TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame o Pregão Presencial nº 195/2016 e o Contrato nº 221/2016 da Prefeitura Municipal da Estância Balneária de Caraguatatuba, tendo por objeto a prestação de serviços de operação de transbordo e destinação final de resíduos sólidos domiciliares, recicláveis e não recicláveis coletados no município, incluindo transporte, com fornecimento de veículos, equipamento, materiais e mão-de-obra, e as seguintes alterações contratuais:

▪ Termo de Reti-ratificação nº 1/2016, que formalizou a modificação da Clausula nº 6, alterando o número da apólice de seguro e o segurado, que passou a ser o Consórcio contratado;

▪ Termo Aditivo nº 2/2017, que prorrogou a vigência contratual por 12 meses, aplicou reajuste e alterou as condições de pagamento (incluindo o texto abaixo transcrito);

“Os pagamentos deverão ser efetuados às consorciadas de acordo com os serviços efetivamente prestados por cada consorciada, emitindo suas respectivas notas fiscais, nos termos do art. 4, §1º ao 4º da IN RFB nº 1199/2011.”

▪ Termo de Reti-ratificação nº 3/2017, que retificou o reajuste anteriormente aplicado, reduzindo de R$ 6.695.223,04 para R$ 6.609.600,00 o valor a ser pago pelos serviços a serem prestados no período da prorrogação contratual;

▪ Termo Aditivo nº 4/2018, que prorrogou o contrato por 12 meses, aplicou reajuste e alterou as condições de pagamento (incluindo o texto abaixo transcrito);

“Os pagamentos deverão ser efetuados às consorciadas de acordo com os serviços efetivamente prestados por cada consorciada, emitindo suas respectivas notas fiscais, nos termos do art. 4, §1º ao 4º da IN RFB nº 1199/2011”.

▪ Termo de Reti-ratificação nº 5/2018, que alterou a cláusula segunda do Termo Aditivo nº 2/2017, para retificar fundamentação legal excluindo a que se respalda no art. 65, I, B, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/93;

▪ Termo Aditivo nº 6/2019, que promoveu acréscimo de 10% do objeto;

▪ Termo Aditivo nº 7/2019, que prorrogou a vigência por 2 meses;

▪ Termo Aditivo nº 8/2019, que aditou o prazo de vigência e suprimiu a exigência ao contratado de cobertura dos caminhões que não estivessem carregados com os resíduos coletados.

Na instrução do processo principal, a Fiscalização concluiu pela irregularidade da licitação e do contrato em razão das seguintes ocorrências:

1. inobservância do art. 83, inciso III, “a”, das Instruções nº 2/2016 do TCE/SP, pois no lugar das justificativas para a licitação, a Origem encartou solicitação de compra com o termo de referência;

2. desatendimento ao estipulado no item 3.1.7 do edital, que limitava a formação do consórcio a três integrantes, pois uma das empresas[1] do consórcio vencedor do certame (Consórcio Caraguá Ambiental) tem como sócias quatro empresas[2];

3. desatendimento dos itens 3.1.3, 3.1.3.2, 3.1.3.3, 6.2 e 6.8 do edital[3], pois a empresa líder do Consórcio vencedor não credenciou representante no certame e a empresa consorciada Resitec Serviços Industriais Ltda. credenciou dois representantes;

4. descumprimento dos art. 6º IX, alíneas “a”, “c” e “f”, e art. 7º, § 2º, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93, pois as cotações para o orçamento estimado não foram realizadas com base em descrição pormenorizada dos diversos custos do objeto e o Projeto Básico consistiu em termo de referência que não preencheu os requisitos para tal.

Por sua vez, a Assessoria Técnico-Jurídica deste Tribunal identificou a seguinte falha:

5. na apuração do percentual requerido para comprovação da capacidade técnica dos licitantes, a exigência de 2.250 ton/mês contida no item 9.1.4.2 do edital, para um total previsto de 3.330 ton/mês (40.000 ton/12 meses), representa 67,5%, valor acima do indicado na Súmula 24 do TCESP; e foi exigida comprovação de transporte de resíduos da estação de transbordo até o aterro (9.1.4.2.II e 9.1.4.3.II), sem justificativa técnica, pois os locais de coleta e destino dos resíduos não são importantes para a comprovação da capacidade na realização do transporte.

Quanto às alterações contratuais, os respectivos relatórios de fiscalização registram os seguintes apontamentos:

6. inobservância ao prazo fixado no art. 82 das Instruções nº 2/2016 desta Corte na remessa da documentação do Termo de Reti-ratificação nº 1/2016, Termo Aditivo nº 2/2017, Termo de Reti-ratificação nº 3/2017, Termo Aditivo nº 4/2018;

7. inobservância do art. 83, § 4º, inciso I, das Instruções nº 2/2016, pois as justificativas para o Termo Aditivo nº 2/2017 silenciaram quanto ao reajuste;

8. infringência ao art. 61, § 1º, da Lei nº 8.666/93 pelo atraso na publicação do Termo Aditivo nº 2/2017;

9. fundamentação legal incorreta para o reajuste aplicado no Termo Aditivo nº 2/2017, previsto na Cláusula 5.2, não se tratando da hipótese do art. 65 da Lei nº 8.666/93;

10. desrespeito ao art. 54, § 1º, da Lei nº 8.666/93 pelo Termo Aditivo nº 2/2017 e Termo Aditivo nº 4/2018, que autorizaram pagamentos diretamente às empresas consorciadas em lugar do Consórcio contratado;

11. inobservância ao princípio da eficiência, pois o Termo de Reti-ratificação nº 3/2017 foi formalizado para corrigir equívoco que teria potencial de ocasionar dispêndio desnecessário de recursos públicos;

12. pareceres jurídicos prévios ao Termo Aditivo nº 4/2018 e Termo de Reti-ratificação nº 5/2018 emitidos pela Assessoria de Governança da Secretaria de Administração Municipal, ao invés da Secretaria de Assuntos Jurídicos;

13. o Termo de Reti-ratificação nº 5/2018 retificou o Termo Aditivo nº 2/2017 quando a vigência deste já estava extinta;

14. ausência de comprovação baseada em critérios objetivos que amparasse o incremento de 10% da quantidade do objeto pelo Termo Aditivo nº 6/2019;

15. o Termo Aditivo nº 8/2019 teve natureza de aditivo (prorrogação) e de rerratificação (supressão de obrigação), mas não conteve cláusula de retificação;

Instados a se manifestar, a Prefeitura contratante e o então Chefe do Poder Executivo aduziram, em apertada síntese:

1. houve de fato a solicitação de compra e trata-se de serviço de extrema importância;

2. o Consórcio em si é formado apenas pela ENGEP e pela RESITEC, as demais empresas que integram o quadro societário da ENGEP são alheias ao consórcio, não participaram da licitação e tampouco assumiram quaisquer responsabilidades perante o município;

3. por integrarem o mesmo consórcio, as empresas se equivocaram no momento da apresentação dos documentos de habilitação - uma das cartas deveria ter saído em nome da ENGEP e a outra da RESITEC, e não as duas em nome desta segunda - todavia, por se tratar de falha formal, a pregoeira e a equipe de apoio relevaram e admitiram o credenciamento do consórcio;

4. a licitação foi processada pelo menor valor global do lote prestação de serviço de operação do transbordo e destinação final de resíduos sólidos domiciliares, recicláveis e não recicláveis coletados no município, incluindo transporte, com fornecimento de veículos, equipamento, materiais e mão de obra, pelo período de 12 meses, conforme especificações descritas no Anexo l do edital, ficando à cargo da contratada dimensionar os respectivos quantitativos necessários para atender às toneladas estimadas (40.000) e efetivamente coletadas, quando da execução contratual.

4.1 foi prevista, também, a obrigatoriedade da visita técnica pelos licitantes, para vistoria dos locais de realização dos serviços e obter esclarecimentos sobre eventuais dúvidas e, assim, cada empresa elaboraria sua proposta levando em conta suas condições e os custos indiretos necessários, pois, a título de exemplo, pouco importava quantos caminhões a contratada colocaria à disposição, ou o seu tamanho, desde que fossem transportados e dada a destinação de 100% do montante coletado;

4.2 constou expressamente no edital que a Prefeitura não admitiria qualquer alegação posterior que visasse ao ressarcimento de custos não considerados na proposta feita pelo licitante, porque o termo de referência e a visita técnica obrigatória propiciaram todas as informações necessárias para compor o preço ofertado, sem possibilidade de alteração contratual face tais custos indiretos;

5. em consonância com o art. 30 da Lei nº 8.666/93, foram feitas exigências em quantidades razoáveis em relação ao objeto da licitação, definidas em parcelas de maior relevância, haja vista que o objeto era exatamente a prestação de serviço de operação de transbordo e destinação final de resíduos sólidos e a Súmula nº 24 possibilita a exigência em percentual diverso ao nela definido, se tecnicamente justificado;

5.1 constou expressamente no edital como parte do objeto o serviço de transporte de resíduos sólidos urbanos à estação de transbordo, assim, a demonstração de condições para realização do transporte de resíduos da estação de transbordo até o aterro seria plenamente justificável tecnicamente;

6. não houve o deliberado intento de descumprir as instruções da Corte ou de sonegar informações ou documentos, o atraso decorreu de incorreta interpretação das mesmas e já foram adotadas medidas corretivas;

7. a cláusula 5.2 estipulava que havendo prorrogação e após transcorridos os 12 meses iniciais, os preços contratados poderiam sofrer reajustes, tendo-se como base o índice INPC;

8. o Termo Aditivo nº 2/2017 foi assinado em 06/09/2017 e publicado em 10/10/2017, dentro do prazo de 20 dias do art. 61, § 1º, da Lei nº 8.666/93;

9. o equívoco no fundamento legal para o reajuste é questão de ordem meramente redacional e formal e em nada invalidou a realização do aditamento;

10. a alteração era necessária para atender o art. 4º, caput e § 1º, da Instrução Normativa RFB Nº 1199/11[4];

11. com a constatação do equívoco, pouco dias depois da assinatura do aditivo anterior, a Municipalidade adotou céleres medidas para adequação do montante global estimado do aditivo e promover a redução de valores e o respectivo cancelamento da diferença do saldo orçamentário, e não se constatou qualquer prejuízo ao erário ou pagamento indevido ao contratado;

12. os servidores que elaboraram e assinaram os pareceres jurídicos[5] são graduados em Direito e inscritos como advogados nos quadros da OAB/SP;

13. a retificação na fundamentação legal do Termo Aditivo nº 2 não pode ser considerada extemporânea porquanto o contrato aditado estava vigente, autorizando, portanto, a alteração e/ou correção de suas disposições, sejam aquelas que já constavam inicialmente, sejam aquelas que foram objeto de modificação pelos aditivos posteriores;

14. foram realizados cálculos e elaboradas planilhas, inclusive com projeções históricas, que comprovavam, de forma objetiva, a necessidade de acréscimo de 40.000 toneladas para 44.000 toneladas, diante da manutenção dos parâmetros da época da contratação (2016) e do aumento da demanda verificada até o ano de 2019, e por mero equívoco da Administração, tais planilhas e projeções não foram anexadas às justificativas encaminhadas ao Tribunal;

15. a ausência de menção a “rerratificação” não compromete a validade ou a eficácia do termo, trata-se de questão meramente instrumental;

15.1 a retificação buscou tornar mais clara a redação do termo de referência quanto à obrigação da contratada de providenciar a cobertura das carretas que estivessem com carga, completa ou não, dentro da área da estação de transbordo e durante todo o seu deslocamento até sua adequada disposição final, bem como dos contêineres que abrigam os resíduos, no período entre o recebimento destes e sua colocação nas carretas para saída da estação de transbordo.

O Consórcio defendeu nos autos que sua proposta, vencedora do certame, contemplou todos os aspectos questionados pelo Tribunal e todas as empresas participantes apresentaram suas propostas, sem qualquer impugnação ao edital.

A ATJ concluiu pela irregularidade da licitação e do contrato, pela imprecisão no detalhamento do objeto e seu orçamento e exigências de qualificação técnica irregulares - afronta à Súmula 24 e excesso de restrição – e irregularidade dos termos aditivos 1º ao 8º, dada a falta de demonstração da adequação dos preços pactuados nos momentos das prorrogações e a acessoriedade à matéria principal.

O MPC opinou pela irregularidade da licitação, do contrato e dos aditamentos.

É o relatório.

Decisão

De início, acato as justificativas endereçadas pelos responsáveis à inobservância ao art. 83, inciso III, “a”, das Instruções desta Corte vigentes à época - considerando o previsto no art. 10 c.c. inciso X do art. 3º da Lei nº 12.305/2010 - e ao estipulado no item 3.1.7 do edital, que não impôs expressas restrições à composição societária dos consorciados.

Também merecem acolhida os argumentos de defesa relativos às alterações contratuais, no entanto, por não terem tido por finalidade a correção das falhas que macularam a matéria principal, incide sobre os termos aditivos e de reti-ratificação em apreço o princípio da acessoriedade.

Apontada a ausência de planilha com a composição de todos os custos unitários dos serviços licitados, inicialmente se faz necessária a distinção entre a planilha elaborada na fase preparatória da licitação e a forma de apresentação das propostas, na fase externa do certame.

A primeira é exigida como condição antecedente e obrigatória para a licitação de serviços e elaborada pela Administração a partir da avaliação do custo do objeto com base no conjunto de elementos que o caracterizam.[6] 

Concluída essa fase, o edital deve indicar a forma de apresentação das propostas pelos licitantes^[7]. A legislação de regência não impõe a exigência de apresentação das propostas de prestação de serviços em formato de planilha de custos unitários, porém, essa prática é rotineira, entre outras razões, por subsidiar a verificação da exequibilidade do preço ofertado pelo licitante e a alteração de itens contratados, quando necessárias.[8]

No caso concreto, a falta de planilha de custos unitários na fase preparatória do pregão não foi suprida por modelo de proposta que exigisse a demonstração individualizada dos custos que comporiam os preços unitários dos itens ofertados, prejudicando irremediavelmente a transparência dos valores praticados na contratação em tela. Não se conhecem, por exemplo, os custos com tributos, salários, encargos sociais, equipamentos, materiais e despesas administrativas a cargo do contratado.

O argumento da Origem de que a ausência de engessamento em planilha de custos pré-determinada favoreceria a ampla participação no certame – pois as empresas poderiam ofertar diferentes soluções para o resultado pretendido – não se sustenta, pois remanesceram sem transparência os custos da execução do contrato, além da impossibilidade de comparação objetiva entre o orçamento estimativo e as propostas dos licitantes.

Ademais, o documento mencionado pelo Consórcio contratado como detalhamento de sua proposta consiste, na realidade, na cotação apresentada na fase preparatória do certame, com descritivo de recursos humanos e materiais a serem empregados, mas desprovido de demonstrativo dos custos unitários que compuseram os preços ofertados.

A agravar esse quadro, o subitem II do item 9.1.4.2 do edital exigiu prova de experiência anterior na atividade específica de transporte de resíduos sólidos urbanos em veículos de grande capacidade volumétrica da estação de transbordo até o aterro sanitário e em quantidade que superou o percentual de 60% da execução pretendida, contrariando as Súmulas nº 30 e nº 24 desta Corte, respectivamente, além de o Consórcio ter sido habilitado em inobservância aos itens 3.1.3.2, 3.1.3.3 e 6.8 do ato convocatório.

Por todo o exposto, acompanhando as manifestações que me precederam, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares o Pregão Presencial nº 195/2016, o Contrato nº 221/2016, o Termo de Reti-ratificação nº 1/2016, o Termo Aditivo nº 2/2017, o Termo de Reti-ratificação nº 3/2017, o Termo Aditivo nº 4/2018, o Termo de Reti-ratificação nº 5/2018, o Termo Aditivo nº 6/2019, o Termo Aditivo nº 7/2019 e o Termo Aditivo nº 8/2019 da Prefeitura Municipal da Estância Balneária de Caraguatatuba, sem embargo do quanto for apurado nos autos específicos que analisam aditamentos posteriores e a execução contratual, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 14 de novembro de 2025.