TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - SAMY WURMAN (11) 3292-3894 - gabsw@tce.sp.gov.br

SENTENÇA 

Trata-se de contratação firmada entre a PREFEITURA DE NOVA GRANADA e a empresa POLACHINI ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO LTDA, destinada à “construção de orlas nas represas do município (...)”, na modalidade de empreitada por preço global.

DA LICITAÇÃO E DO CONTRATO

O ajuste teve origem na Tomada de Preços n.º 6/2022, de tipo menor preço, vindo a ser formalizado pelo Contrato Administrativo n.º 27/2022, no montante de R$ 688.962,59, com vigência fixada em 120 dias, contado da emissão da ordem de serviço, expedida em 24.06.2022 (eventos 1.24 e 1.27 do TC – 009.328/989/23).

A instrução do feito coube à UR – 08 – Unidade Regional de São José do Rio Preto, a qual, em seu relatório, indicou a regularidade da matéria, não obstante as seguintes constatações, que, a seu ver, poderiam ser objeto de recomendações: a) execução do ajuste após o encerramento de vigência, sem aditamento; e b) notas de empenho com valor inferior ao montante contratado (eventos 23.2 a 23.4 do TC – 009.328/989/23).

DOS ADITAMENTOS

O Termo de Apostilamento, lavrado em 26.05.2023, teve por objeto a alteração da Cláusula Vigésima Sétima do contrato, para substituir o prazo original de 120, contado da ordem inaugural de serviços, por novo lapso de vigência e execução de 12 meses, admitindo-se ulterior prorrogação nos termos do artigo 57 da Lei Federal n.º 8.666/1993 (eventos 1.6 do TC – 006.893/989/24).

A Unidade de Instrução instruiu o ajuste e opinou pela sua irregularidade, porquanto verificadas as seguintes ocorrências: a) emprego indevido de termo de apostilamento para alterar prazo de vigência; b) justificativas sem amparo nas hipóteses legais de prorrogação previstas no artigo 57 da Lei Federal n.º 8.666/1993; c) ausência de autorização da autoridade competente, em desconformidade com o § 2.º do mesmo dispositivo; d) falta de publicação do ato; e) celebração do termo após expirado o prazo contratual; e f) ausência de prorrogação da garantia prevista na Cláusula Vigésima Primeira da avença (eventos 17.1 a 17.3 do TC – 006.893/989/24).

O 1.º Termo Aditivo, datado de 16.06.2023, formalizou a prorrogação do contrato por mais 180 dias, ajustando sua vigência para o período de 23.06.2023 a 22.12.2023, com fundamento no artigo 57, II, da Lei Federal n.º 8.666/1993 (evento 1.6 do TC – 006.893/989/24).

A Auditoria emitiu relatório apontando a irregularidade da alteração, diante dos seguintes achados: a) apresentação de justificativa inadmissível, por não se enquadrar nas hipóteses do inciso II ou § 1.º do artigo 57 da Lei Federal n.º 8.666/1993; b) prática de apostilamento sobre contrato já extinto, tornando o ato nulo e configurando recontratação sem licitação, em desatenção aos artigos 2.º e 3.º da mesma Lei e ao artigo 37, XXI, da Constituição Federal; (c) ausência de prorrogação da garantia contratual, igualmente caracterizadora de recontratação sem observância do devido procedimento licitatório (evento 19.2 a 19.4 do TC – 006.893/989/24).

DO ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO CONTRATUAL

A Unidade de Instrução procedeu ao acompanhamento da execução contratual, registrando, na primeira vistoria de 11.05.2023, as seguintes ocorrências: a) execução do objeto fora do prazo; b) pagamento duplicado de R$ 4.416,81; c) desatendimento ao Comunicado GP nº 10/2022 (eventos 14.18 a 14.19 do TC – 006.893/989/24).

Na segunda e derradeira vistoria, realizada em 12.08.2024, a Inspeção constatou a execução integral do objeto, ressalvados o atraso no prazo e alguns serviços glosados, que não comprometeram a funcionalidade nem a destinação final da obra (eventos 83.9 a 83.10 do TC – 006.893/989/24).

DO TERMO DE RECEBIMENTO DEFINITIVO

Sobre o Termo de Aceitação Final da Obra, subscrito em 20.05.2024, a análise do Escritório Regional de São José do Rio Preto registra, em síntese, as seguintes ocorrências: a) emissão intempestiva do termo de recebimento provisório, 03 meses após a comunicação da contratada, sem assinatura de ambas as partes, em inconformidade com o artigo 73, I, “a”, da Lei Federal n.º 8.666/1993; b) lavratura do termo fora do prazo máximo de 90 dias, pois que emitido 105 dias após a comunicação de conclusão da obra, em desacordo com o artigo 73, I, “b”, e § 3.º da mesma Lei; c) comunicação de conclusão da obra após expirado o prazo de vigência contratual, evidenciando descompasso entre execução, fiscalização e recebimento (eventos 15.1 a 15.2 do TC – 016.175/989/24).

A ressalvar que a tramitação inicial envolveu apenas a matéria original e a primeira vistoria do acompanhamento da execução contratual, mercê dos princípios da ampla defesa e do contraditório, foram as Contratantes notificadas para ciência das referidas objeções e apresentação de alegações, conforme despachos publicados no DOE-TCESP de 13.06.2023, 19.07.2023 e 20.10.2023 e Ofícios (eventos 30.1, 34.1, 42.12 a 42.2, 45.1 e 46.1 do TC – 009.328/989/23 e 21.1, 24.1, 31.1, 34.1, 41.1, 44.1, 55.1 e 56.1 do TC – 009.598/989/23).

Em resposta, a Senhora Tânia Liana Toledo Yugar, Ex-Prefeita e responsável pela contratação, assistida por advogado, apresentou razões e documentos (eventos 44.1 a 44.6 do TC – 009.328/989/23 e 54.1 a 54.6 do TC – 009.598/989/23).

Inicialmente, quanto à continuidade da execução após o termo final do contrato, alegou ter sido celebrado termo aditivo em 16.06.2023, o qual prorrogara a vigência até 22.12.2023, sustentando que tal providência encontrava amparo expresso no artigo 65 da Lei Federal n.º 8.666/1993 e no artigo 124 da Lei Federal n.º 14.133/2021.

Em seguida, relativamente à distância entre o valor das notas de empenho e o montante contratual, ponderou que essa diferença se devia apenas aos ajustes necessários à continuidade da execução, já que o contrato permanecia em vigor. Salientou, outrossim, que não houve qualquer dano ao erário e que toda a documentação comprobatória dos empenhos se encontrava anexada, asseverando que a Administração mantivera rigoroso controle sobre pagamentos e notas fiscais.

No tocante ao alegado atraso na execução, registrou que a própria legislação admite prorrogações por meio de termo aditivo, ressaltando que os eventuais desvios temporais foram absorvidos pela dilação formalizada. Realçou, nesse ponto, que a Municipalidade sempre atuara com diligência, assegurando a continuidade do serviço e a observância do interesse público.

Em relação ao suposto pagamento em duplicidade, afirmou que o valor mencionado (R$ 4.416,81) dizia respeito à realocação da obra, motivada por circunstâncias supervenientes de carácter técnico. Asseverou, ademais, que o montante fora pago uma única vez, juntando declaração do Diretor de Obras que corrobora essa versão.

Relativamente ao desatendimento ao Comunicado GP n.º 10/2022, explicou que o edital da licitação datava de 06.04.2022, ao passo que a obrigatoriedade da recepção de planilhas pela plataforma FARO só se tornara exigível a partir de 02.05.2022. Enfatizou, portanto, que à época da publicação do edital não havia imposição normativa aplicável e que eventual incorreção seria meramente formal, passível de recomendação. Acrescentou, ademais, que, para futuras licitações, o Município passaria a observar integralmente as diretrizes do referido Comunicado.

Avançando para o capítulo final da defesa, contextualizou a atuação administrativa à luz da interface entre o Direito Administrativo Sancionatório e o Direito Penal, verberando que a atuação fiscalizadora deve observar princípios como legalidade, proporcionalidade, devido processo e irretroatividade. Invocou, para tanto, doutrina especializada e as disposições introduzidas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) pela Lei Federal n.º 13.655/2018.

Nesse contexto, sustentou que não se verificaria dolo nem erro grosseiro que pudesse ensejar responsabilização pessoal, remarcando que a atuação municipal fora balizada em interpretações razoáveis, em dificuldades práticas enfrentadas pela gestão e na busca contínua pela conformidade administrativa.

Por tudo isso, requereu o acolhimento da preliminar para exclusão de sua responsabilidade pessoal e, no mérito, pleiteou o reconhecimento da regularidade da Tomada de Preços n.º 06/2022, do Contrato Administrativo n.º 27/2022 e do 1.º Termo Aditivo. Subsidiariamente, pediu que eventuais falhas formais sejam enquadradas apenas no campo das ressalvas.

A Exma. Conselheira Cristiana de Castro Moraes, Relatora originária, determinou a ampliação do escopo processual, a fim de incluir os aditamentos supervenientes e o acompanhamento continuado da execução contratual, providência que conduziu ao exame conjunto dos atos praticados no âmbito da matéria nuclear (eventos 51.1, 59.1 e 64.1 a 64.2 do TC – 009.328/989/23).

Assim, a partir deste ponto do relatório, todos os eventos referidos passam a reportar-se ao processo principal e inaugural (TC-009.328/989/23), o qual retrata, de forma suficiente, todo o iter procedimental e as sucessivas manifestações apresentadas pelos interessados, sem prejuízo da consideração específica de elementos complementares que se mostrem relevantes ao deslinde da matéria. Tal procedimento justifica-se, em deferência aos princípios da economia processual, da coerência instrutória e da segurança jurídica, por permitir a apreciação unificada e racional de todo o acervo pertinente.

Segundo despacho publicado no DOE-TCESP de 26.06.2024, tomou-se conhecimento da renúncia do mandato conferido pela Responsável (eventos 65.1 a 65.2, 71.1 e 73.1).

Instada a manifestar-se, a Secretaria-Diretoria Geral, emitiu parecer (eventos 81.1 e 84.1), pontuando que a contratação padecia de questões preliminares, as quais careciam de esclarecimento indispensável à formação de juízo conclusivo, destacando, entre outras: a) a ausência de divulgação do edital em órgão de imprensa oficial ou jornal de grande circulação, contrariando o artigo 21, III, da Lei Federal n.º 8.666/1993;b) o desrespeito ao prazo mínimo entre a publicação e a abertura do certame; c) a indevida participação da empresa contratada, cujo CRC apresentado não atendia ao edital nem se encontrava válido; d) a não aplicação das penalidades previstas no artigo 81 da Lei Federal n.º 8.666/1993 à empresa inicialmente adjudicatária, que desistira da contratação; e e) a necessidade de reavaliação da modalidade adotada, em face da reduzida competitividade e dos indícios de inadequação técnica das propostas.

Ademais, mencionou inconsistências no orçamento, similitude absoluta entre as propostas apresentadas, significativa dilatação do prazo de execução, redução injustificada do objeto inicialmente previsto e cláusulas editalícias potencialmente restritivas.

À vista desse quadro, propugnou que se procedesse a nova notificação dos responsáveis, ao abrigo do artigo 2.º, XIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, a fim de que fossem sanadas as lacunas verificadas e afastadas eventuais alegações futuras de cerceamento de defesa.

Desse modo, consoante despacho apregoado no DOE-TCESP de 28.02.2025 e Ofícios, foram notificados os Responsáveis e demais interessados, a fim de que tomassem conhecimento de todas as impugnações lançadas e apresentassem alegações de interesse (eventos 87.1, 90.1, 98.1 a 98.5 e 126.1 a 126.5).

Após, em benefício de todos os agentes notificados, por despacho veiculado no DOE-TCESP de 27.06.2025, deferiu-se o pedido de prorrogação do prazo da Municipalidade (eventos 119.1 a 119.5, 122.1 e 124.1).

Em revide, a Senhora Tania Liana Toledo Yugar retornou aos autos, assistida por advogada, juntando alegações complementares (eventos 113.2 e 135.1).

De início, declarou que a execução da obra se desenvolveu de acordo com o planejamento inicial, sublinhando que todos os marcos relevantes foram acompanhados pela Administração e pela Caixa Econômica Federal (CEF), cuja intervenção técnica influíra diretamente na cadência dos serviços.

Prosseguindo, relativamente às glosas apontadas no relatório, aduziu que tais ajustes constituíam procedimento ordinário em contratos cofinanciados, sobretudo quando sujeitos ao cruzamento de verificações entre Município, fiscalização interna e banco. Assinalou, além disso, que os cortes foram integralmente absorvidas no processo de aceite final, não emergindo nenhum prejuízo ao erário municipal.

No tocante à divergência entre o valor inicial proposto e o montante efetivamente reconhecido no termo de aceitação, esclareceu que essa diferença correspondia a itens não executados ou parcialmente reavaliados pela Caixa, tudo dentro das balizas do SINAPI, salientando que o Município observara, de forma estrita, as orientações técnicas da instituição financeira. Acresceu, outrossim, que a própria instituição bancária, ao emitir o aceite final, certificara a regularidade física e financeira do objeto.

Acerca da emissão do Termo de Recebimento Provisório antes da conclusão integral das análises, ponderou que tal prática decorreu da necessidade de compatibilização entre os módulos de acompanhamento do Transferegov e os ritos administrativos locais, reconhecendo, contudo, que a consolidação somente se aperfeiçoara com o aceite final de 20.05.2024. Enfatizou, nessa azinhaga, que a temporalidade dos atos se ajustou aos condicionalismos tecnológicos da plataforma federal, e nunca à desídia ou omissão dos agentes administrativos.

Inda, relativamente ao apontamento sobre eventual pagamento indevido, refutou a existência de duplicidade, argumentando que o valor indicado correspondia a atividade específica de realocação técnica, devidamente justificada e demonstrada mediante declaração do Diretor de Obras, conforme já explicado. Sublinhou, nessa senda, que todos os pagamentos foram acompanhados por notas, medições e documentos fiscais, devidamente anexados.

Em continuação, quanto ao que se apontara sobre a chamada “semelhança excessiva” entre propostas, comentou que tal fenômeno era inerente à utilização obrigatória do SINAPI, tabelado nacionalmente, donde resulta natural a convergência dos preços. Acrescentou, de mais a mais, que não houve qualquer indício de colusão ou restrição competitiva, sendo o certame público, aberto e sem impugnações.

Atinente à alegada deficiência na publicidade do edital, aludiu que as publicações foram realizadas no Diário Oficial do Município e no Diário Oficial da União, conforme comprovantes juntados, e que a ausência pontual de publicação no Diário Oficial do Estado e em periódico de grande circulação encerraria mero lapso material, despido de impacto prático na competitividade. Insistiu, nessa perspectiva, que nenhum potencial interessado apresentou queixa ou pedido de dilação para participação.

Respeitante ao debate sobre visitas técnicas, anotou que, embora o edital previsse data única, tal circunstância não inviabilizava a manifestação de interessados para agendamentos alternativos, o que jamais se verificara. Registrou, além disso, que o Município tem envidado esforços para adequar futuros editais às diretrizes de flexibilização reconhecidas pelos tribunais de contas.

Adentrando fase conclusiva, no que diz respeito à discussão relativa ao termo de garantia, argumentou que a própria apólice anexada aos autos estabelece que a vigência acompanharia a duração do contrato, razão pela qual não se mostrava necessária a emissão de aditivo específico. Frisou, outrossim, que não houve qualquer período descoberto ou risco para a Administração.

Nessa toada argumentativa, arrazoou que todas as prorrogações contratuais terão sido devidamente justificadas por intempéries, exigências técnicas supervenientes e condicionamentos oriundos da CEF, fatores que, por determinação legal, legitimariam a ampliação dos prazos e não gerariam imputação de irregularidade.

Outrossim, na parte derradeira da sua manifestação, contextualizou a atuação da Administração em observância aos princípios do Direito Administrativo Sancionatório, sublinhando a incidência dos artigos 22, 20 e 28 da LINDB, que impõem a análise das condições reais da gestão e vedam a responsabilização objetiva de agentes públicos. Advogou, nesse sentido, que a ausência de dolo ou erro grosseiro é circunstância impeditiva da imputação de sanção.

Em adição, assentou que a conduta municipal terá tido suporte em interpretações razoáveis, em dificuldades materiais inerentes à execução de convênios e na busca contínua pela conformidade regulatória, tudo dentro dos limites da boa-fé, proporcionalidade e razoabilidade.

Por derradeiro, requereu o afastamento de qualquer responsabilização pessoal, com o reconhecimento da regularidade do procedimento licitatório, da execução contratual e do termo aditivo correspondente. Subsidiariamente, pleiteou que eventuais falhas meramente formais sejam reduzidas ao campo das ressalvas, sem consequências sancionatórias.

A Contratada apresentou igualmente manifestação, assistida por defensor jurídico, sustentando, em síntese, que todas as ocorrências envolvendo publicidade, prazos, aceitação documental, condução da habilitação, escolha da modalidade, conteúdo do edital e gestão do contrato (incluindo aditivos e pagamentos) são de exclusiva responsabilidade da Administração. Ademais, salientou que tivera apenas observado as determinações do certame e executado a obra dentro dos parâmetros contratualizados (eventos 112.1 a 113.2, 136.1 a 136.2 e 137.1 a 137.2).

O Senhor Matheus de Oliveira Temura, então Diretor da Divisão de Projetos e Convênios, indicado como corresponsável pelo Termo de Apostilamento, apresentou justificativas por intermédio de sua causídica (eventos 100.1 a 100.2, 103.1 e 111.1).

De proêmio, quanto ao uso do apostilamento para prorrogar a vigência contratual, assinalou que o equívoco decorrera de confusão terminológica ainda presente nas rotinas administrativas à época, fortemente influenciadas pelos modelos da antiga Lei Federal n.º 8.666/1993, nos quais se empregavam, de forma indistinta, as expressões “aditamento” e “apostilamento”. Nesse sentido, afirmou que tal cenário afastaria qualquer presunção de dolo ou intenção de burlar o rito legal.

No que concerne à imputação de responsabilidade pessoal, argumentou que não detinha competência para análise jurídica ou decisão final, limitando-se ao cumprimento de tarefas executivas previamente estabelecidas. Acrescentou que o setor jurídico não emitira parecer impeditivo, o que reforçaria a atuação de boa-fé e a confiança legítima nos órgãos de controle prévio.

Quanto ao enquadramento jurídico da conduta, invocou jurisprudência desta Corte de Contas segundo a qual erros formais, desacompanhados de má-fé, culpa grave ou prejuízo ao erário, não constituem fundamento suficiente para responsabilização. Afirmou, assim, que, ausentes tais indícios de incúria, não se justificaria a adoção de medidas sancionatórias.

Avançando, relativamente à execução do objeto, destacou que as fiscalizações realizadas não identificaram superfaturamento, sobrepreço ou inexecução, tendo a obra sido entregue e validada pelos órgãos competentes. Nesse aspecto, salientou que os apontamentos dizem respeito a aspectos formais, relacionados a prazos, homologação e denominação do instrumento, totalmente sanáveis e sem impacto no interesse público.

Nesse contexto, realçou o princípio da instrumentalidade das formas, consagrado pelo Supremo Tribunal Federa e pelo Tribunal de Contas da União, segundo o qual não se invalida ato administrativo se a finalidade tiver sido atingida e inexistir dano. Inda, grifou que a impropriedade se limitara à nomenclatura, sem comprometer motivação, transparência ou publicidade.

Concluiu que a utilização indevida da expressão “apostilamento” não alterara o conteúdo da prorrogação, não gerara benefício indevido nem acarretara prejuízo material, tendo sido praticada num cenário de continuidade de obra pública.

Dessarte, requereu a desconsideração do apontamento, por se tratar de falha meramente formal. Subsidiariamente, pleiteou que eventual irregularidade se circunscreva aos seus efeitos administrativos, excluindo-se a responsabilização do servidor, em observância aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e verdade material.

O Senhor Everton Gonzaga dos Anjos, então Diretor do Departamento de Obras e Infraestrutura, responsável pela assinatura dos Termos de Recebimento e de Aceitação Final, apresentou igualmente defesa, por intermédio de advogada (eventos 110.1 a 110.2 e 128.1).

De partida, ressaltou que o seu papel no certame e na execução se limitara às atribuições técnicas próprias da função de Diretor de Obras, sem participação em decisões jurídicas ou de natureza normativa.

Narrou que assumira formalmente a responsabilidade em 18.01.2023, quando a obra já se encontrava em fase adiantada. Nesse diapasão, explicou que, a partir daquele momento, além do acompanhamento técnico, passara a observar e a cumprir as orientações e devolutivas da CEF, órgão interveniente no convênio celebrado com o Ministério do Turismo.

Concernentemente aos Termos de Recebimento, explanou que intempéries e apontamentos feitos pela instituição financeira impediram a conclusão no prazo inicialmente previsto, impondo dilação temporal. Não obstante, afirmou que todos os atos de medição, glosa, conferência e aceite foram realizados de forma regular. Nesse sentido, sublinhou que o aceite final ocorrera em 20.05.2024, com o devido registro dos itens não executados, os quais, conforme enfatizou, não foram pagos, afastando qualquer hipótese de dispêndio indevido.

Afiançou que a obra fora entregue apta ao uso, com plena funcionalidade e sem prejuízo ao interesse público, conforme reconhecido pela equipe de fiscalização.

No tocante à emissão dos termos fora dos prazos previstos no artigo 73 da Lei Federal n.º 8.666/1993, justificou que a conclusão dependia do cumprimento das orientações da CEF, condição indispensável ao encerramento do convênio no sistema Transferegov. Argumentou, nesse particular, que a situação se enquadraria na excepção reconhecida pela jurisprudência, sobretudo após a entrada em vigor da Lei Federal n.º 14.133/2021, que passou a remeter tais prazos ao regulamento ou ao contrato, precisamente para compatibilizar o procedimento com a realidade da gestão de obras públicas.

Invocou, ainda, o disposto no artigo 22 da LINDB, insistindo na necessidade de se considerarem os condicionamentos materiais, operacionais e burocráticos enfrentados pela Administração, especialmente em municípios de pequeno porte. Enfatizou, assim, que, em nenhum momento, houve dolo, erro grosseiro ou prejuízo, não se justificando responsabilização pessoal.

Quanto ao aceite da CEF no Transferegov, esclareceu que toda a dinâmica de liberação de etapas e pagamentos dependia de sucessivas fiscalizações, devolutivas e reinspeções, cujo fluxo naturalmente ocasionava atrasos, alheios à sua vontade e inerentes à natureza do convênio.

Ao final, requereu o afastamento dos apontamentos formulados, por se tratar de questões formais e plenamente justificadas. Subsidiariamente, postulou que eventual falha seja tratada apenas como recomendação, sem reflexos sancionatórios, dada a inexistência de conduta dolosa, má-fé, negligência grave ou dano ao erário.

Mediante despacho publicado no DOE-TCESP de 04.08.2025, a Exma. Relatora acolheu o pedido formulado pelo atual representante legal do Município e deferiu nova prorrogação do prazo para manifestação dos interessados (eventos 138.1, 144.1, 146.1, 144.1 e 146.1).

Em seguida, o Alcaide, Senhor Luiz Augusto Salvador, assistido juridicamente, juntou aos autos razões e documentos, ressalvando não manter nenhuma relação direta com os fatos submetidos ao presente julgamento. Não obstante, defendeu a correção dos procedimentos ora escrutinados, reiterando, sob a perspectiva da atual Administração, as justificativas anteriormente expendidas pelos responsáveis pelos procedimentos em exame (eventos 149.1, 150.1 e 155.1 a 155.6).

Para os efeitos do artigo 2.º das Disposições Transitórias da Resolução TCESP-GP n.º 12/2025, os processos em epígrafe foram redistribuídos a este Conselheiro Substituto-Auditor (eventos 163.1 e 167.0).

Nenhum dos atos em apreço foi selecionado para análise pelo Ministério Público de Contas, nos termos do Ato Normativo PGC/MPC-SP n.º 6/2014, publicado no DOESP em 08.02.2014 (evento 171.1).

Eis apresentado o relatório.

Segue-se para a decisão.

Malgrado as razões de interesse aninhadas nos autos, o conjunto da matéria apresenta-se irregular, porquanto a maior parte das incorreções verberadas converge para o comprometimento substancial do certame licitatório, do contrato, dos termos de aditamento e da execução contratual, fragilizando os princípios da legalidade, da publicidade, da eficiência, da economicidade e da competitividade que devem reger toda contratação pública.

Inicia-se este decisium, a partir das observações lançadas pela Secretaria-Diretoria Geral (SDG) (evento 84.1 do TC – 009.328/989/23), objeto de ampla notificação aos responsáveis e demais interessados, não obstante se encontre impossibilitada a intervenção conclusiva dessa unidade técnica, ante a superveniência da Resolução TCESP-GP n.º 12/2025, que transferiu competência dos Conselheiros para os Conselheiros-Substitutos Auditores.

Constata-se que, embora o edital retificado (evento 1.10 do TC – 009.328/989/23) tenha sido devidamente veiculado no Diário Oficial do Município e no Diário Oficial da União, exigência que se impunha por força do convênio celebrado entre o Município de Nova Granada e o Ministério do Turismo, tendo a Caixa Econômica Federal (CEF) como agente financeiro interveniente, não se promoveu a imprescindível publicação em órgão de imprensa de grande circulação no Estado, em desatendimento ao artigo 21, III, da Lei Federal n.º 8.666/1993.

Essa lacuna, ainda que mitigada parcialmente pela divulgação federal, subsiste como irregularidade relevante, pois a fase externa da licitação não se satisfaz com publicidade meramente formal ou insuficiente. Nesse aspecto, cumpre recordar que, em municípios de pequeno porte, os cadastros de fornecedores tendem a ser estreitos e pouco diversificados, mormente no tocante à execução de obras de médio ou elevado vulto, o que exige, com redobrada prudência, a ampliação dos meios de divulgação, a fim de assegurar a chegada do aviso a empresas habilitadas e aptas a disputar o certame.

A restrição publicitária, ao reduzir o universo potencial de concorrentes, fragiliza a competitividade, pedra angular da contratação pública. Assim, ainda que a publicação no Diário Oficial da União tenha sido observada, o defeito remanescente não se desfaz, nem se converte em mero lapso formal, pois afeta a transparência e a isonomia da disputa.

Conforme jurisprudência de há muito assente nesta Corte de Contas, a visita técnica, quando devidamente justificada pela natureza específica do objeto, constitui instrumento legítimo de qualificação da competição, pois permite que os interessados conheçam, com precisão material, as condições reais de execução, os impedimentos físicos, as interferências ambientais e a logística associada à obra. A Administração, no exercício da sua discricionariedade, pode (e por vezes deve) exigir essa diligência, sempre que a compreensão do local se revele imprescindível para a formulação de propostas consistentes, reduzindo riscos de execução e assegurando maior aderência entre o preço ofertado e o custo real do empreendimento.

Todavia, tal prerrogativa não se converte em autorização para impor restrições indevidas ao universo de potenciais licitantes, devendo o Poder Público observar, com exatidão, os limites impostos pelos princípios da publicidade, da isonomia e da competitividade. Se a exigência de visita técnica é admissível, a sua calendarização há de ser ampla, razoável e compatível com o número de interessados, sob pena de transformar condição legítima em obstáculo artificial à participação.

É precisamente nesse ponto que se evidencia a impropriedade do edital ora examinado. Ao fixar apenas um único dia e horário para a realização da visita (30.05.2022, às 9h:00), impôs-se barreira injustificável e desproporcional à disputa, contrariando orientação pacificada desta Casa, refletida na Súmula n.º 39, aprovada pela Resolução TCESP n.º 10/2016, de acordo com a qual “em procedimento licitatório, é vedada a fixação de data única para realização de visita técnica”.

Referido enunciado não constitui mero formalismo, antes reflete a compreensão de que a limitação a um só dia desarmoniza o próprio fundamento da visita técnica, que é proporcionar conhecimento adequado do local, e não restringir concorrentes por contingências de agenda ou por indisponibilidade pontual de deslocação.

Em particular em municípios de pequeno porte, como o de Nova Granada, cujos cadastros de fornecedores são exíguos e nos quais empresas externas desempenham papel essencial para assegurar competitividade, a imposição de janela temporal tão estreita agrava o risco de esvaziamento do certame, reduzindo o leque de propostas e comprometendo, em última análise, a obtenção da proposta mais vantajosa.

Acresce referir que o fato de terem sido realizadas três visitas (evento 1.12 do TC – 009.328/989/23) não tem o condão de afastar a impropriedade identificada. A verificação de adesão pontual por alguns interessados não sana a inconformidade jurídico-formal nem neutraliza o potencial restritivo decorrente da fixação de data única, pois a sindicância da legalidade incide sobre a regra editalícia em si e não sobre o comportamento contingente dos participantes.

Dessarte, embora legítima na sua essência, a exigência de visita técnica foi aplicada de forma inadequada, colidindo com a orientação jurisprudencial vinculante desta instância de controle externo, com os princípios licitatórios e com o dever de maximização da competição.

Especialmente em razão disso, a inobservância do prazo mínimo entre a publicação do edital e a realização da sessão pública de habilitação revela-se sobressaliente e particularmente grave. Com efeito, o edital fora publicado em 17.05.2022, ao passo que a sessão ocorreu em 1.º.06.2022, apenas alguns dias após a data hermeticamente fixada para a visita técnica e imediatamente no início do expediente administrativo (09h00), o que inviabilizou a fruição integral do prazo legal de quinze dias, previsto no artigo 21, § 2.º, III c.c. o artigo 110 da Lei Federal n.º 8.666/1993 (eventos 1.10 a 1.11 e 1.14 do TC – 009.328/989/23).

Conquanto tal falha pudesse, isoladamente, ser relativizada, o seu relevo aumenta sobremaneira quando considerada no conjunto das demais impropriedades constatadas, reveladoras de desordem procedimental. Nessas condições, o vício deixa de ser tolerável, passando a integrar o quadro de fragilização da higidez do certame.

De distinta sorte, quanto às exigências afetas à habilitação fiscal, acolhem-se os libelos defensivos apresentados, quanto à replicação do disposto no artigo 29 do Estatuto das Licitações revogado. No caso, para além de não desbordar da legalidade, a exigência de regularidade fiscal perante os Fiscos da União, do Estado e do Município guardava pertinência com a natureza dos recursos envolvidos. Além disso, o edital exigia “prova de regularidade”, ressalvando expressamente a possibilidade de apresentação de certidões negativas com efeito de positivas.

Já a demanda de comprovação de regularidade perante a Seguridade Social e o FGTS encontra assento firme no artigo 195, § 3.º, da Constituição da República, cuja imperatividade não poderia ser ignorada, sob pena de vulneração frontal da ordem jurídico-constitucional.

Por fim, ainda que o edital haja mencionado o termo “concordata”, figura já extinta no ordenamento jurídico brasileiro, essa impropriedade vocabular não desnatura a substância da exigência, que consistia na vedação à participação de empresas em processo de falência. Tal restrição, que não se estende às sociedades em recuperação judicial, alinhava-se integralmente ao disposto no artigo 31, II, da Lei Federal n.º 8.666/1993, permanecendo, pois, dentro dos estreitos contornos da legalidade administrativa.

Segundo alerta a SDG, a empresa Polachini Engenharia e Construção Ltda. ME, posteriormente contratada, fora expressamente inabilitada por incumprimento do item 9 do instrumento convocatório, nomeadamente pela apresentação de Certificado de Registro Cadastral (CRC) desconforme às exigências editalícias e já fora do prazo de validade, infringindo os itens 8.7 e 9.1 do edital. Ademais, a licitante excluída não interpôs nenhum recurso administrativo contra a decisão de inabilitação, deixando-a transitar na esfera administrativa com plena eficácia e definitividade (eventos 1.14 a 1.16 do TC – 009.328/989/23).

Nessas condições, não se mostrava juridicamente possível admitir o seu retorno à disputa ou a sua habilitação superveniente, sob pena de ofensa direta aos princípios da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório, da isonomia e da segurança jurídica.

Para além disso, a desistência da empresa inicialmente classificada em primeiro lugar (Julio Cesar Buzzo ME), formalizada logo após a adjudicação e sem aplicação das penalidades previstas no artigo 81 da Lei Federal n.º 8.666/1993, deixou o procedimento sem proposta remanescente válida. A Administração, ao invés de promover a anulação da fase afetada e instaurar novo procedimento competitivo, optou por retomar a licitação, conduzindo-a à contratação de empresa que, repita-se, não reunia condições formais de habilitação no momento próprio e cuja inabilitação se encontrava consolidada (eventos 1.17 a 1.23 do TC – 009.328/989/23).

A despeito das justificativas apresentadas, tal solução não encontra amparo na previsão contida no artigo 64, § 2.º, da Lei Federal n.º 8.666/1993. Diante da inexistência de propostas remanescentes regularmente habilitadas, a retomada do certame mostrou-se juridicamente inadequada, porquanto não permitia a restauração da competitividade nem a observância do iter procedimental previsto na referida lei geral. Em situações como essa, a Administração deveria ter deflagrado novo procedimento licitatório, preferencialmente na modalidade concorrência, nos termos do artigo 23, § 4.º, do mesmo diploma legal, sobretudo quando presentes circunstâncias que evidenciem restrição ao universo de participantes.

Ao Município competia agir com estrita observância da legalidade e com prudência redobrada, sobretudo diante do quadro que já se delineava na fase competitiva e do motivo invocado pela empresa desistente, que atribuíra a sua retirada à superveniente inviabilidade econômica da proposta apresentada, alegação que, ainda que lacônica, indiciava a fragilidade estrutural da disputa, ao revelar que a própria proposta vencedora não se mostrava exequível nem sustentável. Tal circunstância impunha à Administração o dever de reavaliar a higidez do certame e de reabrir o mercado competitivo, e não o de insistir na continuidade de um procedimento já desprovido de propostas remanescentes regulares, sob pena de vulnerar a segurança jurídica, a isonomia e a seleção da proposta mais vantajosa.

Inda, a similitude invulgar das propostas apresentadas,  ambas replicando valores unitários e totais idênticos (eventos 1.17 a 1.23 do TC – 009.328/989/23), não obstante o orçamento estimativo se apoiar em composições extraídas do SINAPI, evidenciava a ausência de planejamento efetivo e de análise crítico-econômica por parte das licitantes, circunstância que, longe de constituir mero acaso, denunciava fragilidade concorrencial e insuficiência de avaliação individualizada, recomendando, por si só, a ampliação da disputa e não a sua compressão.

Assim, as impropriedades constatadas, inabilitação formal e não recorrida da empresa contratada, ausência de proposta remanescente e retomada irregular da disputa, somadas à deficiente divulgação do edital, à inobservância do prazo legal para apresentação das propostas e à inadequação da visita técnica fixada em data única, maculam irremediavelmente a higidez do certame, impondo o reconhecimento da irregularidade da licitação e, por arrastamento, dos atos contratuais dela decorrentes.

Como bem observa o Secretário-Diretor Geral, a fragilidade do certame projetou-se sobre a execução contratual. O contrato, originalmente firmado para conclusão dos serviços em 120 dias, acabou por se estender por 592 dias, quase cinco vezes mais do que o prazo avençado, sem justificativa satisfatória e com redução final do montante executado em R$ 70.616,27, em manifesto prejuízo à Administração e à população local. Tais elementos, longe de meras anomalias pontuais, compõem um cenário de deficiências estruturais que evidenciam não só a ausência de competição efetiva na origem, mas também o comprometimento da exequibilidade das propostas e da racionalidade econômico-administrativa da contratação.

Esse panorama de insuficiência estrutural reflete-se, igualmente, no modo como a Municipalidade tratou o vício relativo ao prazo contratual.

Nesse sentido, embora o edital previsse 8 meses para a execução da obra, o contrato (evento 1.24 do TC – 009.328/989/23) do acabou firmado com prazo de apenas 120 dias, inexequível desde a origem. A detecção tardia dessa inconformidade, apenas após a solicitação de prorrogação apresentada pela contratada 13.04.2023, evidencia, por si, falha de planejamento e de controle elementar do instrumento convocatório e das cláusulas pactuadas.

Ainda assim, a solução adotada pela Procuradoria Jurídica consistiu em propor o apostilamento para “corrigir” o prazo, sem se atender ao fato de que, mesmo considerada a previsão editalícia de dois quadrimestres, o contrato já se encontrava expirado desde 24.02.2023, porquanto a ordem inicial de serviço fora emitida em 24.06.2022 (evento 1.4 do TC – 006.893/989/23).

A gravidade da ocorrência adensa-se quando se verifica que o Termo de Apostilamento de 26.05.2023 (evento 1.6 do TC – 006.893/989/23), assinado unilateralmente pela Prefeita, não apenas deixou de ser publicado, como alterou a cláusula de vigência para estabelecer prazo de 12 meses, solução que, para além de tardia e utilizada como expediente para tentar sanar vício insanável de origem, permanece frontalmente contrária ao princípio da vinculação ao edital. Assim, não se cuida de mera regularização formal, mas de verdadeira modificação substancial de prazo em contrato já vencido, sem respaldo legal, sem controle público e sem recomposição da garantia contratual, que, conforme frontispício de apólice acostado aos autos, vigera de 23.06.2022 a 20.12.2022 (evento 1.26 do TC – 009.328/989/23).

Nesse contexto, a irregularidade projetou-se igualmente sobre o 1.º Termo de Prorrogação (evento 1.6 do TC – 006.894/989/24), firmado em 16.06.2023, o qual se revela, à partida, insustentável, porquanto pressupõe a existência de vínculo ainda vigente, o que não ocorria, dado que o contrato expirara meses antes. Nessa medida, torna-se despicienda qualquer perquirição acerca das hipóteses autorizadoras do artigo 57 da Lei Federal n.º 8.666/1993, pois não havia relação contratual válida suscetível de ser prorrogada.

A esse quadro soma-se a manutenção da omissão relativa à renovação da garantia contratual, que permanecia expirada, agravando o descompasso entre as exigências editalícias e a condução administrativa da execução.

Aliás, quanto à execução contratual, tratada no TC – 009.598/989/23, avulta salientar que, embora a regra de acessoriedade não determine a automática extensão das irregularidades da licitação e do contrato para a fase de execução, no presente caso a exequibilidade da obra encontra-se nitidamente comprometida. Nesse sentido, a análise preliminar da SDG evidencia que a conjugação de prazos inexequíveis, apostilamento e aditamento intempestivo, aliado à falha na recomposição da garantia contratual, comprometeu o adequado acompanhamento e controle da execução, colocando em risco o alcance dos resultados esperados.

Em consequência, a Administração ficou impossibilitada de assegurar o cumprimento eficiente do objeto, com aumento de riscos de atrasos, redução de quantitativos executados e potencial prejuízo à qualidade e à integralidade da obra. A ausência de providências corretivas tempestivas impediu a mitigação desses impactos, evidenciando a fragilidade estrutural do procedimento e a vulnerabilidade da contratação frente aos princípios da legalidade, eficiência e economicidade.

Porém, especificamente quanto ao eventual pagamento em duplicidade (R$ 4.416,81), acolhem-se as manifestações de interesse, pelos seus próprios fundamentos.

No que se refere ao Termo de Recebimento Definitivo da obra, instruído no TC – 016.175/989/24, a Fiscalização anotou a ocorrência de incorreções formais, notadamente a emissão fora dos prazos legais e a assinatura apenas pela Contratante, em desacordo com os artigos 73, I, “a” e “b” e § 3º, da Lei Federal nº 8.666/1993. Tais incorreções não foram adequadamente enfrentadas nas manifestações de interesse. Soma-se que o ateste recaiu sobre atividades relacionadas a contrato já extinto e artificialmente prorrogado, sem readequação da garantia contratual, comprometendo a higidez jurídica do aceite da obra.

Contudo, considerando que a execução final do objeto ocorreu materialmente, os serviços foram efetivamente medidos e as despesas liquidadas, e porque não há registro de prejuízo expresso à Municipalidade, não se há de cogitar em devolução ou ressarcimento de valores, senão em enriquecimento sem causa da Administração.

Embora atos executórios relacionados à contratação e à execução tenham sido praticados por diversos agentes técnicos e administrativos, a responsabilidade pelas impropriedades reconhecidas recai sobre a Prefeita, na qualidade de autoridade decisória e titular do Poder Executivo municipal, responsável pela legalidade, higidez e supervisão dos atos contratuais. Os demais agentes apenas deram cumprimento às determinações ou instruções da Administração, não possuindo competência para alterar cláusulas contratuais ou suprir vícios de legalidade.

Saliente-se que, mesmo diante das normativas contidas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), invocadas insistentemente, tais disposições não obstam a responsabilização do agente político quando presente quadro grave de inconformidades, como o verificado neste caso, que compromete a legalidade do procedimento licitatório, do contrato, dos aditamentos, da execução e do termo de aceite da obra. A aplicação de sanções administrativas, portanto, fundamenta-se na gravidade das irregularidades e na posição de autoridade decisória da Prefeita, em consonância com a jurisprudência e os princípios da Administração Pública.

Diante do valor orçado da contratação, acata-se a justificativa apresentada quanto ao não encaminhamento de informações ao Sistema FARO, objeto do Comunicado GP n.º 10/2022.

A título de desfecho, impende aclarar que a atual Chefe do Poder Executivo não possui qualquer relação com os atos em escrutínio, figurando nos autos apenas como interessado. Sua inclusão nos autos não implica responsabilidade pelos atos anteriores, limitando-se à função de garantir a continuidade administrativa e a implementação de medidas corretivas que se façam necessárias.

Ante o exposto e face ao que mais se verifica dos autos, nos termos do artigo 2.º, XVIII, e do artigo 25, II, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993 c.c. o artigo 57, III, do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGAM-SE IRREGULARES a Tomada de Preços n.º 6/2022, o Contrato Administrativo n.º 27/2022, o Termo de Apostilamento de 26.05.2023, o 1.º Termo de Aditamento de 16.06.2023 e a execução contratual. TOMA-SE conhecimento do Termos de Aceitação Final da Obra de 20.05.2024.

Em consequência, considerando os motivos que sustêm o presente decreto de irregularidade, a natureza das atividades envolvidas e as circunstâncias atenuantes, com fulcro no artigo 104, II, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas, APLICA-SE à responsável, Senhora Tânia Liana Toledo Yugar, multa de 160 (cento e sessenta) UFESPs, cujo pagamento deverá ser providenciado no prazo de 30 (trinta) dias, contados do trânsito em julgado desta decisão e do recebimento do pertinente ofício de cobrança pela autoridade apenada, em conformidade com a Lei Estadual n.º 11.077/2002, sob pena de inscrição do seu valor na dívida ativa do Estado.

Faça saber deste julgamento à Câmara Municipal de Nova Granada e ao d. Ministério Público do Estado.

Sendo que se trata de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCE-SP nº 1/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos integrantes dos autos poderá ser obtida mediante obrigatório e regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que, certificado o trânsito em julgado:

a) Notifique pessoalmente a responsável, Senhora Tânia Liana Toledo Yugar, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, para que pague a multa que lhe foi cominada, sob pena de inscrição do seu valor na dívida ativa do Estado.

b) Expeça reproduções deste aresto ao atual Presidente da Câmara Municipal de Amparo.

c) Oficie ao Ministério Público do Estado.

d) Inexistindo o recolhimento da multa aplicada, envide as medidas necessárias à inscrição do seu valor na dívida ativa do Estado.

2. Após, ao arquivo.

GCSASW., em 28 de Novembro de 2025.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04

EXTRATO DE SENTENÇA