TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame o Pregão Presencial nº 30/2020 e o Contrato nº 94/2020 da Prefeitura Municipal de Ilha Comprida, tendo por objeto a operacionalização e execução de serviços médicos de clínico geral (plantonista) na Unidade de Pronto Atendimento do Município, o 1º Termo Aditivo, o 2º Termo Aditivo, o 3º Termo Aditivo, o 4º Termo Aditivo, o 5º Termo Aditivo e o 6º Termo Aditivo.

Após regular instrução, a Fiscalização concluiu que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometeram o procedimento licitatório, o contrato e os termos aditivos:

1. justificativas não aceitáveis para a contratação: justificativas genéricas e insuficientes; evidências de que as atividades têm características substitutivas de cargos do quadro de pessoal e não essencialmente complementares;

2. orçamento estimativo do pregão comprometido por existir ligação entre as empresas cotadas no mercado;

3. contratação revestida de substituição de mão de obra de servidores, não contabilizada no cômputo da Despesa de Pessoal;

4. o 1º Termo Aditivo não informou os valores a serem pagos decorrentes de sua assinatura;

5. publicação intempestiva do extrato do 1º Termo Aditivo, com infringência aos ditames legais de transparência. 

6. o 2º Termo Aditivo não informa que houve reajuste nos plantões em índice estabelecido no contrato, infringindo os deveres de transparência dos atos;

7. justificativas genéricas para o 1º, 2º, 3º, 4º e 5º Termos Aditivos;

8. não comprovação da publicação do 2º Termo Aditivo;

9. apenas um mês após reajuste pelo índice previsto no contrato (2º Termo Aditivo), constatou-se novo aumento dos preços, em 8,25%, por termo de apostilamento, sem demonstração dos respectivos motivos.

10. no acompanhamento da execução contratual (TC-019475.989.22-4), foi verificado que os serviços de plantonistas foram utilizados para atender a necessidade de Unidade de Saúde da Família e vários outros serviços como plantão de sobreaviso e pagamento de horas extras, evidenciando falhas no dimensionamento da contratação e desvirtuamento do objeto do contrato.

Em contraponto, a Prefeitura apresentou as seguintes alegações, em síntese:

• O art. 10, § 7º, do Decreto-lei 200/67, decisões do STF-Pleno (RE 958.252/MG e ADI 1.923), doutrina jurídica e decisões dos tribunais de contas reconhecem a possibilidade de terceirização de atividade-fim da Administração Pública.
• Diante das dificuldades em contratação e fixação dos profissionais, com o intuito de manter em    funcionamento os serviços de saúde, e considerando que a Administração não dispunha de profissionais médicos suficientes para atender todas as demandas de serviços do SUS e garantir o atendimento aos programas, foi necessária a contratação de empresa médica.
• Os custos de serviços terceirizados se mostram inferiores aos de plantonistas concursados.
• A pandemia de Covid-19 ocasionou sobrecarga nas unidades de saúde e sobrecarga em profissionais de saúde.
• É pública e notória a dificuldade no preenchimento de vagas de médicos por concurso público; foi realizado concurso em 2021 para diversas vagas de cargos de médicos e inúmeros deles não assumiram o cargo ou mesmo solicitaram desligamento logo após a admissão.
• Não é ilícita a participação de empresas em certames licitatórios ou em cotações de preços em razão do parentesco ou correlação entre elas, afora demonstração de fraude à licitação ou ato ímprobo; não é comum se fazer em procedimentos licitatórios investigação de árvore genealógica dos titulares das empresas ou mesmo de correlação entre estas.
• Os setores responsáveis foram orientados para que as cotações de preços observem maior atenção quanto as empresas consultadas, no sentido de que a pluralidade seja alcançada.
• Os atendimentos de especialistas pagos através do pregão foram necessários porque as vagas não haviam sido preenchidas por processo seletivo ou concurso público, além de pedidos de exonerações de médicos da rede, inclusive das unidades de Saúde da Família.
• A municipalidade instaurou procedimento administrativo visando apurar toda a licitação, contratação, aditivos e execução da relação jurídica objeto do presente, para as apurações necessárias acerca dos apontamentos da Fiscalização.

Por sua vez, a empresa contratada defendeu que o aumento de 8,25% no preço contratado corresponderia a reajuste menor que o plenamente justificável e alguma falha em seu apostilamento não poderia ser objeto de devolução ao erário, pois a atuação da empresa é de fornecimento de profissionais e houve o atendimento adequado, inclusive no combate da pandemia.

Quanto ao alocamento dos profissionais para substituir médicos de Saúde da Família, realização de plantões sobreaviso e pagamento de horas extras, a empresa aduziu que teria sido contratada “para fornecimento dos profissionais, as deficiências que o município necessitava, e todos os plantões solicitados foram a contento, não havendo desvirtuamento” e que tais coberturas eram justificáveis devido ao número de turistas na temporada de verão, com aumento de atendimentos.

O Ministério Público de Contas opinou pela irregularidade de toda a matéria e formulou crítica à adoção da modalidade do pregão, por ser de natureza complexa o serviço licitado.

A esse respeito, a Prefeitura citou jurisprudência favorável à adoção dessa modalidade licitatória em contratações similares, além de evocar diretrizes da Nova Lei de Licitações a corroborar esse entendimento. No mesmo sentido, o contratado defendeu que o serviço médico se estabelece perfeitamente como serviço comum e seu consumo corresponderia às horas de atuação junto à unidade em que for alocado.

O MPC teve vista regimental dos autos e concluiu pelo julgamento desfavorável do pregão, do contrato e dos termos aditivos a eles vinculados.

No mesmo sentido a manifestação da SDG, pela irregularidade da licitação, do contrato e dos termos aditivos, com o consequente acionamento dos incisos XV e XXVII, do art. 2º, da LC nº 709/93 e sem prejuízo de aplicação de multa aos responsáveis, por afronta a dispositivos legais.

É o necessário relatório.

Decisão

Primeiramente, ressalvo que as falhas na execução contratual elencadas pela Fiscalização, os cálculos para ressarcimento de valores ao erário e elementos apurados em sindicância instaurada pela Origem, bem como manifestações de MPC e SDG a esse respeito, serão objeto de apreciação específica no processo TC-019475.989.22-4.

Relevo os desacertos apontados na pesquisa de preços realizada na fase preparatória e na adoção da modalidade do pregão, dadas a ausência de indícios de conluio ou má-fé das empresas que apresentaram cotações e a descrição apropriada do objeto licitado, qual seja o plantão em Clínica Geral de pronto atendimento, serviço prestado em larga escala, tanto no âmbito de planos de saúde e hospitais e clínicas particulares quanto no âmbito do SUS e regidos, em especial, pelas normas do Conselho Federal de Medicina.

Recordo que esta Corte reconhece as dificuldades operacionais rotineiras enfrentadas pelos gestores públicos, principalmente de municípios pequenos, para contratar médicos, de modo que tem admitido admissões temporárias e até mesmo a terceirização desses serviços, desde que realizadas em caráter complementar.

É esse o caso dos autos, pois insuficientes os cargos de médico plantonista providos à época e urgente a necessidade da oferta do correspondente serviço à população no contexto da pandemia de Covid-19.

As notas de empenho vinculadas ao contrato[1]evidenciam descumprimento das normas da Secretaria do Tesouro Nacional a respeito da contabilização das despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirização, cujo trecho de interesse transcrevo:

2. Outras Despesas com Pessoal decorrentes de contratos de terceirização

As despesas relativas à mão de obra, constantes dos contratos de terceirização, empregada em atividade-fim da instituição ou inerentes a categorias funcionais abrangidas pelo respectivo plano de cargos e salários do quadro de pessoal, serão classificadas no grupo de despesa 3 – Outras Despesas Correntes, elemento de despesa 34 – Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização. Essas despesas devem ser incluídas no cálculo da despesa com pessoal por força do §1º do art. 18 da LRF. (Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de Demonstrativos Fiscais, 2020. p. 490)

No entanto, a contabilização incorreta não tem impactos diretos na isonomia, publicidade ou economicidade do certame, não acarretando, por si só, a reprovação da matéria principal, devendo ser objeto de recomendação à Prefeitura para que doravante observe com rigor as normas contábeis editadas para pleno atendimento ao § 1º do art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Relevo as criticadas formulações do 1º e do 2º Termos Aditivos, por não obstruírem a compreensão das especificações pactuadas.

Também afasto as críticas ao acréscimo de quantitativos, prorrogação da vigência e inconformidades nas publicações do 1º e do 2º Termos Aditivos, celebrados entre 03/02/2020 e 22/04/2022, período de Emergência em Saúde Pública de importância Nacional em decorrência da Infecção Humana pelo novo Coronavírus, declarada pelo Ministério da Saúde[2], tendo em vista a essencialidade dos serviços de saúde, a oscilação incomum dos preços de mercado e as restrições aos serviços administrativos sofridas à época.

Não obstante, tendo em vista que o reajuste pelo índice previsto em contrato já havia sido aplicado (pelo 2º Termo Aditivo), o novo aumento do preço (em 8,25%) em intervalo de menos de um mês contraria o § 1º do art. 28 da Lei nº 9.069/95 e não se enquadra na hipótese de formalização por simples apostila prevista no § 8º do art. 65 da Lei nº 8.666/93, tampouco na hipótese de reequilíbrio delineada na alínea “d” do inciso II do mesmo art. 65, pois desacompanhado de robusta demonstração da ocorrência de imprevisível aumento nos encargos do contratado.

Os Termos Aditivos 3º ao 6º perpetuaram o valor incorretamente majorado, bem como a alteração qualitativa do objeto – realização de serviços de Saúde da Família, sobreaviso e horas extras – sem justificativas transparentes, demonstração de economicidade ou estipulação de cláusulas específicas, em afronta ao inciso II do art. 57, parágrafo único do art. 60 e art. 65, caput, todos da Lei nº 8.666/93.

A agravar esse quadro, os Termos Aditivos 3º ao 6º perpetuaram a substituição de funcionários públicos por serviços terceirizados, mesmo já superada a contingência excepcional imposta pela pandemia de Covid-19, em detrimento das regras constitucionais da admissão de pessoal pela Administração Pública e da natureza complementar da participação de instituições privadas no SUS.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo regulares o Pregão Presencial nº 30/2020 e o Contrato nº 94/2020 da Prefeitura Municipal de Ilha Comprida, o 1º Termo Aditivo e o 2º Termo Aditivo, com a recomendação consignada no corpo desta decisão, e julgo irregulares o 3º Termo Aditivo, o 4º Termo Aditivo, o 5º Termo Aditivo e o 6º Termo Aditivo, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 3 de dezembro de 2025.