TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame o Pregão Presencial nº 24/2019 e o Contrato nº 50/2019 da Prefeitura Municipal de Neves Paulista, visando à contratação de empresa especializada na coleta de resíduos sólidos domiciliares, comerciais e industriais com características de domiciliares e o processamento dos resíduos coletados em usina de triagem e compostagem e a destinação final dos rejeitos resultantes do processamento em aterro sanitário licenciado.

Também se examinam o Primeiro, Segundo, Terceiro, Quarto, Quinto, Sexto, Sétimo e Oitavo Termos Aditivos ao contrato.

O relatório de instrução da licitação e do contrato concluiu que os seguintes apontamentos não comprometeram a regularidade da matéria, podendo ser objeto de recomendação:

1. recursos orçamentários indicados insuficientes para arcar com as despesas previstas para o exercício;

2. valor empenhado inferior ao valor estimado para cumprimento do compromisso financeiro no exercício.

Em sua análise, a Assessoria Técnica desta Corte pontuou ocorrências que também careciam de esclarecimentos pela Origem, quais sejam:

3. orçamento básico da pesquisa de preços para nortear os valores licitados e planilha orçamentária proposta pela empresa contratada em desacordo com o disposto no inciso II, § 2º, do art. 7º da Lei nº 8.666/93, por não apresentarem a composição de todos os seus custos unitários;

4. exigência contida no item 9.2 do edital, de que os demonstrativos dos índices financeiros fossem assinados pelo contador responsável, imposição reprovada por esta Corte de Contas; e

5. fórmula paramétrica para apurar o grau de endividamento dos licitantes diferente daquela usualmente adotada para a correta avaliação da situação financeira, pois a fórmula estampada no edital estipula equivocadamente como denominador o Patrimônio Líquido, ao invés do Ativo Total.

Na análise das alterações contratuais, os relatórios de Fiscalização apontaram as seguintes falhas:

6. Primeiro Aditivo: ausência de notas de empenhos vinculadas ao termo, de justificativas para a prorrogação contratual e de pesquisa de preços documentada, e publicação intempestiva do aditamento.

7. Segundo Aditivo: falta de menção expressa à finalidade do aditamento, ao valor reajustado do contrato e ao período e índice aplicados para concessão no reajuste e ausência de notas de empenhos vinculadas ao termo e de justificativas para a prorrogação contratual.

8. Terceiro Aditivo: não apresentadas a nota de empenho e a justificativa exigida pelo art. 57, § 2º, da Lei nº 8.666/93, pesquisa de preços realizada com apenas uma empresa e ausência de autorização expressa da autoridade competente para a formalização do termo prevista no art. 103, inciso VII, das Instruções nº 01/2020.

9. Quarto Aditivo: ausência de justificativas e autorização expressa exigidas no art. 103, incisos I e VII, das Instruções nº 01/2020 e publicação intempestiva do termo.

10. Quinto Aditivo: ausência de nota de empenho global e as justificativas consistiram apenas em solicitação da contratada, não aceitável.

11. Sexto Aditivo: nota de empenho não específica para o termo, pois emitida em agosto/2022, e o termo assinado em outubro/2022, e sem assinatura da autoridade competente, em desatendimento à Lei nº 4.320/1964, art. 58, e ausência de autorização expressa da autoridade competente para a formalização do termo prevista no art. 103, inciso VII, das Instruções nº 01/2020.

12. Sétimo Aditivo: não houve nota de empenho global, tampouco comprovação da autorização prévia para a formalização do termo, descumprindo o art. 57, § 2º, da Lei nº 8.666/93, e publicação extemporânea da alteração contratual.

13. Oitavo Aditivo: não houve nota de empenho global, tampouco comprovação da autorização prévia para a formalização do termo, descumprindo o art. 57, § 2º, da Lei nº 8.666/93.

Em contraponto, a Prefeitura argumentou, em síntese:

1. A conclusão da Fiscalização foi pela regularidade da matéria principal, com recomendações.

2. A contratação foi amparada em pesquisas, portanto atendendo a legalidade do seu valor, de modo a não causar prejuízo aos cofres públicos.

3. Observou-se composição de custos unitários, uma vez que a coleta de resíduos se fez por tonelada, o que comporta ser suprido pelos orçamentos simples na forma apresentada, o que certamente não constitui condição de reprovação do certame licitatório.

4. A exigência de demonstrativo dos índices financeiros assinados por contador pode ser condicionada ao campo de recomendação, pois não afetou a participação de outras empresas.

5. A fórmula não usual de apuração do índice de endividamento pode ser condicionada ao campo de recomendação, pois não afetou a participação de outras empresas.

6. A Fiscalização atestou a compatibilidade do preço contratado com o mercado, pelo que se conclui que os aditamentos somente aplicaram índices inflacionários constantes do Edital, descaracterizando, assim, a condição de ausência de pesquisa de preços.

7. Em relação à suposta ausência de justificativas para os aditamentos, a própria condição de recolhimento de resíduos e a sua continuidade já justificam a necessidade de sua manutenção através das prorrogações pactuadas.

8. Terceiro Aditivo: os empenhos são efetivados a cada apresentação das notas [fiscais], depois da mesma devidamente analisada quanto a sua regularidade e quantidades, não havendo assim uma única nota de empenho; a quantidade de pesagem de lixo não é uníssona e, portanto, a cada mês pode haver alteração, sendo efetuado o empenhamento mês a mês.

9. Quarto Aditivo: as justificativas existentes constaram do parecer jurídico e o documento formulado, embasado no parecer, se mostra cabível como autorização, além de o próprio Prefeito ter assinado a prorrogação; o atraso na publicação pode ser relevado como recomendação, pois não causou prejuízo.

A empresa contratada também se manifestou nos autos, com as seguintes alegações principais:

• Houve o correto empenhamento das despesas e a Municipalidade possuía recursos para saldar o ajuste celebrado, já que os serviços foram prestados pela ora peticionária e devidamente pagos.
• Dada a natureza do objeto do certame, a pesquisa de preços junto a empresas do seguimento se revela a forma mais real, segura e transparente para formação do orçamento estimativo, pois envolve serviços cujos preços não são usualmente encontrados em tabelas oficiais como SINAPI, CPOS, FDE, DER; existem inúmeras variáveis desconhecidas pelo município, inerentes a questões operacionais de cada empresa, tais como a distância exata entre usina e aterro utilizados e o município. Tais especificidades justificam, também, as carências na pesquisa de mercado prévia aos termos aditivos 1º e 3º.
• As exigências para qualificação econômico-financeira (subitem 9.2 do edital) não causaram prejuízos à ampla competitividade, o certame contou com a participação de três empresas e nenhuma foi inabilitada.
• O art. 69, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, dispõe que “a critério da Administração, poderá ser exigida declaração, assinada por profissional habilitado na área contábil, que ateste o atendimento pelo licitante dos índices econômicos previstos no edital”, dessa forma, a alteração legislativa consolida a alteração de entendimento a respeito do assunto.
• Primeiro Aditivo: a proposta de prorrogação do contratado foi submetida aos departamentos internos da Municipalidade e a Procuradoria emitiu parecer jurídico favorável; foi mantido o preço inicialmente contratado, apenas com reposição da perda inflacionária.
• Segundo Aditivo: o índice de reajuste aplicado foi informado no termo, bastando cálculos aritméticos para conferência do novo valor do contrato; a proposta de prorrogação do contratado foi submetida aos departamentos internos da Municipalidade e a Procuradoria emitiu parecer jurídico favorável; e a falta de algumas informações no termo consiste em falha meramente formal.
• Sobre a acessoriedade, deve ser considerado o momento e ocasião dos atos, que gozam de Presunção de Legitimidade, pois a Administração, quando da celebração de cada termo aditivo, contava com um contrato válido e vigente e até o presente momento, não há decisão definitiva desta Corte quanto à licitação e o contrato, devendo-se observar o princípio da Segurança Jurídica.

Analisadas as razões de defesa dos interessados, a ATJ-ECO concluiu pela irregularidade da matéria principal por infringência ao inciso II, § 2º, do art. 7º e art. 31, inciso I, § 1º e § 5º, da Lei nº 8.666/93, dadas a ausência de planilha de custos unitários do objeto licitado e do contrato – sob este aspecto, comprometidos, também, o 1º e o 3º Termos Aditivos –, a obrigatoriedade de assinatura do demonstrativo por profissional da área contábil e cálculo de endividamento adotando-se como denominador o Patrimônio Líquido, ao invés do Ativo Total. Concluiu também pela irregularidade do 2º e 4º Termos Aditivos, por acessoriedade às falhas na licitação e no contrato.

Quanto ao 5º, 7º e 8º Termos Aditivos, a ATJ-ECO opinou que a ausência de apresentação de justificativas específicas pela Administração corrobora os desacertos apontados pela Fiscalização, além de serem alcançados, por acessoriedade, pela irregularidade dos atos precedentes.

Por sua vez, SDG se manifestou pela reprovação de toda a matéria, com aplicação de multa nos termos do art. 104, II, da Lei Complementar nº 709/93, em razão da ausência de demonstrativo dos custos unitários envolvidos, utilização de denominador equivocado para obter índice de endividamento geral, indevida exigência de assinatura de profissional da área contábil nos demonstrativos dos índices financeiros e falta de pesquisa de preços nos aditamentos, agravadas pelas demais impropriedades apontadas pela Fiscalização e não suficientemente afastadas nas razões de defesa.

O Ministério Público de Contas teve vista regimental dos autos, restituindo-os para prosseguimento.

Decisão

De início, ressalvo que as falhas concernentes à execução contratual serão objeto de apreciação específica no processo TC-026021.989.19-9.

Sob o aspecto formal, as justificativas apresentadas pelos interessados e a documentação que instrui os autos são suficientes a mitigar as falhas concernentes a publicações em atraso, informações incompletas em autorizações de alterações contratuais e nos respectivos instrumentos.

No mérito, acompanho o entendimento da Fiscalização de que as justificativas para prorrogações de prazos e alterações contratuais não podem se limitar ao simples aceite, pelo órgão contratante, de solicitações e fundamentos formulados pelo próprio contratado, no entanto, considerando a relevância dos serviços e o disposto no art. 10 c.c. art. 3º, inciso XI, da Lei nº 12.305/2010, relevo, em caráter excepcional, a falta de exposição de motivos da própria Administração para os Termos Aditivos 1º a 5º, e recomendo à Origem que doravante justifique prévia e expressamente as alterações que promover em contratos da espécie.

Passo à exposição das irregularidades que entendo obstarem a aprovação do pregão e do contrato por esta Corte, bem como dos termos aditivos, por suas próprias impropriedades e por acessoriedade à matéria principal.

A licitação de serviços de coleta, processamento e destinação final de resíduos sólidos tem início com a formulação de projeto básico que reúna elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para caracterizá-los, e que possibilite a avaliação dos respectivos custos, contendo a identificação e quantificação dos tipos de serviços a executar, materiais e equipamentos necessários e orçamento detalhado desses elementos.

A elaboração do projeto e do orçamento e a direção e execução de serviços de coleta, processamento e destinação final de resíduos constituem atividades de Engenharia, conforme preconiza a Resolução do CONFEA nº 218/1973, observada no pregão em comento, dada a exigência de responsável técnico com Certidões de Acervo Técnico expedidas pelo CREA, a ser vinculado à prestação dos serviços licitados.

Além da expertise do profissional, a elaboração do projeto básico e do orçamento detalhado do pregão poderia ser subsidiada por parâmetros observados em contratações anteriores da própria Prefeitura contratante ou similares, de outros órgãos e entidades da Administração Pública, por obras de referência, tais como a Orientação Técnica IBR 007/2018 do IBRAOP[1], e pela consulta ao mercado.

Neste último caso, a Prefeitura encaminharia a empresas do ramo do objeto a ser licitado a planilha de custos unitários do projeto básico anexada aos pedidos de cotação, de modo que cada empresa a preenchesse com os preços que teria condições de praticar, de acordo com suas peculiaridades. Seria esse o momento em que cada item da planilha, tal como transporte entre município e usina, transporte entre usina e aterro e licenciamento de área de transbordo, seria precificado de forma diferente por cada empresa consultada, e a média entre os diferentes preços considerada custo estimado para a licitação.

No caso concreto, os documentos encartados aos autos e as justificativas e esclarecimentos apresentados pelas partes não evidenciam a existência de planilha que expressasse a composição de todos os custos unitários do objeto licitado, em ofensa ao inciso II do § 2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93.

Os termos aditivos não corrigiram a omissão verificada, pois não foram precedidos de apresentação da planilha de custos unitários praticada pela empresa contratada, permanecendo desconhecidos esses dados por quaisquer interessados. De posse dessa planilha, a Administração poderia proceder a cotações de mercado, aferindo objetivamente a economicidade das alterações contratuais, em especial aquelas que prorrogaram a vigência do ajuste, mas assim não o fez.

O valor da dotação orçamentária reservado na fase preparatória do certame se mostrou insuficiente à cobertura da despesa contratual prevista para aquele exercício em curso[2], em detrimento do inciso III do § 2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93.

A omissão não foi corrigida pelos termos aditivos firmados, ao contrário, sequer foram emitidos empenhos nos valores dos aditamentos a serem despendidos nos respectivos exercícios financeiros em curso, perpetuando-se a falta de expressa e suficiente indicação das dotações a serem oneradas.

Vejo como agravante, nesse cenário, o conteúdo da Cláusula 6º do Contrato, que indicou o elemento de despesa desacompanhado da classificação funcional programática do crédito pelo qual correria a remuneração dos serviços, cláusula essa não retificada por qualquer dos termos aditivos celebrados.

Ademais, o item 9.2 do edital exigiu a apresentação, pelos licitantes, do Demonstrativo de Índices Financeiros assinado pelo contador responsável, contrariando a jurisprudência desta Corte, que admite a assinatura por qualquer profissional habilitado da área contábil, e não somente o contador. Nesse sentido, cito como precedentes as decisões proferidas no TC-013776.989.25-3 e TC-010165.989.23-7.

A fórmula de cálculo do índice de endividamento prevista no mesmo item do edital também contraria precedentes jurisprudenciais deste Tribunal[3], no sentido de que o pressuposto de habilitação deve ser calculado a partir de fórmula usual do setor contábil, em homenagem ao § 5º do art. 31 da Lei nº 8.666/93[4], entre os quais destaco o seguinte trecho:

De fato, se de lado o patamar de até 0,4% eleito pela Administração – e que não foi questionado nesta oportunidade – encontra-se dentro dos limites toleráveis aceitos por esta Corte (entre 0,3 e 0,5), de outro, estabelecer que tal percentual seja o resultado da razão entre o Passivo (circulante e exigível) e o Patrimônio Líquido revela uma indesejável restritividade, ao contrário do que seria recomendável caso a fórmula abarcasse, no denominador, o Ativo Total.

Isto porque, enquanto este engloba a totalidade dos recursos - traduzindo-se, como definição tradicional, no conjunto de bens, direitos e valores a receber de uma entidade -, aquele (o Patrimônio Líquido), somente se refere, na essência, aos valores que os proprietários (sócios) aplicaram na sociedade, ou seja, é o capital próprio da empresa.

Sob este contexto, permitir que a empresa comprove o seu índice de endividamento a partir da divisão do seu passivo (suas dívidas e obrigações), pelo seu ativo total (que é, em regra, maior do que o patrimônio líquido), ao mesmo tempo em que reflete a “participação de capitais de terceiros sobre os recursos totais” (e não apenas sobre o capital próprio) – mostra-se mais propenso à uma maior amplitude do leque de competidores, à medida que possibilita a fluência de sociedades mais endividadas, mas aptas a atingir o patamar estabelecido. (TC-001259.989.13-5, Relator Conselheiro Robson Marinho, Tribunal Pleno, Sessão de 26/06/2013; destaques meus)

Pondero que, ao contrário do aventado pela empresa contratada, a ausência de julgamento desfavorável da licitação e do contrato no momento da celebração dos termos aditivos não afasta a incidência do princípio da acessoriedade, eis que os instrumentos posteriores são acessórios à avença principal e não à decisão declaratória de irregularidade proferida por esta Corte.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares o Pregão Presencial nº 24/2019, o Contrato nº 50/2019 da Prefeitura Municipal de Neves Paulista, o Primeiro, Segundo, Terceiro, Quarto, Quinto, Sexto, Sétimo e Oitavo Termos Aditivos, com a recomendação consignada no corpo desta decisão e aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 9 de dezembro de 2025.