TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame a Concorrência Pública nº 3/2019 e o Contrato nº 3113/2020 da Prefeitura Municipal de Arujá, tendo por objeto a contratação de empresa especializada em serviços de engenharia para construção da unidade escolar no bairro Jordanópolis, o Aditamento 1, o Aditamento 2, o Aditamento 3, o Aditamento 4 e o Aditamento 5.

O processo TC-018931.989.20-6 abriga o acompanhamento por esta Corte da execução da obra contratada.

Na instrução da concorrência e do contrato, a Fiscalização apontou as seguintes irregularidades:

1) não foi demonstrada a existência da estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro, contrariando o inciso I e § 2° do art. 16 da LRF; 

2) declaração do ordenador de despesa prevista no art. 16, II, da LRF foi elaborada posteriormente à licitação, ferindo o disposto no art. 16, § 4º, I da LRF;

3) possível ilegalidade da despesa nos termos do artigo 15, caput da LRF;

4) parecer jurídico não trouxe aos autos todos os elementos que deveria dispor para aferir a real viabilidade de licitar o objeto pretendido, estando em desconformidade com o parágrafo único e o inciso VI do art. 38 da Lei nº 8.666/93;

5) ausência de comprovação de devolução da garantia para participação no certame, a despeito de constar previsão no edital da licitação, o que fere o princípio da vinculação ao instrumento convocatório previsto no art. 3º, caput, da Lei nº 8.666/93;

6) prazo de execução previsto em contrato em desconformidade com o prazo de execução contratual previsto em edital, indicando afronta aos princípios da isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório, da igualdade e publicidade (artigo 3º da Lei nº 8.666/93);

7) ausência de comprovação de que os preços contratados refletiram os preços reais de mercado e, por consequência, que a contratação representou a seleção da proposta mais vantajosa para a administração, ferindo o disposto no art. 3º, caput c/c art. 43, IV, ambos da Lei nº 8.666/93;

8) ausência do cálculo previsto no artigo 48 da Lei nº 8.666/93;

9) não respondida requisição da Fiscalização em sua integralidade, em afronta ao §1º do artigo 25 da Lei Complementar Estadual nº 709/93;

10) a Administração firmou contrato com o licitante vencedor com conteúdo (execução em 18 meses) diferente daquele previsto na minuta em anexo ao Edital de Licitação (execução em 9 meses), sem que houvesse publicação e manifestação dos demais licitantes a respeito da modificação;

11) contrato parcialmente a descoberto, tendo em vista que a vigência (13/01/2022) supera a vigência da garantia em 9 dias, desatendendo o item 9.4, b, do contrato.        

Em suas razões de defesa, a Prefeitura contratante alegou, em síntese:

▪ a contratação em tela não se amolda à hipótese do art. 16 da LRF, pois a Lei nº 8.666/93 não exige estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro;

▪ embora o parecer jurídico seja sucinto, isso não o desqualifica, uma vez que o procedimento licitatório estava tramitando de forma regular e dentro dos parâmetros legais esperados;

▪ as licitantes não requereram a devolução das garantias apresentadas e não houve prejuízo de qualquer ordem às licitantes, ao procedimento licitatório ou ao Município, mas se observará com mais cautela a devolução de garantias;

▪ em decorrência da pandemia de Covid-19, o Município sofreu queda de arrecadação e situação desfavorável na execução orçamentária e assim se entendeu pela alteração do prazo do contrato, visando tão somente contingenciar as despesas já previstas, saldando-as em menores pagamentos diluídos em maior tempo;

▪ a base de preços teve como referência os meses de julho e setembro e a publicação do edital convocatório se deu em novembro, portanto, dentro do prazo de 6 meses fixados pela jurisprudência desta Corte;

▪ foi levado em consideração o valor de exequibilidade dentre a média das propostas classificadas (alínea "a" do § 1° do art. 48 da Lei nº 8.666/93) e embora o cálculo não tenha sido formalmente apresentado, não gerou qualquer prejuízo para as licitantes ou à Administração;

▪ estão sendo adotadas medidas necessárias para a cobertura total do contrato;

▪ conforme manifestação da Secretaria Municipal de Obras, o terreno onde seria realizada a obra se encontrava com terraplanagem executada, portanto, devidamente nivelado e pronto para a implantação e demarcação, sendo desnecessário o ônus do levantamento topográfico;

▪ trouxe aos autos a ART do responsável pela fiscalização da obra e o documento em que consta o BDI do contratado;

▪ o inciso XI do art. 6° da Lei n° 8.666/1993 não determina que o memorial descritivo seja definitivo, mas sim que o projeto básico reúna elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra, tendo sido contratada previamente empresa para elabora-lo.

Os relatórios de fiscalização não registraram apontamentos acerca dos Aditamentos 1 e 3 e, quanto aos demais, foram registradas as seguintes ocorrências:

▪ Aditamento 2: As justificativas apresentadas para o acréscimo de quantitativos na ordem de 24,53 % do valor do contrato original não são aceitáveis, uma vez que denotam problemas na elaboração do projeto básico na licitação;

▪ Aditamento 4: a demora e consequente baixa execução do contrato elevaram os gastos com a obra, gerando a necessidade do reajuste de preços formalizado, o que, em tese, se mostra como mau uso do dinheiro público;

▪ Aditamento 5: a justificativa apresentada para atrasos na execução da obra (período de chuvas) não se sustenta, vez que a obra já estava atrasada; a demora eleva os gastos com a obra e prejudica os munícipes, uma vez que se registra um atraso de 1 ano e 6 meses entre o prazo de entrega da escola estabelecido no contrato inicial e o prazo da prorrogação ora concedida. 

Em contraponto ao teor dos relatórios de fiscalização, a Prefeitura argumentou, em resumo, que:

▪ foi realizada a compatibilização pela Secretaria Municipal de Obras entre a planilha inicial e a planilha apresentada pelo contratado, resultando em uma terceira planilha constando itens e serviços existentes no contrato que tiveram a sua quantidade alterada, itens e serviços excluídos e itens e serviços incluídos, e essa análise foi realizada com o objetivo de garantir as soluções técnicas mais adequadas às necessidades da unidade escolar, de modo a garantir a exequibilidade e sucesso da obra;

▪ o Aditivo anterior (3º) havia prorrogado o prazo de execução em razão de chuvas fora do comum e dos impactos da pandemia da Covid-19 para o setor da construção civil e a Fiscalização entendeu aceitáveis tais justificativas, sendo que, nesta oportunidade (4º aditivo), deferiu-se tão somente o reajuste dos preços em face da inflação apurada no período de execução;

▪ a Administração vem adotando todas as medidas necessárias à conclusão da unidade escolar, equacionando a relação contratual e acompanhado a execução da obra, afastando a suposta inconsistência no 5º aditivo.

A ATJ-ENG entendeu insuficientes as justificativas da Origem para a assinatura do contrato com prazo de execução diferente do que constou no edital e, para melhor análise do projeto básico, propôs a apresentação de esclarecimentos e documentos pela Origem quanto ao relatório de sondagem, cálculo de volume de corte e aterro, cálculo de dimensionamento do Projeto de Fundações, cálculo de dimensionamento do Projeto Estrutural e a planilha “Análise Aditivo PMA” elaborada pela Secretaria Municipal de Obras, incluindo as análises das alterações dos quantitativos promovidos nos aditivos.

A ATJ-ECO ponderou ser aceitável o motivo de se dilatar o cronograma da obra devido ao impacto na arrecadação municipal ocasionado pela pandemia e que, embora a majoração do prazo de execução poderia acarretar aumento do custo da obra, o valor inicialmente proposto pela contratada não foi alterado na ocasião da assinatura do ajuste, podendo ser relevadas as falhas apontadas no processo principal.

Pontuou, ainda, que o acréscimo de itens em 36,02% do valor inicialmente contratado e a supressão em 11,49% podem sinalizar eventual falha no projeto básico, porém, considerou aceitável o reajustamento aplicado pelo Aditamento 4, pois garantido pelo inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal e respeitada a periodicidade de 1 ano prevista no § 1º do art. 2º da Lei nº 10.192/2001.

Em atenção aos pareceres das Assessorias Técnicas, a Prefeitura esclareceu o que segue, em apertada síntese:

▪ o relatório de sondagem foi elaborado em junho de 2018 pela empresa Precisão Topografia e Agrimensura Eireli, observando as normas da ABNT NBR 6468:2019;

▪ o cálculo dos volumes de corte e aterro foi realizado a partir de levantamento topográfico planialtimétrico da área, conforme metodologia de seções transversais e perfis longitudinais para determinação das diferenças entre terreno natural e cotas de projeto, embasando a planilha orçamentária da obra;

▪ o cálculo de dimensionamento verificou a predominância de solos argilosos compressíveis em superfície e presença de lençol freático em torno de 5 metros (o que inviabilizou fundações rasas) e a solução adotada foram fundações profundas em estacas pré-moldadas de concreto armado, cravadas até atingir a camada resistente indicada pelas sondagens;

▪ o cálculo de dimensionamento do Projeto Estrutural foi realizado conforme as normas ABNT NBR 6118:2014, NBR 6120:2019 e NBR 6123:1988 e a cobertura foi projetada em estrutura metálica, atendendo a ABNT NBR 8800:2008;

▪ não há falha no projeto básico capaz de comprometer a matéria, o 2º Termo Aditivo foi justificado com laudos técnicos assinados pelos engenheiros responsáveis, evidenciando a necessidade de revisão dos quantitativos de fundação - substituição por estaca pré-moldada de 33 cm/100 toneladas - permitindo que a obra fosse encerrada em 10/07/2023 com emissão do Termo de Recebimento Definitivo (evento 242.2 do TC-18931/989/20).

O MPC teve vista regimental dos autos, restituindo-os para prosseguimento.

É o necessário relatório.

Decisão

Os atos em apreço se mostram em condições de aprovação por esta Corte.

A construção de nova unidade escolar implica em criação de despesas com os custos diretos e indiretos da execução das atividades de ensino nela oferecidas à população, estando ausente a correspondente estimativa trienal dessas despesas nas declarações formuladas pela Prefeitura frente ao art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Com a noticiada conclusão da obra, porém, a omissão pode ser excepcionalmente relevada, com recomendação à Origem para que doravante observe com rigor o § 4º do art. 16 da citada lei.

Ainda que sucinto, o parecer jurídico atestou a compatibilidade das minutas aos padrões legais aplicáveis ao caso concreto, restando atendido o parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/93.

Afasto as críticas relativas à devolução da garantia de participação aos licitantes e ao cálculo previsto no art. 48 da Lei nº 8.666/93, por não terem suscitado questionamentos por parte dos interessados ou obstado a adjudicação de proposta vantajosa em relação ao orçamento estimativo, elaborado a partir de valores de referência adequados (SINAPI e CPOS).

Acolho as justificativas apresentadas pela Prefeitura contratante para as alterações no prazo inicial de vigência do contrato, alterações no projeto, prorrogações de prazo de execução e reajustamento do preço, diante dos impactos da pandemia de Covid-19 e de precedentes desta Corte favoráveis à compensação entre acréscimos e supressões de itens da obra para a apuração do limite imposto pelo § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93[1], não se caracterizando, no caso concreto, alteração substancial da natureza do objeto contratado.

Considerando que o desatendimento a requisições da Fiscalização ao final não prejudicaram a regular instrução processual, relevo a impropriedade apontada, com recomendação à Origem para que doravante observe o §1º do art. 25 da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, em que pese ter sido concluída a obra, e alcançada pela garantia prevista no art. 618 do Código Civil, determino à Fiscalização que, na instrução do acompanhamento da execução do ajuste, verifique o atendimento ao item 9.4, “b”, do Contrato.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo regulares a Concorrência Pública nº 3/2019, o Contrato nº 3113/2020, o Aditamento 1, o Aditamento 2, o Aditamento 3, o Aditamento 4 e o Aditamento 5, sem embargo do que vier a ser apurado no TC-018931.989.20-6, que trata da execução contratual, e com as recomendações à Prefeitura Municipal de Arujá consignadas no corpo desta decisão.

Com o trânsito em julgado, determino à Fiscalização que verifique, na instrução do TC-018931.989.20-6, o cumprimento, pelo contratado, do item 9.4, “b”, do Contrato.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar, aguardar e certificar;

2) ciência à DF-4 para cumprimento da determinação contida no corpo desta decisão;

3) após, ao arquivo.

GCS-A, 17 de novembro de 2025.