TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

RELATÓRIO

Cuidam os autos da contratação firmada entre a Prefeitura Municipal de Barueri e a empresa The Best Comercial e Serviços EIRELI-EPP, autuada nos termos do artigo 2º, inciso XVIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Tramitam em conjunto os seguintes processos:

- TC-024826.989.18-8 (autos principais): Concorrência Pública SO nº 029/2018 e Contrato nº 86/2018, firmado em 20/08/2018;

- TC-024987.989.18-3: Acompanhamento da execução contratual, abrangendo as visitas técnicas realizadas pela Fiscalização e os apontamentos relativos à medição dos serviços e conformidade da execução;

- TC-025360.989.19-8: 1º Termo de Aditamento, firmado em 20/08/2019, com prorrogação da vigência por mais 12 (doze) meses e aplicação de reajuste de 3,88%, elevando o valor contratual a R$ 3.004.992,64; e

- TC-027143.989.20-0: 2º Termo de Aditamento, firmado em 20/08/2020, prorrogando a vigência por mais 12 (doze) meses e promovendo acréscimo de 1% e supressão de 21% nos quantitativos, resultando no valor atualizado de R$ 2.403.994,11.

Isso posto, passo ao relatório dos autos ora em apreciação:

1) TC-024826.989.18-8 (autos principais)

A Concorrência Pública SO nº 029/2018 (eventos 1.7/1.8), regida pela Lei Federal nº 8.666/93 e julgada pelo critério de menor preço, foi publicada no Diário Oficial do Estado e no Jornal Oficial de Barueri, ambos em 09/05/2018 (eventos 1.9/1.10).

O certame objetivou a contratação de empresa para a execução dos serviços de manutenção e conservação de jardins nos próprios da rede municipal de ensino, incluindo fornecimento de materiais, equipamentos e mão de obra, conforme memorial descritivo inserto nos eventos 1.33/1.34.

A Administração comprovou a existência de recursos (evento 1.5) e apresentou orçamento estimativo de R$ 4.790.237,01 (evento 1.4). O procedimento contou com Parecer Técnico-Jurídico (evento 1.6).

Segundo a Ata de Abertura de 11/06/2018, houve participação de 14 proponentes (evento 1.11), dos quais 9 foram habilitados (evento 1.12). Na etapa de julgamento das propostas (evento 1.16), declarou-se vencedora a empresa The Best Comercial e Serviços Ltda., com proposta de R$ 2.892.753,79.

Em 11/08/2018, o certame foi homologado pelos Srs. Rubens Furlan e José Roberto Piteri, com publicação na mesma data (evento 1.21).

O Contrato nº 86/2018 foi firmado em 20/08/2018, pelo valor de R$ 2.892.753,79 e vigência inicial de 12 meses (evento 1.26).

A instrução inicial, realizada pela 8ª Diretoria de Fiscalização (DF-08), resultou em Relatório (evento 23.6), que concluiu pela irregularidade da licitação e do contrato, em razão de apontamentos que comprometeram a precisão do objeto, a adequada definição do preço e a efetiva competitividade, nos seguintes termos:

a) Item 8 – Previsão de serviços não precificados no Edital: O memorial descritivo reproduziu, quase integralmente, o caderno técnico de orientações da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, o qual incluía serviços não inseridos na planilha orçamentária municipal, como “poda de pequena monta” e “roçagem com remoção”. A discrepância entre memorial e planilha gerou imprecisão e ampliação indevida do objeto licitado;

b) Itens 23 e 44-b – Defasagem da pesquisa de preços: As tabelas municipais tinham data-base abril/2017 e o caderno estadual utilizado para compor outros itens datava de janeiro/2017. Como o edital foi publicado em maio/2018, constatou-se defasagem superior a um ano, em desacordo com a jurisprudência desta Corte, que considera inválidas pesquisas com mais de seis meses de desatualização para estimativa fidedigna de preços;

c) Itens 23 e 44-c – Falhas na pesquisa e ausência de item na tabela municipal: O serviço “Execução de canteiros com fornecimento de flores”, responsável por expressivos 96% do valor estimado, não constava em tabela oficial da Prefeitura. A pesquisa posteriormente realizada apresentou irregularidades formais, como orçamentos sem numeração, ausência de encarte e composição genérica sensível ao tipo de flor, sem prévia definição no processo.

d) Item 44-d – Incorreções no BDI: O BDI apresentado pela contratada omitiu a previsão de contribuição previdenciária patronal - INSS, apesar de a composição do orçamento municipal adotar valores com desoneração de folha. Ademais, os percentuais de PIS/COFINS (1,65% e 7,60%) divergiam significativamente dos adotados pelo Edital (0,65% e 3,00%). A Fiscalização destacou que o BDI municipal aplicável seria o de “Edificações” (25,56%, que incluía INSS), conforme demonstrativo técnico obtido no portal da transparência.

e) Item 42 – Garantia contratual insuficiente: O valor depositado (R$ 142.503,85) ficou aquém do mínimo editalício (R$ 144.637,69), além de possuir vigência inferior ao contrato. O apontamento foi sugerido ao campo das recomendações.

Em 26/04/2019, a Prefeitura Municipal de Barueri apresentou justificativas, com informações técnicas encaminhadas pela Secretaria de Obras (evento 33.2).

Em síntese, alegou que os serviços executados se limitavam aos itens da planilha municipal; que a suposta defasagem não comprometeu a competitividade do certame; e que a pesquisa do serviço de canteiros foi realizada com três empresas do ramo.

2) TC-025360.989.19-8 – 1º Termo Aditivo ao Contrato

O processo foi autuado para análise do 1º Termo de Aditamento nº 155/2019, firmado em 20/08/2019 (evento 1.7), cujo objeto consistiu em prorrogar a vigência contratual por mais 12 (doze) meses, até 20/08/2020, bem como aplicar reajuste de 3,88%, com fundamento na variação do índice FIPE — Categoria Geral, conforme pactuado na Cláusula III, item 2.3, do Contrato nº 86/2018. O ajuste elevou o valor contratual de R$ 2.892.753,79 para R$ 3.004.992,64 (evento 1.9).

A instrução da DF-08 (evento 15.4) concluiu pela irregularidade do ajuste, apontando:

a) Acessoriedade ao processo principal, no qual foram verificadas falhas graves aptas a contaminar os atos subsequentes;

b) Item 11 – Justificativas insuficientes, pois a pesquisa de preços apresentou apenas dois orçamentos, embora mencionasse três empresas, sem anexação de uma delas. Ademais, os quantitativos dos orçamentos divergiam daqueles da licitação, caracterizando “jogo de planilhas” para manter artificialmente o valor global. Tais inconformidades tornaram o orçamento prévio inadequado para comprovar que o preço aditado permanecia compatível com o mercado, contrariando o art. 57, §1º, II, da Lei nº 8.666/1993.

3) TC-027143.989.20-0 – 2º Termo Aditivo ao Contrato

O processo foi autuado para análise do 2º Termo de Aditamento nº 130/2020, firmado em 20/08/2020 (evento 1.8), para prorrogar a vigência até 20/08/2021 e promover acréscimo de 1% e supressão de 21% nos quantitativos, resultando em valor atualizado de R$ 2.403.994,11.

A instrução (evento 20.4) concluiu pela irregularidade do aditivo, em razão de:

a) Acessoriedade em relação ao processo principal, cujas falhas contaminam os aditivos;

b) Item 10 – Inconsistências nos quantitativos: Divergências entre as informações constantes dos eventos 11.7 e 20.2 demonstravam ausência de dados consistentes e uniformes, o que comprometeu a validação das alterações promovidas;

c) Item 10 - Alterações antes da formalização: Constatou-se alterações quantitativas expressivas a partir das medições de julho/2019 e julho/2020, sem respaldo contratual;

d) Item 11 – Justificativas inadequadas: Os orçamentos usados para fundamentar o aditivo não correspondiam aos quantitativos efetivamente atualizados, gerando distorções e impedindo a aferição da vantajosidade. Os quantitativos orçados eram menores que os considerados no aditivo, o que impossibilitou a validação dos preços e comprometeu a análise da vantajosidade em relação ao mercado.

4) TC-024987.989.18-3 – Execução Contratual

Processo autuado para exame do acompanhamento da execução do Contrato nº 86/2018.

A fiscalização da execução coube à 8ª Diretoria de Fiscalização (DF-08), que realizou 3 (três) inspeções, a saber:

- 1ª Inspeção – 18/01/2019 (evento 18.5)

Na ocasião, a Fiscalização constatou um conjunto de falhas na forma de controle e medição dos serviços, a seguir discriminadas:

- As três primeiras medições apresentaram quantitativos idênticos em todos os meses, situação considerada atípica em contratos por preços unitários;

- Ausência de controle por parte da Administração quanto às rotinas executadas pela contratada, não havendo planilha ou roteiro que indicasse onde a equipe atuaria em cada período;

- Os atestes emitidos pelo gestor do contrato não identificavam os serviços realizados por unidade escolar, por consistirem em documentos padronizados e imprecisos; e

- Foram identificadas divergências entre os valores cobrados nas medições e os cálculos posteriormente apresentados pela Origem para justificá-los, o que revelou erro de cálculo e evidenciou a falta de confiabilidade dos demonstrativos financeiros encaminhados para exame da auditoria; e

- Foram verificadas situações de possível inexecução de serviços, especialmente quanto à execução de canteiros com flores, cujo quantitativo medido não encontrava correspondência na inspeção “in loco”.

Em 26/04/2019, a Prefeitura Municipal de Barueri apresentou justificativas, com informações técnicas da Secretaria de Obras (evento 28). Em síntese, alegou:

- Quanto às medições idênticas nos três primeiros meses, que os quantitativos lançados representavam valores médios mensais, compatíveis com o ritmo de execução e com as características das áreas; sustentou que, por se tratar de serviços de manutenção periódica de áreas verdes, as variações mensais não seriam relevantes, o que explicaria a repetição dos mesmos valores nas primeiras medições;

- Quanto à falta de detalhamento por unidade escolar, que os atestes se baseavam em relatórios mensais fornecidos pela contratada, de estrutura padronizada, considerada suficiente para atestar a realização global dos serviços; asseverou que o engenheiro responsável, ao subscrever os atestes, teria considerado as informações das equipes e da supervisão, e que não existiria exigência formal de discriminação por unidade no modelo então adotado;

- Quanto ao controle dos serviços e aos roteiros de execução, que havia controle operacional por meio do supervisor da contratada e de contatos periódicos com o gestor do contrato; que as equipes seguiam roteiros mensais não formalizados e eram deslocadas conforme programação da Secretaria e demandas das unidades escolares;

- Quanto às divergências nos cálculos, que as discrepâncias entre os valores cobrados e os cálculos apresentados decorreram de falhas na consolidação das planilhas; indicou que a contratada teria cometido equívocos em algumas composições, sem, porém, repercutir no montante pago, pois a liquidação teria respeitado os limites globais do contrato;

- Quanto à suposta inexecução dos canteiros com flores, que os serviços teriam sido executados, mas a fiscalização poderia não tê-los identificado em razão do intervalo entre a execução e a visita; aduziu, ainda, que parte do plantio teria sofrido desgaste natural ou remoção, justificando a ausência de vestígios no momento da inspeção; e

- Quanto à periodicidade das visitas, que a contratada atendia as 45 unidades previstas na planilha do contrato, ao menos uma vez por mês, conforme informado pelo supervisor; explicou que as equipes operavam com escala rotativa, motivo pelo qual determinadas escolas poderiam ter sido visitadas em datas próximas, porém fora do período amostral verificado pela fiscalização.

- 2ª Inspeção – 19/11/2019 (evento 44.7)

Na segunda visita, o órgão técnico reiterou apontamentos anteriores e constatou, em acréscimo, que:

- A partir da 12ª medição, os quantitativos passaram a sofrer alterações expressivas e incompatíveis com os valores originais, sem respaldo contratual ou aditamento formal. Houve aumentos de grande monta, sendo o item 034.005.0003 (manutenção em talude) multiplicado em mais de 55 vezes, conforme quadro comparativo do relatório;

- Foram executados e pagos serviços em duas escolas que se encontravam demolidas ou em reconstrução[1], fato que tornou impossível a prestação dos serviços de manutenção nesses locais. Tal situação evidenciava falta de controle sobre as unidades efetivamente atendidas e sobre o que era medido e pago mensalmente; e

- Concluiu, também, pela existência de “jogo de planilhas”, pois, apesar das alterações substanciais nos quantitativos, o valor global mensal das medições manteve-se praticamente inalterado, simulando regularidade financeira.

- 3ª Inspeção – 01/12/2020 (evento 108.10)

A terceira inspeção foi realizada de forma remota em razão da pandemia de COVID-19. A instrução ratificou a precariedade dos controles internos e apontou novas irregularidades, quais sejam:

- Incongruências no 2º Termo Aditivo: Verificou-se descompasso entre a execução física e a formalização do 2º Termo de Aditamento (TC-027143.989.20), pois constatou alterações de quantitativos nas medições (22ª a 24ª) que não guardavam sintonia com os dados que embasaram o aditivo. Destacou, inclusive, a alteração de quantitativos na 23ª medição, realizada em momento anterior à própria assinatura do termo aditivo;

- Ausência de transparência nas supressões (Pandemia): Embora tenha havido redução do valor pago entre as medições nº 20 a 23 (período de fechamento das escolas), a Prefeitura não apresentou a discriminação dos serviços ou unidades suprimidas. Identificou, contudo, unidades escolares com medições superiores ao que era praticado antes do período pandêmico, sem a devida justificativa;

- Execução em unidade não formalizada: Constatou-se a prestação de serviços na "Escola Alaide Domingues Couto Macedo", pertencente à rede estadual, em substituição à escola municipal "José Leandro de Barros Pimentel" (demolida), sem a imprescindível formalização de termo de aditamento para amparar tal alteração de local de execução;

- Inconsistências nas medições: i) Registro de medição para a unidade "EMEF Aldeia", a qual não consta no rol de unidades do aditamento contratual; e ii) Padronização injustificada de medições, com 16 unidades apresentando exatamente 10,01 m² para o item de roçagem (034.005.0001), além de medições superiores ao previsto para manutenção de jardins na maioria das unidades.

Ao final, a Fiscalização concluiu que as falhas remanescentes e as novas impropriedades, notadamente a falta de sintonia entre as medições e os aditivos, comprometeram a regularidade da execução contratual.

O antigo relator proferiu despacho de notificação aos interessados para que apresentassem justificativas, publicado no DOE de 19 de março de 2020.

O Ex-Prefeito, Sr. Rubens Furlan, apresentou justificativas, por seus Advogados, conforme documentos acostados nos eventos 89.1 do TC-024826.989.18-8, 93.1 do TC-024987.989.18-3 e 70.1 do TC- 025360.989.19-8.

No tocante aos apontamentos relativos ao BDI, argumentou que sua composição foi devidamente divulgada no edital, constando no Anexo XIV, em atenção à jurisprudência desta Corte. Afirmou, ademais, que o BDI apresentado pela contratada contemplou todos os elementos exigidos — despesas administrativas, tributos, lucro e encargos — não existindo qualquer irregularidade no aspecto.

Quanto às falhas apontadas na execução contratual, sustentou que os serviços foram plenamente executados, ainda que realocados em razão de obras em determinadas escolas, como no caso da EMEF Amador Aguiar e da EMEF José Leandro de Barros Pimentel, cujos alunos e estruturas provisórias foram deslocados para outros endereços. Alegou, ainda, que a natureza contínua do objeto justificaria a proximidade entre os quantitativos medidos nos primeiros meses.

Relativamente ao 1º Termo de Aditamento, sustentou que a Administração realizou pesquisa ampla de preços por meio de diferentes consultas eletrônicas, e que estas permitiram concluir pela compatibilidade dos valores com o mercado. Argumentou que as alterações nos quantitativos decorreram de adequações às áreas efetivamente mantidas, cuja metragem mostrou-se superior à inicialmente estimada, sendo o aditamento medida necessária para regularizar a execução sem acréscimo de despesa ao erário. Rechaçou, também, a aplicação automática do princípio da acessoriedade, defendendo que o termo aditivo possui natureza autônoma e presunção de legitimidade, não podendo ser considerado irregular em função de eventuais falhas imputadas ao procedimento licitatório originário.

A empresa Contratada, The Best Serviços Profissionais Ltda., promoveu a habilitação de patrono nos autos, em 14 de dezembro de 2020, conforme documentos juntados nos eventos 99 e 108 do processo principal.

Ademais, peticionou nos autos, em 27/05/2021, requerendo prazo em razão da crise sanitária da COVID-19, bem como pela complexidade dos apontamentos e da consequente necessidade de busca por documentos que pudessem guarnecer as justificativas. (evento 152 do processo principal e respectivos).

Em 04/02/2022, o Ex-Prefeito, Sr. Rubens Furlan, apresentou nova defesa (evento 193 do processo principal e correspondentes), em face das irregularidades apontadas nos processos TC-024826/989/18, TC-024987/989/18, TC-025360/989/19 e TC-027143/989/20.

No que concerne à alteração de quantitativos verificada na 23ª medição, antes da formalização do 2º Termo Aditivo, alegou que os valores pagos refletiam a execução real aferida pelas Secretarias de Educação e de Obras, destacando que determinados itens já haviam alcançado 100% de execução na 22ª medição, o que justificaria o ajuste posterior das quantidades.

Afirmou que tais modificações não acarretaram acréscimo de despesa ao erário e que o aditamento teria apenas regularizado tecnicamente a situação já consolidada na prática. Quanto à redução do valor contratual observada entre as medições 20 e 23, asseverou que tal variação decorreu dos impactos da pandemia de COVID-19, que ocasionou o fechamento das unidades escolares e, por consequência, a diminuição das áreas efetivamente mantidas, ainda que algumas escolas tenham demandado maior volume de serviços em períodos específicos.

No tocante às divergências entre os quantitativos constantes das medições e aqueles utilizados na elaboração do 2º Termo Aditivo, esclareceu que determinadas unidades — Maternal Tupan, Maternal Tupanci, EMEI Jardim Reginalice, EMM Elisabete R. N. Mello e EMEF Aldeia — não foram objeto de medição no período examinado, o que justificaria eventuais discrepâncias. Quanto à inclusão equivocada da EMEF Aldeia na fase preparatória do aditamento, reconheceu tratar-se de mero lapso formal na juntada de documentos, sem repercussão material, pois não teria havido acréscimo indevido ou pagamento irregular.

Em relação à execução de serviços na Escola Alaíde Domingues Couto Macedo, unidade da rede estadual que substituiu provisoriamente a EMEF José Leandro de Barros Pimentel, sustentou que a alteração se deu em razão da reconstrução desta última, e que a Secretaria de Educação determinara a realização dos serviços no endereço provisório, motivo pelo qual os atestes continuaram sendo emitidos em nome da unidade municipal originária. Alegou, ainda, que eventuais inconsistências nas planilhas poderiam decorrer do elevado número de unidades atendidas, sem que disso resultasse prejuízo ao erário.

Em 20/04/2022, o então Relator determinou o encaminhamento dos autos à Assessoria Técnica para instrução (evento 204 do processo principal e correlatos).

A Assessoria Técnica da Engenharia, atual DIPE-ENG, apresentou Parecer (evento 210 do processo principal) acerca da licitação, do contrato original, dos termos aditivos e do acompanhamento da execução contratual.

Sobre os apontamentos técnicos, ATJ-Engenharia destacou:

1. Licitação e Contrato Original (TC-24826.989.18): O memorial descritivo continha serviços — como poda de pequena monta e roçagem com remoção — não contemplados na planilha orçamentária, apontando a necessidade de recomendação para harmonização dos documentos, embora reconhecesse que tal falha não comprometeu a definição do objeto. Constatou, ainda, que a planilha de preços utilizada como referência possuía defasagem superior a um ano em relação à data de publicação do edital, contrariando a jurisprudência desta Corte, que admite, como limite, estimativas com até seis meses de antecedência.

Também foram identificadas falhas relevantes na pesquisa de preços do item 017.003.0034 (execução de canteiros com fornecimento de flores), cuja composição de custos não foi apresentada, impedindo a verificação dos insumos e da mão de obra que justificariam o valor contratado. A análise do BDI da licitante vencedora revelou ausência da previsão da contribuição previdenciária patronal, embora o orçamento municipal adotasse valores desonerados, o que reforçou a inconsistência do planejamento.

2. 1º Termo de Aditamento (TC-25360.989.19): Inconsistências graves na pesquisa de preços realizada para subsidiar o 1º aditivo, incluindo orçamentos apresentados por empresas com vínculos residenciais coincidentes e a ausência do terceiro orçamento mencionado, inviabilizando a aferição da economicidade.

Além disso, os quantitativos contratados sofreram aumentos expressivos, chegando a variações superiores a 5.000% em determinados itens, enquanto o item de maior valor — execução de canteiros com flores — foi reduzido de forma abrupta, culminando em evidente tentativa de compensação interna dos valores (“jogo de planilhas”). Concluiu, ainda, que houve execução de serviços antes da formalização do aditivo, caracterizando contrato verbal, vedado pelo art. 60 da Lei nº 8.666/1993.

3. 2º Termo de Aditamento (TC-27143.989.20): Divergências entre os quantitativos apresentados no evento 11.7 e aqueles constantes do Anexo 01 do aditivo, observando que a EMEF Aldeia fora listada como escola acrescida, mas não figurava na relação final, revelando inconsistências nos dados utilizados pela Administração.

Foram igualmente identificadas alterações de quantitativos verificadas antes da assinatura do aditivo, especialmente nas 12ª e 23ª medições, sem respaldo contratual. A pesquisa de preços apresentada para justificar o aditivo considerou quantitativos aproximadamente 15% inferiores aos efetivamente atualizados no ajuste, produzindo artificial impressão de compatibilidade com o mercado.

4. Acompanhamento da Execução Contratual (TC-24987.989.18): Falhas graves na execução, destacando a ausência de planilhas que justificassem a redução dos valores pagos entre as medições 20 e 23, bem como a existência de escolas com valores superiores aos observados antes da pandemia, contrariando a tese de redução generalizada dos serviços.

Identificou-se, também, a execução de serviços na Escola Alaíde Domingues Couto Macedo (rede estadual) em substituição à EMEF José Leandro de Barros Pimentel, demolida para reconstrução, sem qualquer ajuste formal que autorizasse a troca da unidade contratada. Assinalou, ainda, que o contrato exigia fiscalização por engenheiro ou arquiteto, mas era acompanhado por supervisor da Secretaria de Educação, comprometendo a validade dos atestes. Por fim, constatou divergências entre os quantitativos da 24ª medição e aqueles previstos no 2º Termo Aditivo.

A Assessoria Técnica concluiu, assim, pela irregularidade da Licitação e do Contrato originário, devido à defasagem dos preços de referência, ausência de composição de custos, inconsistências no BDI e fragilidades na definição do objeto. Também considerou irregulares o 1º e o 2º Termos de Aditamento, pois apresentavam pesquisa de preços inadequada, alterações injustificadas ou não formalizadas de quantitativos e execução prévia sem amparo contratual. Apontou a irregularidade do Acompanhamento da Execução Contratual, dadas as falhas de fiscalização, divergências entre medições e aditamentos, e execução em local não contratado.

Ademais, mencionou que as justificativas apresentadas não sanaram os vícios, mantendo-se a recomendação de julgamento pela irregularidade dos atos.

A Prefeitura de Barueri, por meio de seu Procurador (evento 253 dos autos principais e correlatos), defendeu a regularidade da licitação, do contrato e dos termos de aditamento, alegando a observância dos princípios legais.

Argumentou que os apontamentos da Fiscalização constituíam apenas aspectos técnicos, já superados por manifestações anteriores da Secretaria de Obras (eventos 33.2 do TC-24826/989/18, 28.2 e 152.2 do TC-24987/989/18 e 71.2 do TC-27143/989/20), e que não possuíam força jurídica para invalidar os atos.

Destacou o encerramento do Contrato nº 86/2018 e sua substituição, sustentando que as eventuais falhas teriam sido superadas e deveriam culminar apenas em recomendações.

Por fim, invocou a LINDB (arts. 20 a 22) para que se considerasse o contexto prático da gestão pública e rechaçou a aplicação automática do princípio da acessoriedade.

No evento 255 do processo principal e correlatos, os responsáveis à época, Sr. Rubens Furlan, Sr. José Roberto Piteri e Sr. Análio Augusto dos Reis, apresentaram novas justificativas em relação às irregularidades apontadas nos processos.

Enfatizaram que a economicidade do certame não poderia ser aferida exclusivamente a partir do orçamento estimativo elaborado pela Administração, mas deveria considerar, sobretudo, o resultado competitivo da licitação.

Sustentaram que a participação de dez empresas e a apresentação de propostas significativamente inferiores ao valor estimado pela Prefeitura demonstrariam, por si, que houve disputa efetiva e obtenção da melhor proposta, de modo que eventuais defasagens da tabela de referência utilizada no orçamento não seriam aptas a comprometer a validade da contratação.

Aduziram, ainda, como fundamento adicional, que o parecer jurídico emitido pela Procuradoria Municipal teria analisado e aprovado integralmente o edital e seus anexos, o que reforçava a presunção de regularidade do procedimento administrativo, já que todas as sugestões técnicas e jurídicas teriam sido acolhidas pelo setor competente.

Argumentaram que a atuação da Administração na fiscalização da execução contratual teria sido diligente e contínua, indicando que todas as medidas administrativas necessárias ao acompanhamento dos serviços foram adotadas, motivo pelo qual, segundo afirmaram, não seria possível imputar aos responsáveis as inconsistências técnicas registradas pelos órgãos instrutivos do Tribunal.

Acrescentaram que os atos administrativos relacionados à licitação, ao contrato e aos aditamentos permanecem revestidos de presunção de legitimidade e veracidade até que eventual irregularidade fosse declarada de forma definitiva por esta Corte de Contas.

Por fim, reiteraram que, à luz da ordem jurídica e das circunstâncias práticas enfrentadas pela Administração, não haveria fundamento técnico ou jurídico para o juízo de irregularidade, requerendo o acolhimento das justificativas e o julgamento pela regularidade dos atos examinados.

Em razão das manifestações apresentadas pelos interessados após o Parecer da ATJ–Engenharia, foi proferido despacho em 27/06/2023 (evento 273 dos autos principais), no qual o antigo relator determinou o retorno dos processos à Assessoria Técnica, para que esta, sob a ótica da engenharia, se pronunciasse sobre os elementos acrescidos após sua manifestação anterior.

A Assessoria Técnica de Engenharia, atual DIPE-ENG, em atendimento à nova determinação, ratificou suas conclusões anteriores pela irregularidade dos atos, sustentando que as novas justificativas apresentadas não foram suficientes para sanar as falhas anteriormente apontadas (evento 285 dos autos principais).

Reforçou que as falhas eram graves e capazes de comprometer os atos, destacando que persistiam as irregularidades relativas ao uso de orçamento defasado, à ausência de detalhamento de composições de custos para itens relevantes e às inconsistências na composição do BDI.

Em relação aos termos aditivos e à execução contratual, ressaltou que as justificativas se limitaram a repetir argumentos já examinados anteriormente. Assinalou que nenhum documento novo foi juntado para esclarecer as divergências identificadas nos quantitativos, tampouco as falhas já destacadas no acompanhamento da execução.

Em prosseguimento à instrução, foi proferido despacho, disponibilizado em 12/04/2025 e publicado em 14/04/2025, no qual o antigo Relator, ao notar que os responsáveis diretos pela fiscalização da execução contratual, Srs. José Paulo de Carvalho e Delvanio Marcelo Cazelato Ibanhe, não haviam sido formalmente notificados, determinou a expedição de notificações pessoais para a apresentação de seus esclarecimentos.

Em nova manifestação (evento 295 dos autos principais), os responsáveis à época, Sr. Rubens Furlan, Sr. José Roberto Piteri e Sr. Análio Augusto dos Reis, reiteraram a defesa de legalidade, economicidade, boa-fé e ausência de prejuízo ao erário, oportunidade em que invocaram novamente a LINDB e criticaram o uso do princípio da acessoriedade.

Adicionalmente, destacaram que o Orçamento Estimativo utilizado na fase interna fora elaborado em janeiro de 2018, ao passo que o Edital foi publicado quatro meses depois, em maio do mesmo ano, o que, segundo sustentam, observaria o prazo máximo de seis meses admitido pela jurisprudência desta Corte para aferição da atualidade dos preços. Nesse contexto, citaram expressamente precedente desta Casa, de relatoria do Conselheiro Substituto Josué Romero (TC-14218/989/23), para reforçar a tese da inexistência de defasagem superior ao limite aceito pelo Tribunal.

Acrescentaram, também, que a análise da economicidade não deve se limitar ao orçamento estimativo, pois a ampla competitividade do certame e a expressiva diferença entre o valor estimado e a proposta vencedora demonstraram a vantajosidade do ajuste.

Reforçaram que os apontamentos da Fiscalização representavam incursão indevida sobre o mérito administrativo, especialmente no que tange à definição de itens, quantidades e composições adotadas nos aditamentos, ao afirmarem que tais escolhas foram devidamente fundamentadas pelos órgãos técnicos municipais.

Por fim, enfatizaram que eventual impropriedade deveria ser examinada sob o prisma da proporcionalidade e da razoabilidade.

Cabe registrar que a Empresa Contratada peticionou nos autos para promover a habilitação de seu patrono, mas se absteve de apresentar defesa.

Outrossim, os Srs. José Paulo de Carvalho e Delvanio Marcelo Cazelato Ibanhe, embora notificados pessoalmente, quedaram-se inertes (evento 303 dos autos principais).

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica.

É o relatório.

DECISÃO

Em julgamento, contratação efetivada entre a Prefeitura Municipal de Barueri e a empresa The Best Serviços Profissionais Ltda., visando à prestação de serviços de manutenção e conservação de jardins em próprios da rede municipal de ensino, com fornecimento de materiais, equipamentos e mão de obra, decorrente da Concorrência Pública SO nº 029/2018 e formalizada no Contrato nº 86/2018, em seus 1º e 2º Termos de Aditamento, bem como o acompanhamento de sua execução contratual.

A instrução da matéria, conduzida pela 8ª Diretoria de Fiscalização e pela Assessoria Técnica – Área de Engenharia, observou as normas procedimentais desta E. Corte de Contas, e assegurou aos interessados o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Cabe consignar que os processos em análise foram encaminhados a este julgador nos termos do art. 2º das Disposições Transitórias da Resolução nº 12/2025, que redefiniu as competências internas desta Corte de Contas.

Pois bem.

De proêmio, pontuo que a contratação em análise se refere a serviço de jardinagem, atividade de baixa complexidade técnica.

Nesse contexto, é que os processados são examinados.

Acolho a proposta da Fiscalização e alço a questão relativa à garantia contratual insuficiente ao campo das recomendações, a fim de que a Administração observe, em futuros atos, a estrita correspondência entre o valor da garantia, sua vigência e o prazo da avença.

Quanto à existência de serviços previstos no memorial descritivo sem correspondente precificação na planilha orçamentária, bem como à defasagem da pesquisa de preços utilizada para a composição do valor estimado, entendo que, no caso concreto, tais falhas podem ser excepcionalmente relevadas, com as devidas ressalvas.

Conforme demonstram as atas de julgamento, o certame contou com a participação efetiva de 14 licitantes e com a apresentação de propostas substancialmente inferiores ao orçamento estimativo, o que evidencia ambiente concorrencial pleno e ausência de restrição à disputa.

Ademais, verifico redução significativa do valor orçado, fato que mitiga, no caso em exame, eventuais reflexos das impropriedades supramencionadas e afasta a alegação de prejuízo à economicidade e à seleção da proposta mais vantajosa.

Outras questões levantadas ao longo da instrução processual — falhas na pesquisa de preços e inconsistências identificadas na composição do BDI apresentado pela contratada — também não se mostram suficientes, no caso concreto, para macular a regularidade da contratação.

Como já mencionado, entendo que o objeto pactuado — serviços de jardinagem e manutenção paisagística — possui complexidade técnica reduzida, não exigindo composições de custos sofisticadas ou detalhamento exaustivo de insumos especializados. Ademais, a análise dos autos revela que não houve qualquer indício de sobrepreço ou superfaturamento.

Assim, impõe-se a aplicação dos arts. 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB, visto que parte das impropriedades ocorreu justamente em período marcado por relevantes desafios administrativos, agravados pelas restrições sanitárias impostas pela pandemia de Covid-19.

De igual modo, as falhas apontadas no acompanhamento da execução contratual também podem ser relevadas, sob ressalvas e recomendações.

Acolho os esclarecimentos apresentados sobre o apontamento relativo às primeiras medições. A defesa esclareceu que, naquele período inicial de execução, a Administração adotou procedimentos padronizados de distribuição das equipes e rotinas de manutenção, o que ocasionou variação mínima entre as frentes de trabalho. Ainda que tal método não seja o ideal, a defesa demonstrou a razoabilidade do comportamento dos dados, sem prejuízo à verificação dos serviços.

As demais divergências e desacertos registrados nas inspeções da Fiscalização revelam fragilidades no acompanhamento da execução.

Refiro-me à ausência de controle detalhado da execução e à emissão de atestes genéricos, bem como aos equívocos de cálculo e às inconsistências verificadas nos quantitativos medidos ao longo do ano de 2020.

Contudo, cumpre destacar que a maior parte da execução contratual coincidiu com o cenário atípico decorrente da pandemia de Covid-19, conforme reconhecido pela própria Administração e confirmado nos autos. O fechamento temporário das unidades escolares, a realocação de equipes e a adoção de rotinas emergenciais impactaram diretamente a capacidade administrativa de manter controles pormenorizados e registros individualizados.

Nesse contexto, entendo possível afastar, no caso concreto, os apontamentos da execução, em razão das condições excepcionais enfrentadas no período, sem embargo de RECOMENDAR à Prefeitura que:

a) aperfeiçoe os mecanismos de medição e registro dos serviços executados, assegurando a elaboração de relatórios individualizados, com indicação clara das rotinas realizadas, quantitativos aferidos e conformidade com as especificações contratuais;

b) promova a emissão de atestes de execução devidamente fundamentados, com descrição mínima dos serviços verificados, vedando o uso de formulários genéricos que não permitam a rastreabilidade das atividades executadas; e

c) implemente procedimentos formais de conferência e validação dos cálculos apresentados nas planilhas de medição, de modo a evitar divergências aritméticas ou inconsistências que possam comprometer a fidedignidade dos dados.

Assim, com as ressalvas e recomendações dispostas, a matéria merece o julgamento favorável desta Corte de Contas.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Pública SO nº 029/2018, o Contrato nº 86/2018, firmado em 20/08/2018, o 1º e o 2º Termos de Aditamento, bem como os demais atos correlatos praticados pelos ordenadores de despesa. TOMO CONHECIMENTO do acompanhamento da execução contratual.

DETERMINO à Origem e aos atuais responsáveis que observem, nas futuras contratações, as recomendações e ressalvas exaradas no corpo desta decisão.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas.

Nos termos da Resolução nº 01/2011, registro que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado.

Após, ao Arquivo.

São Paulo, 3 de Dezembro de 2025.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Pública SO nº 029/2018, o Contrato nº 86/2018, firmado em 20/08/2018, o 1º e o 2º Termos de Aditamento, bem como os demais atos correlatos praticados pelos ordenadores de despesa. TOMO CONHECIMENTO do acompanhamento da execução contratual. DETERMINO à Origem e aos atuais responsáveis que observem, nas futuras contratações, as recomendações e ressalvas exaradas no corpo desta decisão. Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas. Nos termos da Resolução nº 01/2011, registro que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.