite adesões por outros órgãos ou entidades municipais, desde que tenha sido originário de licitação.

                        Esta alteração legislativa se deu no final do ano de 2023 e à toda evidência, desencadeou efeitos imediatos e de elevado vulto econômico nos procedimentos de compras e contratações em todo o país. Levantamento feito pelo TCU identificou que no ano de 2024 a utilização do Sistema de Registro de Preços atingiu 32% do total de contratações registradas no Portal Nacional das Contratações Públicas (PNCP), totalizando o montante de R$ 531 bilhões.

                        Em que pese a legislação vigente autorizadora desta nova prática, estamos presenciando, através da amostragem carreada nas representações que chegaram ao nosso Protocolo nos últimos meses, a produção de atas de registro de preços em escala industrial de toda espécie de serviços e fornecimentos por Consórcios de Municípios que não se demonstram providos de estrutura técnica, jurídica e operacional adequadas para o desempenho das complexas atribuições inerentes à condição de órgãos ou entidades gerenciadoras de múltiplas e vultuosas atas que inclusive estão atraindo, conforme tem chegado ao nosso conhecimento, adesões por municípios não consorciados localizados em outros Estados da Federação.

                        O Decreto nº 11.462, de 31 de março de 2023 que regulamenta, no âmbito da Administração Pública federal, o sistema de registro de preços conta com um dispositivo que demanda destacada atenção:

Art. 7º Compete ao órgão ou à entidade gerenciadora praticar todos os atos de controle e de administração do SRP, em especial:

I - realizar procedimento público de intenção de registro de preços - IRP e, quando for o caso, estabelecer o número máximo de participantes, em conformidade com sua capacidade de gerenciamento;

                        O controle e administração de atas de registro de preços e as incumbências legais de responsabilidade do órgão ou entidade gerenciadora pressupõem, além da observância ao disposto nos artigos 7º e 8º da Lei nº 14.133/21, a instalação das duas linhas de defesa do controle de contratações previstas no artigo 169, incisos I e II do mesmo diploma legal e robusta estrutura técnica e administrativa com adequada capacidade de gerenciamento, conclusão reforçada pelos demais incisos do artigo 7º do Decreto nº 11.462/2023, que aqui peço vênia para transcrever de modo a ilustrar a complexidade das competências que parte dos Consórcios de Municípios estão se lançando a desempenhar sem terem demonstrado que se prepararam suficientemente para tanto:

Art. 7º  Compete ao órgão ou à entidade gerenciadora praticar todos os atos de controle e de administração do SRP, em especial:

(...)

II - aceitar ou recusar, justificadamente, no que diz respeito à IRP:

a) os quantitativos considerados ínfimos; 

b) a inclusão de novos itens; e

c) os itens de mesma natureza com modificações em suas especificações;

III - consolidar informações relativas à estimativa individual e ao total de consumo, promover a adequação dos termos de referência ou projetos básicos encaminhados para atender aos requisitos de padronização e racionalização, e determinar a estimativa total de quantidades da contratação; 

IV - realizar pesquisa de mercado para identificar o valor estimado da licitação ou contratação direta e, quando for o caso, consolidar os dados das pesquisas de mercado realizadas pelos órgãos e pelas entidades participantes, inclusive na hipótese de compra centralizada;

V - promover, na hipótese de compra nacional, a divulgação do programa ou projeto federal, a pesquisa de mercado e a consolidação da demanda dos órgãos e das entidades da Administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios beneficiados;

VI - confirmar, junto aos órgãos ou às entidades participantes, a sua concordância com o objeto, inclusive quanto aos quantitativos e ao termo de referência ou projeto básico, caso o órgão ou a entidade gerenciadora entenda pertinente;

VII - promover os atos necessários à instrução processual para a realização do procedimento licitatório ou da contratação direta e todos os atos deles decorrentes, como a assinatura da ata e a sua disponibilização aos órgãos ou às entidades participantes;

VIII - remanejar os quantitativos da ata, observado o disposto no art. 30;

IX - gerenciar a ata de registro de preços;

X - conduzir as negociações para alteração ou atualização dos preços registrados;

XI - deliberar quanto à adesão posterior de órgãos e entidades que não tenham manifestado interesse durante o período de divulgação da IRP;

XII - verificar, pelas informações a que se refere a alínea “a” do inciso I do caput do art. 8º, se as manifestações de interesse em participar do registro de preços atendem ao disposto no art. 3º e indeferir os pedidos que não o atendam;

XIII - aplicar, garantidos os princípios da ampla defesa e do contraditório, as penalidades decorrentes de infrações no procedimento licitatório ou na contratação direta e registrá-las no SICAF;

XIV - aplicar, garantidos os princípios da ampla defesa e do contraditório, as penalidades decorrentes do descumprimento do pactuado na ata de registro de preços, em relação à sua demanda registrada, ou do descumprimento das obrigações contratuais, em relação às suas próprias contratações, e registrá-las no SICAF; e

XV - aceitar, excepcionalmente, a prorrogação do prazo previsto no § 2º do art. 31, nos termos do disposto no § 3º do art. 31.

                        O regulamento federal igualmente dispõe que o exame e a aprovação das minutas do edital, dos avisos ou dos instrumentos de contratação direta e do contrato serão efetuados exclusivamente pela Assessoria Jurídica do órgão ou da entidade gerenciadora (artigo 7º, §4º do Decreto nº 11.462/2023), o que reforça o preceito de que as licitações compartilhadas não estão isentas do controle prévio de legalidade sob os rigores do artigo 53 da Lei nº 14.133/21.

                        Como último destaque desse regramento, a obrigatoriedade de realização do procedimento público de intenção de registro de preços – IRP, prevista no caput do artigo 86 da Lei nº 14.133/21, é reproduzida no artigo 9º, caput, do referido Decreto:

Art. 9º  Para fins de registro de preços, o órgão ou a entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do processo licitatório ou da contratação direta, realizar procedimento público de IRP para possibilitar, pelo prazo mínimo de oito dias úteis, a participação de outros órgãos ou outras entidades da Administração Pública na ata de registro de preços e determinar a estimativa total de quantidades da contratação, observado, em especial, o disposto nos incisos III e IV do caput do art. 7º e nos incisos I, III e IV do caput do art. 8º.

(grifei)

                        Importante salientar que, uma vez formalizada toda essa pluralidade de atas de registros de preços, caberá ao Consórcio, desenvolver complexas atividades de gestão e de fiscalização da execução dessas atas, incluindo o acompanhamento dos preços de mercado e das condições contempladas.

                        Não há evidências de que os Consórcios de Municípios estão efetivamente preparados para atender aos comandos da lei. Ao contrário, a amostragem trazida ao conhecimento deste E. Tribunal por meio das representações com pedidos de medida cautelar apresenta uma realidade de licitações compartilhadas onde Consórcios de Municípios pouco estruturados licitam uma imensa variedade do que não contratam. E o fazem com supressões importantes da etapa de planejamento e simplificação ilícita da fase preparatória dos procedimentos de contratação, abrindo espaço para a realização de despesas públicas que, apesar de originárias de procedimentos licitatórios formalizados, são ilegítimas por vícios irremediáveis de origem.

                        O cenário revela um preocupante desvirtuamento do instrumento auxiliar do Sistema de Registro de Preços e a renúncia de adoção das regras essenciais e obrigatórias de governança nas contratações públicas, configurada a partir da ausência dos seguintes elementos fundamentais: i) planejamento diligente; ii) estrutura técnica, jurídica e administrativa com adequada capacidade de gerenciamento de múltiplas atas de registro de preços; ii) documentos de formalização de demanda dos Municípios membros; iii) Estudos Técnicos Preliminares estruturados nos termos do artigo 18, §1º da Lei nº 14.133/21; e iv) organização das duas linhas de defesa do controle de contratações[3] no âmbito dos Consórcios gerenciadores.

                        Os Consórcios, sem sequer demonstrar o interesse comum dos seus associados formalmente, estão excedendo suas atribuições e ingressando em competências e responsabilidades exclusivas dos Municípios ao definirem as características, especificações e o dimensionamento dos serviços e fornecimentos e ao decidir sobre as soluções que serão adotadas para o atendimento do suposto interesse público dos entes consorciados.

                        Face a este panorama, a ATRICON editou em 02 de abril deste ano a NOTA RECOMENDATÓRIA CONJUNTA ATRICON-IRB-CNPTC-AUDICON Nº 01/2025, que RECOMENDA aos Tribunais de Contas brasileiros que adotem ou ampliem os procedimentos de fiscalização das adesões às atas de registro de preços, por parte dos órgãos e entidades que lhes são jurisdicionadas.

2.4.                 Ingressando na apreciação das circunstâncias que envolvem registro de preços pretendido pelo CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO DOS MUNICÍPIOS DO ALTO TIETÊ - CONDEMAT, cabe desde logo chamar a atenção para o vulto do certame, que é composto por gêneros alimentícios perecíveis distribuídos em 05 (cinco) lotes, perfazendo o montante estimado de R$ 110 milhões.

                        As áreas demandantes são as Prefeituras dos municípios de ARUJA, BIRITIBA MIRIM, FERRAZ DE VASCONCELOS, GUARAREMA, GUARULHOS, IGARATA, ITAQUAQUECETUBA, MAIRIPORA, MOGI DAS CRUZES, POA, SALESOPOLIS, SANTA BRANCA, SANTA ISABEL e SUZANO.

2.5.                 Em primeiro lugar, o Consórcio reconhece que não há Documentos de Formalização de Demanda (DFD) dos Municípios Consorciados:

“No que se refere aos Documentos de Formalização de Demanda (DFD), cumpre esclarecer que estes serão confeccionados no momento em que cada Município consorciado efetivamente proceder à aquisição dos itens.”

                        Mais adiante:

“Nesse contexto, entendeu-se que a formalização da demanda por cada ente participante deve ocorrer apenas quando houver a real necessidade de aquisição, oportunidade em que será juntado o respectivo DFD ao processo administrativo de cada Município. É nesse momento que se terá plena definição da demanda concreta e da inclusão efetiva dos gêneros alimentícios no cardápio escolar então vigente, o que confere maior aderência ao princípio da eficiência e maior flexibilidade na elaboração das refeições escolares.”

                        O Estudo Técnico Preliminar deixa muito claro que o dimensionamento do objeto teve por base o número de alunos das áreas demandantes, respeitando o Per Capita de alimentos utilizados para alimentação escolar segundo resoluções do FNDE:

7. ESTIMATIVA DAS QUANTIDADES PARA A CONTRATACÃO

7.1 O Consorcio de Desenvolvimento dos Municípios do Alto Tietê (CONDEMAT), composto atende coletivamente cerca de 290 mil alunos da rede municipal de ensino, além de alunos das redes estadual e federal que também fazem parte da política publica de alimentação escolar.

                        O cenário desfavorável é agravado pela pretensão da Origem de suprir a falta de manifestação de interesse e demonstração das necessidades dos entes consorciados por meio de Ata de Assembleia que autoriza o CONDEMAT a produzir “registro de preços de itens de uso frequente por essas Administrações”.

(...)

                        A lei não permite que licitações compartilhadas sejam inauguradas a partir de singelas deliberações tomadas de forma genérica em assembleias gerais anuais do Consórcio.

                        Estes protocolos de intenções, quando desacompanhados de planejamento prévio, específico e diligente e de procedimento de intenção de registro de preços exigido pelo artigo 86 da Lei nº 14.133/21, não se conformam aos rigores mínimos da etapa preparatória das compras públicas.

                        A estratégia das licitações compartilhadas por meio de Consórcios de Municípios definitivamente não pode ser desvirtuada com o propósito de permitir a realização de licitações sem o devido planejamento imposto pela lei.

Sabemos que a fase preparatória do processo licitatório é caracterizada exatamente pelo planejamento, que deve compreender a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido (artigo 18, inciso I da Lei nº 14.133/21).

Mais adiante, ao tratar especificamente do estudo técnico preliminar, a Lei de Licitações impõe que este instrumento fundamental evidencie o “problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público” (artigo 18, §1º, inciso I da Lei nº 14.133/21) e demonstre o alinhamento  da contratação com o planejamento da Administração (artigo 18, §1º, incisos I e II da Lei nº 14.133/21).

A lei determina que as estimativas das quantidades de contratação estejam acompanhadas de memórias de cálculo e outros documentos técnicos que lhes dão suporte (artigo 18, §1º, inciso IV da Lei nº 14.133/21), condição que pressupõe a existência de estudos e levantamentos que resultaram na identificação objetiva e tecnicamente fundamentada de demandas individuais dos entes consorciados na etapa preparatória das licitações lançadas na forma compartilhada.

O estudo técnico preliminar produzido pelo CONDEMAT demonstra que, ao invés do desenvolvimento de uma fase preparatória nos moldes exigidos por lei, a estimativa das quantidades de bens e serviços foi dimensionada unicamente a partir do quantitativo de alunos das áreas demandadas, evidenciando, por via indireta, a absoluta falta de planejamento. Inaceitável.

                        Portanto, as falhas e omissões do Estudo Técnico Preliminar que reforçam a demonstração de fragilidades estruturais do planejamento da contratação são as seguintes:

• Falta de memórias de cálculo e dos documentos que dão suporte às estimativas das quantidades para a contratação consolidando as demandas individuais estimadas dos entes consorciados (artigo 18, §1º, inciso IV da Lei nº 14.133/21);

• Ausência de preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que dão suporte à apuração do valor estimado da contratação (artigo 18, §1º, inciso VI da Lei nº 14.133/21);

• Falta de detalhamentos e exposição minuciosa e transparente no ETP dos subsídios reunidos durante a atividade de “Levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar”, em desatendimento ao artigo 18, §1º, inciso IX da Lei nº 14.133/21.

                        O Consórcio não demonstrou ter realizado o obrigatório procedimento público de Intenção de Registro de Preços – IRP, imposto pelo artigo 86 da Lei nº 14.133/21 e artigo 7º da Resolução nº 076, de 30 de julho de 2024, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços no âmbito do Consórcio de Desenvolvimento dos Municípios do Alto Tietê — CONDEMAT e dá outras providências.

                        A omissão verificada, além de ilegal, agride os princípios do planejamento, da transparência, da motivação e da segurança jurídica, cravados no artigo 5º da Lei de Licitações.

                        Diz o artigo 86, caput, da Lei nº 14.133/21, que o órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do processo licitatório, realizar procedimento público de intenção de registro de preços para, nos termos de regulamento, possibilitar, pelo prazo mínimo de 8 (oito) dias úteis, a participação de outros órgãos ou entidades na respectiva ata e determinar a estimativa total de quantidades da contratação.

                        O procedimento público de intenção de registro de preços apenas pode ser dispensado quando o órgão ou entidade gerenciadora, no caso o Consórcio, for o único contratante. E aqui temos exatamente a hipótese oposta: o Consórcio se propõe a realizar a licitação, mas não será contratante e nem comprador de absolutamente nada.

2.6.                 Diante de todo o exposto, uma vez comprovados os seguintes vícios insanáveis:

a) Falta de identificação objetiva e formalização da demanda dos entes consorciados, resultando em violação do artigo 18, incisos I e II e §1º, inciso I da Lei nº 14.133/21;

b) Não realização do procedimento público de intenção de registro de preços exigido pelo artigo 86, caput da Lei nº 14.133/21, que não pode ser substituído por deliberações genéricas tomadas em assembleias gerais ou em protocolos de intenções;

c) Estimativas de quantidades de aquisição apuradas unicamente com base no quantitativo de alunos das áreas demandadas;

d) Produção de Estudo Técnico Preliminar desprovido de preços unitários referenciais, memórias de cálculo e documentos que dão suporte à apuração do valor estimado da contratação, bem como de detalhado levantamento de mercado, exigências do artigo 18, §1º, incisos VI e IX da Lei nº 14.133/21;

                        Entendo presentes razões sólidas para determinar que, nos termos do artigo 71, inciso III c.c. o artigo 171, §3º da Lei nº 14.133/21, o CONSÓRCIO PÚBLICO INTERMUNICIPAL DE INOVAÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DE SÃO PAULO – CINDESP promova a ANULAÇÃO do Pregão eletrônico nº 03/2025, abrigado nos autos do processo administrativo nº 17/2025.

                        Dada a materialidade dos vícios insanáveis que amparam a proposta de anulação do procedimento licitatório, considero PREJUDICADA a apreciação do mérito das demais insurgências das representações.

                        Não há como projetar medidas de saneamento no edital examinado para permitir seu eventual relançamento em um cenário crítico de ausência de manifestações formais de demanda dos municípios consorciados e de supressão de indispensáveis estágios da fase preparatória da licitação.

                        Os vícios e omissões aqui verificados atraem a mesma solução decidida pelo Tribunal Pleno no julgamento dos TCs 014651.989.25-3, 014785.989.25-2 e 014802.989.25-1, de minha Relatoria (Tribunal Pleno – sessão de 12/11/2025), sendo oportuna a transcrição da ementa do v. Acórdão publicado no DOE de 19/11/2025:

EMENTA: CAUTELAR EM PROCEDIMENTO DE CONTRATAÇÃO. PREGÃO. REGISTRO DE PREÇOS. LICITAÇÃO COMPARTILHADA. CONSÓRCIO DE MUNICÍPIOS COMO GERENCIADOR. DESVIRTUAMENTO DA REGRA DO ARTIGO 181, CAPUT, DA LEI Nº 14.133/21. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO PÚBLICO DE INTENÇÃO DE REGISTRO DE PREÇOS. DESOBEDIÊNCIA AO COMANDO DO ARTIGO 86, CAPUT DA LEI Nº 14.133/21. FALTA DE DEMONSTRAÇÃO DAS CAUSAS DETERMINANTES DA NECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO. INTERESSE PÚBLICO NÃO DEMONSTRADO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 18, INCISO I DA LEI Nº 14.133/21. ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR DESPROVIDO DE MEMÓRIAS CONSISTENTES DE CÁLCULO E DOCUMENTOS DE SUPORTE À APURAÇÃO DAS ESTIMATIVAS DAS QUANTIDADES PARA A CONTRATAÇÃO. ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR CARENTE DE PREÇOS UNITÁRIOS REFERENCIAIS, MEMÓRIAS DE CÁLCULO E DOCUMENTOS DE SUPORTE À APURAÇÃO DA ESTIMATIVA DO VALOR DA CONTRATAÇÃO. DEFICIÊNCIA DOS INSTRUMENTOS DE CONTROLE PREVENTIVO DE LEGALIDADE. DESATENÇÃO AO ARTIGO 53 DA LEI Nº 14.133/21. VÍCIOS INSANÁVEIS DA FASE PREPARATÓRIA. INCIDÊNCIA DO ARTIGO 71, III C.C. ARTIGO 171, §3º DA LEI Nº 14.133/21. ANULAÇÃO DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. PREJUDICADA A COGNIÇÃO DAS DEMAIS IMPUGNAÇÕES. PROCEDÊNCIA PARCIAL.

1. Nos termos do artigo 86, caput, da Lei nº 14.133/21, os Consórcios de Municípios devem, na fase preparatória do processo licitatório, realizar procedimento público de Intenção de Registro de Preços para possibilitar a participação de seus municípios membros e outros órgãos ou entidades na respectiva ata e, a partir dos resultados apurados, determinar a estimativa total de quantidades da contratação. É obrigatória a identificação objetiva e tecnicamente fundamentada de demandas individuais dos entes consorciados.

2. A ausência do procedimento público de Intenção de Registro de Preços, nas hipóteses em que é exigível, atenta contra os princípios do planejamento, da transparência, da motivação e da segurança jurídica;

3. A existência de estrutura técnica, jurídica e operacional adequadas para o desempenho das complexas atribuições inerentes à condição de órgãos ou entidades gerenciadoras de atas de registro de preços e a instalação das duas linhas de defesa do controle de contratações previstas no artigo 169, incisos I e II, da Lei nº 14.133/21 são requisitos indispensáveis ao lançamento de licitações compartilhadas por Consórcios de Municípios.

4. Não se admite que licitações compartilhadas para formação de registro de preços sejam inauguradas a partir de singelas deliberações tomadas de forma genérica em assembleias gerais do Consórcio de Municípios, quando dissociadas de planejamento prévio, específico e diligente, de acordo com a disciplina legal da fase preparatória das licitações.

5. Tratando-se de licitações compartilhadas para formação de registros de preços, a ausência de procedimento público de Intenção de Registro de Preços e a supressão de etapas obrigatórias da fase preparatória do procedimento licitatório configuram vícios insanáveis que determinam a necessidade de se determinar a anulação do certame, nos termos do artigo 71, inciso III da Lei Federal nº 14.133/21.

2.7.                 Por último, diante da existência de outros certames licitatórios em curso divulgados na página eletrônica de transparência do Consórcio representado https://condemat.sp.gov.br/licitacoes/comunicados/exercicio-2025/ , igualmente destinados à produção de atas de registro de preços em licitações compartilhadas, e considerando:

• Que as contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, na forma do artigo 169 da Lei nº 14.133/21;

• Que é da responsabilidade dos integrantes das linhas de defesa do controle de contratações, quando constatarem impropriedades formais ou irregularidades que configure dano à Administração, adotar, entre outras providências, medidas para a mitigação de riscos de sua nova ocorrência, nos termos do artigo 169, §3º da Lei nº 14.133/21;

• Que é dever das autoridades públicas atuarem para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, à vista do comando do artigo 30 do Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, a Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro;

• Que há possibilidade de repetição dos mesmos vícios de planejamento nos demais procedimentos licitatórios lançados pelo Consórcio representado, inclusive quanto à ausência de procedimento público de intenção de registro de preços;

                        RECOMENDO ao Consórcio de Municípios que estruture, caso não o tenha feito, as duas primeiras linhas de defesa no controle de contratações de sua responsabilidade (artigo 169, I e II da Lei nº 14.133/21) e promova sua efetiva atuação na forma do artigo 53 da Lei de Licitações, com o objetivo de avaliar, com máxima prioridade, a eventual incidência das irregularidades aqui tratadas nos demais procedimentos licitatórios em curso e se estão presentes os critérios de oportunidade, materialidade, relevância e risco (artigo 170, caput, da Lei nº 14.133/21) aptos a legitimar o exercício espontâneo da autotutela administrativa e a mitigação dos riscos de nova ocorrência, evitando assim a repetição, multiplicação ou a perpetuação das ilegalidades demonstradas nestes autos, independentemente do ingresso de representações ou impugnações por parte de eventuais interessados, em prestígio aos princípios da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa  e da segurança jurídica.

2.8.                      Ante todo o exposto e por tudo o mais consignado nos autos, considerando a presença de vícios insanáveis na fase preparatória do procedimento licitatório, julgo prejudicado o exame de mérito das representações e, com fundamento no §3º do artigo 171 da Lei Federal nº 14.133/21, determino ao CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO DOS MUNICÍPIOS DO ALTO TIETÊ - CONDEMAT que promova a ANULAÇÃO do Pregão eletrônico nº 03/2025, nos termos do artigo 71, inciso III do mesmo diploma legal.

                        RECOMENDO ao Consórcio que estruture, caso não o tenha feito, as duas primeiras linhas de defesa no controle de contratações de sua responsabilidade (artigo 169, I e II da Lei nº 14.133/21) e promova sua efetiva atuação na forma do artigo 53 da Lei de Licitações, com o objetivo de avaliar, com máxima prioridade, a eventual incidência das irregularidades aqui tratadas nos demais procedimentos licitatórios em curso e se estão presentes os critérios de oportunidade, materialidade, relevância e risco aptos a legitimar o exercício espontâneo da autotutela administrativa e a mitigação dos riscos de nova ocorrência, evitando assim a repetição, multiplicação ou a perpetuação das ilegalidades demonstradas nestes autos.

Nos termos do parágrafo único do artigo 219-D do Regimento Interno desta Corte, a presente decisão de mérito será submetida, na primeira oportunidade, à ratificação do Tribunal Pleno.

2.9.                 Encaminhe o Cartório, por Ofício, cópia desta decisão aos Excelentíssimos Senhores Prefeitos dos Municípios de ARUJÁ, BIRITIBA MIRIM, FERRAZ DE VASCONCELOS, GUARAREMA, GUARULHOS, IGARATÁ, ITAQUAQUECETUBA, MAIRIPORÃ, MOGI DAS CRUZES, POÁ, SALESÓPOLIS, SANTA BRANCA, SANTA ISABEL e SUZANO para conhecimento e providências que entenderem pertinentes em relação ao julgamento proferido nestes autos e às recomendações consignadas.

2.10.               Após, encaminhe-se os autos à Unidade Regional se São José dos Campos – UR-7 para ciência e anotações de possíveis subsídios para a atividade fiscalizatória ordinária do CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO DOS MUNICÍPIOS DO ALTO TIETÊ - CONDEMAT, de sua responsabilidade, nos termos do item 8.5 da Ordem de Serviço SDG nº 01/2025.

Por fim, arquive-se o procedimento eletrônico, após o trânsito em julgado desta decisão.

Publique-se.

G.C., em 12 de dezembro de 2025.

Dimas Ramalho

Conselheiro

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