TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - JOSUÉ ROMERO (11) 3292-3881 - gabjr@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes de contrato firmado entre a Prefeitura Municipal de Timburi e J.J. Construções e Serviços LTDA., visando contratação de empresa especializada para a construção e reforma no camping do Redondo, no município de Timburi, Estado de São Paulo, conforme Convênio Estadual nº 000205/2021, firmado entre a Secretaria de Turismo e Viagens do Estado de São Paulo e o Município de Timburi, pelo regime de empreitada global, em conformidade com o presente edital, Memorial Descritivo, Planilha Quantitativa e Orçamentária Global e Individualizada, Cronograma de Execução Físico Financeiro e Projetos.

A avença foi precedida da Tomada de Preços nº 03/2022, cujo edital foi publicado no DOE de 04/03/2022 e em JORNAL GRANDE CIRCULAÇÃO de 05/03/2022. Apenas a vencedora participou do certame.

O contrato foi assinado em 22/03/2022 pelo prazo de 720 dias da data de assinatura do Contrato, pelo valor de R$ 530.721,00 (extrato publicado em 26/03/2022).

A instrução ficou a cargo da UR-16 que elaborou relatório, evento 30.23, apontando:

a) Falta de competitividade no certame licitatório com comparecimento de apenas 01 proponente (Item 17); 

b) Cláusula restritiva exigindo atestados de desempenho anterior em percentual de 50% das quantidades em relação aos itens de maior relevância e de valor significativo, entretanto, não há referência no Edital e Anexos sobre quais itens são considerados de maior relevância e de valor significativo (Item 13).

Foi assinado aos responsáveis e demais interessados o prazo de 15 (quinze) dias, para que tomassem conhecimento de toda a instrução e apresentassem justificativas, documentos e contrarrazões, nos termos e para os efeitos do inciso XIII, do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93.

O despacho foi publicado no DOE de 30/09/2022.

No evento 67.1, a PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE TIMBURI, devidamente representada pelo Prefeito Municipal, SILVIO CESAR SAVOGIN POLO, por meio do Procurador Jurídico Municipal, oferta esclarecimentos.

Resumidamente, as justificativas apresentadas destacam que, salvo nas exceções legais, a legislação de licitações não exige a presença mínima de competidores para a validade do certame. 

Entende que tal exigência poderia dificultar ou inviabilizar as compras públicas, uma vez que a Administração Pública apenas espera, sem garantia, a participação de interessados.  No caso específico do Município de Timburi, pequeno e distante dos grandes centros, alega que a baixa participação se justifica pela complexidade e burocracia inerentes a obras financiadas por convênios estaduais, bem como pela localização remota da obra. 

Esclarece que a Administração não contribuiu para a presença de apenas um licitante, tendo amplamente divulgado o edital nos meios oficiais e locais. 

Além disso, informa que não houve prejuízo financeiro, pois a única empresa participante concedeu desconto em relação aos preços iniciais. 

Destaca que a Administração agiu com conveniência ao prosseguir com o procedimento, evitando o risco de abrir novo edital que poderia resultar em ausência de interessados ou aumento dos preços.

 Por fim, esclarece que o edital não continha exigências restritivas que impedissem a ampla participação, não havendo, portanto, irregularidade no apontamento.

Quanto à exigência de atestados de desempenho anterior em percentual de 50% das quantidades em relação aos itens de maior relevância e de valor significativo, sem referência no Edital e Anexos sobre quais itens são considerados de maior relevância e de valor significativo, esclarece que é lícita a exigência de atestado de capacidade técnica de 50% do quantitativo total, previsto no orçamento base, conforme previsão editalícia, quando não exigidas quantidades de parcelas específicas mínimas, em conformidade às súmulas e acórdãos do TCE (Súmula 24) e TCU (Acórdão 244/2015 – Plenário TCU; Acórdão 2308/2012 – Plenário TCU; SÚMULA Nº 263 TCU), não havendo que se falar em restrição à competitividade.

Sustenta que o fato de não especificar quais itens seriam considerados de maior relevância não trouxe prejuízo algum ao certame, pois a obra foi licitada dentro da legalidade, trazendo inclusive benefícios para administração que irá concluir os serviços ainda com descontos em relação ao preço inicial.

No evento 68.1, a JJ CONSTRUÇÕES SERVIÇOS LTDA, por seus Advogados, apresenta justificativas.

Sustenta que, conforme o edital e a legislação aplicável à modalidade de tomada de preços, não há impedimento para que a Administração conclua o procedimento licitatório, homologue o certame e adjudique o contrato a um único licitante, desde que não existam nulidades ou irregularidades que restrinjam a concorrência. A lei não exige número mínimo de participantes para validade do processo, cabendo verificar a conformidade da proposta única com o edital e os preços de mercado. Embora a participação de apenas um licitante não seja ideal, isso não configura, por si só, nulidade, especialmente se não houver prejuízo à Administração, muitas vezes decorrente do desinteresse de outros concorrentes.

Argumenta que doutrinadores renomados, como Diógenes Gasparini e Hely Lopes Meirelles, corroboram esse entendimento, afirmando que a licitação com um único interessado é válida se este atender a todos os requisitos legais, técnicos, fiscais e financeiros, e se o contrato for vantajoso para a Administração. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União também reconhece que a participação de um único licitante não impede a conclusão da licitação, salvo se o edital contiver cláusulas restritivas que limitem a competitividade.

Quanto à exigência de atestados de capacidade técnica, sustenta que a Lei nº 8.666/1993 permite sua comprovação mediante apresentação de atestados relativos às parcelas mais relevantes do objeto licitado, vedando quantitativos mínimos ou prazos máximos, o que visa evitar restrições indevidas à competição, podendo a Administração indicar quais itens são considerados essenciais para sanar possíveis restrições.

Dessa forma, entende que desde que o único licitante cumpra rigorosamente as exigências do edital e a proposta seja compatível com os preços de mercado, não há impedimento legal para a adjudicação e homologação do contrato, o que se confirma no caso analisado, evidenciando a regularidade da contratação.

O douto MPC certificou que teve vista regimental, e, nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo nº 006/14 - PGC, publicado no D.O.E. de 08.02.2014, restituiu os autos para prosseguimento.

Por determinação do eminente Conselheiro Antonio Roque Citadini, em 31/10/2022 os autos foram sobrestados pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias. Os autos foram novamente sobrestados pelo mesmo período, em 03/05/2023,, e depois,  pelo prazo de 120 (cento e vinte) dias, em 01/11/2023.

Considerando que o final da vigência contratual estava previsto para 10/03/2024, os autos foram encaminhados à Fiscalização para diligenciar sobre a conclusão do ajuste ou eventual celebração de termo de Aditamento.

Informou a Fiscalização que o final da vigência contratual ocorreu em 10/03/2024, tendo sido realizada a visita final (TC-16104.989.22-3) e instruído o corresponde Termo de Recebimento Definitivo (TC-7011.989.24-1). 

No evento 155, SDG manifestou-se.  Além dos desacertos já apontados nos autos pela Fiscalização, verificou a existência de outra impropriedade, a utilização de orçamento defasado em 08 (oito) meses, acima, portanto, dos 06 (seis) meses tolerados por esta Corte. “Com efeito, o orçamento básico que amparou a contratação teve como fonte a Tabela de Preços da CDHU nº 182, de julho de 2021, tendo sido publicado o edital da licitação apenas em março de 2022. A própria Contratada, em suas razões de defesa (evento 58.1 do TC-006514.989.23-5), anotou a imperfeição referente a adoção de parâmetros desatualizados, ao argumentar: “a planilha orçamentária utilizada como referência no procedimento licitatório, qual seja, a constante no Boletim nº 182 (publicada em julho de 2021) se encontrava demasiadamente defasada em relação ao preço real para o insumo, quais sejam o ferro e o aço...”.

ATJ Engenharia e Economia foram instadas a se pronunciar sobre os seguintes aspectos: o indicativo de que ocorreu a utilização de projeto básico deficiente e orçamento defasado, com reflexos nos aditivos e na competitividade do certame, em razão de diligência solicitada pelo SDG, no Evento 155 do TC-016045.989.22-5.  Nos eventos 168.1 e 168.2, propuseram assinatura de prazo para que a Origem: 

1. Insira no sistema o referido 3º Termo Aditivo e, após sua instrução pela Fiscalização, submeta-o novamente a esta área técnica, para que possamos avaliar os reflexos da utilização de projeto básico deficiente nos aditivos contratuais; 

2. Disponibilize link de acesso às planilhas em Excel do orçamento estimativo, do contrato inicial e de todos os termos aditivos, com todas as supressões e acréscimos realizados; 

3. Apresente a Nota 02 indicada na planilha de preços do 2º Termo Aditivo; 

4. Justifique o apontamento da SDG acerca da adoção de tabela de referência defasada em oito (8) meses para a elaboração do orçamento, excedendo o prazo máximo de seis (6) meses tolerado por este Tribunal.

Por sugestões de SDG e ATJ (atual DIPE) e diante do dever constitucional de resguardar o mais amplo contraditório e defesa, foi assinado aos interessados novo prazo comum de 15 (quinze) dias úteis, para os fins do inciso XIII, do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93, ou, ainda, para as alegações que fossem de seus interesses.  O despacho foi publicado no DOE de 18/08/2025. O prazo transcorreu in albis.

Os autos foram redistribuídos considerando a repartição de competências estabelecida na Resolução nº 12/2025.

Considerando que a d. SDG apontou, no evento 155,  "utilização de orçamento defasado em 08 (oito) meses, acima, portanto, dos 06 (seis) meses tolerados por esta Corte", assinei, com fundamento no artigo 2°, inciso XIII da Lei Complementar Estadual nº 709/93, ao Contratante, ao Contratado, bem como aos responsáveis pela contratação em apreço acima nominados, o prazo de 15 (quinze) dias, para que apresentassem suas razões ou justificativas.   O despacho foi publicado no DOE de 31/10/2025. O prazo transcorreu in albis.

O douto MPC certificou que teve vista regimental, e, nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo nº 006/14 - PGC, publicado no D.O.E. de 08.02.2014, restituiu os autos para prosseguimento.

DECIDO

Preliminarmente, informo que os responsáveis SILVIO CESAR SAVOGIN POLO (Prefeito) e LONDONSON GILBERTO RODRIGUES (proprietário da contratada)   foram devidamente notificados nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar nº 709/93, com publicações no DOE de 30/09/2022 e de 18/08/2025, assim consideradas perfeitas nos termos do artigo 90 da mesma norma legal.

Ressalto que consta dos autos Termo de Ciência e Notificação inserido no evento nº 30, Arquivo: 01 - TERMO DE CIENCIA E NOTIFICACAO.PDF.pdf, devidamente assinado pelos Senhores SILVIO CESAR SAVOGIN POLO - PREFEITO e LONDONSON GILBERTO RODRIGUES - PROPRIETÁRIO  onde estes se deram por CIENTES e NOTIFICADOS para acompanhar todos os atos da tramitação deste processo.

Após detida apreciação dos autos e das justificativas apresentadas nos eventos 67.1 e 68.1, verifico que, a matéria não comporta juízo de regularidade. 

Embora não veja como falha a ausência de pluralidade de licitantes, pois não há exigência legal de número mínimo de participantes para a validade do certame, e a ausência de pluralidade de licitantes, por si só, não configura nulidade ou irregularidade,  como também no  que tange à exigência de atestados de capacidade técnica, observou-se a conformidade com o disposto no artigo 30, §1º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, que permite a comprovação mediante atestados referentes às parcelas mais relevantes do objeto licitado, vedando quantitativos mínimos ou prazos máximos que possam restringir indevidamente a competição, o que foi devidamente respeitado, não merece relevação a questão da defasagem do orçamento utilizado no certame licitatório, que conta com entendimento pacificado desde muito tempo nesta Corte e é de pleno conhecimento dos órgãos jurisdicionados. 

É o caso do decidido no processo TC-001344/004/06, sessão plenária de 30/04/2014, sob relatoria do e. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo:  

“(...)  a utilização de orçamento defasado é irregularidade incontornável, sistematicamente reprovada por esta E. Casa, na medida em que não permite a verificação da compatibilidade dos preços com os praticados no mercado à época da efetiva realização da licitação (...)” 

Decisões recentes mantiveram esse entendimento, inclusive em sede de exame prévio de edital, como é o caso do TC-000682.989.24, na sessão plenária de 21/02/2024, sob a relatoria do e. Conselheiro Antonio Roque Citadini: 

“NO QUE SE REFERE AO MÉRITO DA REPRESENTAÇÃO, a minha posição acompanha as manifestações da ATJ, MPC e SDG, pois entendo que procede à impugnação formulada na peça inicial, eis que, conforme demonstrado pela Assessoria Técnica Especializada de Engenharia da Casa, com endosso dos demais órgãos, as tabelas utilizadas pela Administração como referência de preços para a elaboração da Planilha Orçamentária do certame, de fato, revelam-se defasadas em mais de 06 meses (período máximo tolerado por esta Corte).” 

 

O cerne dessa discussão reside na comprovação ou não da compatibilidade do ajustado com o praticado à época pelo mercado do ramo econômico do objeto licitado. 

No caso, a defasagem entre a data do orçamento, que utilizou como fonte a Tabela de Preços da CDHU nº 182, de julho de 2021, tendo sido publicado o edital da licitação apenas em março de 2022,  foi de aproximadamente 8 meses.  

A Prefeitura poderia ter demonstrado que o valores pactuados, ainda que sustentados por orçamento defasado, eram compatíveis com o mercado, mas não se pronunciou a respeito.

 Fato é que a despesa baseada em orçamento defasado impede a comprovação de preço de mercado e configura ofensa ao disposto no artigo 43, inciso IV, da Lei de Licitações.

Diante do exposto, nos termos das Resoluções 02/2021, publicada no DOE de 17/04/2021 e 12/2025, publicada no DOE de 26/09/2025, que deram nova redação ao artigo 57, do Regimento Interno desta Corte, JULGO IRREGULARES a licitação e o contrato objeto destes autos, sem embargo de recomendar à Origem:

- que adote todas as medidas possíveis para estimular a ampla participação nos processos licitatórios, inclusive com divulgação eficiente e análise criteriosa das exigências editalícias, a fim de garantir a máxima competitividade e economicidade nas contratações públicas;

- utilize fontes referenciais contemporâneas à publicação do instrumento convocatório, assim entendidas aquelas situadas dentro de intervalo de 6 meses da divulgação do torneio.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. 

Publique-se por extrato. 

1. Ao cartório para:

a) vista e extração de cópias no prazo recursal;

b) certificar.

2. Após, ao arquivo.

GCSAJR, 3 de Dezembro de 2025.

JR-03

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, nos termos das Resoluções 02/2021, publicada no DOE de 17/04/2021 e 12/2025, publicada no DOE de 26/09/2025, que deram nova redação ao artigo 57, do Regimento Interno desta Corte, JULGO IRREGULARES a licitação e o contrato objeto destes autos, sem embargo de recomendar à Origem: - que adote todas as medidas possíveis para estimular a ampla participação nos processos licitatórios, inclusive com divulgação eficiente e análise criteriosa das exigências editalícias, a fim de garantir a máxima competitividade e economicidade nas contratações públicas; - utilize fontes referenciais contemporâneas à publicação do instrumento convocatório, assim entendidas aquelas situadas dentro de intervalo de 6 meses da divulgação do torneio.  Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

  Publique-se.