TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame o Pregão Presencial nº 105/2018 e o Termo de Contrato nº 1/2019 da Prefeitura Municipal de Assis, visando a prestação de serviços de limpeza em ambiente escolar, com fornecimento de mão-de-obra, materiais e equipamentos, o Aditamento 1/2019 e os Termos Aditivos e Modificativos números 2/2020, 3/2020, 4/2021, 5/2021, 6/2021, 7/2022, 8/2023, 9/2023 e 10/2024.

Na instrução do processo principal, a Fiscalização concluiu que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometeram o procedimento licitatório e o contrato:

a) precariedade da pesquisa de preços realizada em face dos itens pesquisados, pois, não demonstrando os valores unitários dos serviços, vez que cada item de serviço possui um valor diferenciado por metro quadrado;

b) a formalização do edital e anexos apresentou conflitos quanto a descrição do objeto, os quais proporcionaram questionamentos de proponente, acatado parcialmente pela Comissão Julgadora, que, ainda assim, não promoveu nova divulgação com reabertura de prazo;

c) a análise jurídica prévia não atentou para as irregularidades detectadas, ensejando as falhas constatadas pela Fiscalização;

d) desatendido o inciso V, do artigo 4º da Lei Federal nº 10.520/02;

e) o edital não definiu as parcelas de maior relevância visando estabelecer critério objetivo para aferição de similaridade do objeto, entretanto, exigiu o percentual mínimo de 50% da comprovação da metragem mensal estimada no objeto do certame, mediante Atestados de Capacidade, dentre os quais, apenas 01 (um) se encontrava apto, e, ainda assim, não atendeu o percentual exigido;

f) prova de regularidade de tributos de forma genérica;

g) não comprovação de que o preço contratado é compatível com o de mercado;

h) o item vale transporte cotado pela empresa vencedora, contrariou o explicitado no Anexo I (Sub Anexo I.5), em Notas explicativas – N20 (eventos 1.19, pág. 5, e 1.20), o que poderia implicar em sua desclassificação;

i) o objeto descrito no contrato, serviços de limpeza em ambiente escolar, divergiu do especificado no edital, limpeza predial de imóveis da Secretaria Municipal da Educação, cuja alteração não foi processada por meio de nova divulgação.

Os relatórios de instrução das alterações contratuais registraram os seguintes apontamentos:

▪ Aditamento 1/2019: justificativa não aceitável, pois não correspondeu à hipótese prevista na alínea “d” do inciso II do art. 65 da Lei nº 8.666/93, suscitado como fundamento para a revisão de preços.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 2/2020: aplicação de reajuste sobre valor realinhado em termo aditivo anterior, considerado irregular, gerando uma diferença mensal de R$ 14.223,07; e não comprovação da vantajosidade econômica, devido à ausência de pesquisa documentada de preços para verificação de sua adequação ao mercado.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 3/2020: não registrado apontamento de irregularidade que comprometesse o termo aditivo examinado.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 4/2021: o valor mensal de R$ 292.399,11, resultante da retomada em 90% do número inicial de funcionários, bem como da aplicação de correção anual pelo IPCA (IBGE), mostrou-se divergente do valor de R$ 284.266,51, entendido como correto, originando uma diferença mensal de R$ 8.132,60; ausência de justificativas plausíveis para o termo aditivo, em afronta ao princípio da motivação; e não comprovação da vantagem econômica, devido à ausência de pesquisa documentada de preços para verificação de sua adequação ao mercado.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 5/2021: irregularidade do valor estabelecido, em consequência dos apontamentos da Fiscalização quanto a aditivos anteriores.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 6/2021: valor anual em desacordo com o prazo de início do aditivo, pois não calculada a proporcionalidade conforme o dia da retomada das atividades; valor mensal estabelecido no aditivo a maior, em R$ 8.909,26, considerando apontamentos da Fiscalização quanto a termos anteriores; e ausência de justificativas para pagamento de mais de um mês de 100% dos serviços contratados nas escolas que atuam somente com Educação Infantil, ou seja, início dos serviços em 19/08/2021, retorno das aulas somente em 20/09/2021.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 7/2022: não localizado o cadastro do responsável pela contratada no CadTCESP, em que pese declaração da Prefeitura; valor mensal estabelecido a maior, em R$ 9.805,53, totalizando o montante de R$ 117.666,36 (anual), considerando apontamentos da Fiscalização em termos anteriores; singelas justificativas da Origem para formalização do Aditamento; e não foi apresentada pesquisa de preços, demonstrando que a prorrogação do contrato era a opção mais vantajosa para a Administração.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 8/2023: valor mensal estabelecido a maior, em R$ 10.373,27, totalizando o montante de R$ 124.479,24 (anual), considerando apontamentos da Fiscalização em termos anteriores; singelas justificativas da Origem para formalização do Aditamento; e a Administração deixou de realizar pesquisa de preços atualizada para demonstrar que a prorrogação era a opção mais vantajosa.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 9/2023: valor mensal estabelecido a maior, em R$ 10.848,43, totalizando o montante de R$ 32.545,29 (trimestral), considerando os apontamentos da Fiscalização em termos anteriores; inaceitáveis justificativas da Origem para formalização do Aditamento além do prazo ordinário previsto em lei; e a Administração deixou de realizar pesquisa de preços atualizada para demonstrar que a prorrogação do contrato era a opção mais vantajosa.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 10/2024: valor mensal pago a maior, posto que a Origem não considerou apontamentos anteriores; inaceitáveis justificativas apresentadas pela Origem para formalização do Aditamento.

Em contraponto às falhas apontadas na licitação e no contrato, a Prefeitura apresentou as seguintes justificativas, em síntese:

a) a licitação adotou como critério o preço unitário do metro quadrado limpo, assim como as cotações de mercado e a proposta da licitante vencedora trouxeram o valor unitário do metro quadrado limpo de cada unidade escolar, e a maioria das empresas que participam de licitações e de pesquisas de mercado apresenta realmente preços superiores nestas, quando comparados aos que apresentam no certame;

b) não resta qualquer dúvida quanto à natureza do objeto quando se analisa o edital como um todo, pois no termo de referência sempre esteve claro que a limpeza seria feita em prédios das escolas municipais;

c) o edital e a minuta de contrato foram previamente avaliados pela procuradoria municipal, vez que a minuta de contrato era um dos anexos que integravam o edital;

d) a Fiscalização levou em conta a data em que a página do Jornal Estado de São Paulo foi retirada da internet (23/11/2018) e não a data da publicação, 21/11/2018;

e) o edital da licitação estabeleceu quantitativo mínimo de serviços similares rigorosamente de acordo com a Súmula 24 deste Tribunal e a licitante apresentou comprovações de serviços de limpeza da Diretoria de Ensino de Ribeirão Preto, da Sabesp, da Policia Civil do Estado de São Paulo, do Governo do Estado de São Paulo, entre outros;

f) o edital repetiu literalmente o inciso III do art. 29 da Lei nº 8.666/93;

g) o preço contratado foi compatível com o praticado pelo mercado, inclusive mais de 30% abaixo do orçado;

h) a empresa vencedora da licitação, na fase de recursos, explicou possuir em seu quadro os funcionários necessários para o serviço, que residem próximos aos respectivos locais de trabalho e, portanto, optaram por não receber vale transporte, opção que é um direito do empregado;

i) nas especificações constantes do termo de referência se saberia com certeza que a limpeza seria nos “prédios” das “escolas” municipais.

As partes apresentaram as seguintes justificativas concernentes às alterações contratuais formalizadas, em síntese:

▪ Aditamento 1/2019: o edital exigiu que as propostas fossem formuladas com os valores da Convenção Coletiva de 2018 e, em resposta a questionamento da empresa durante a licitação, a Administração confirmou a exigência e a possibilidade de análise de reequilíbrio dos preços após a efetivação da Convenção Coletiva de 2019; não há como saber de antemão para quanto serão repactuados os salários e benefícios na Convenção Coletiva, pois depende da negociação entre as categorias e os sindicatos, é o evento previsível, mas de consequências incalculáveis – justificativas que alcançam as críticas da Fiscalização aos valores fixados pelos Termos Aditivos e Modificativos 2/2020, 4/2021, 5/2021, 6/2021, 7/2022, 8/2023, 9/2023 e 10/2024.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 2/2020: todas as prorrogações ocorreram rigorosamente nos mesmos moldes do contrato primitivo, apenas com reajustes contratualmente previstos e revisões amplamente comprovadas, de modo que seria obvio que o preço, também com base no que foi considerado vantajoso na licitação, deveria ser considerado vantajoso na renovação; e o edital da licitação trouxe uma planilha Anexo I – Nota N16 de composição de custos, que contém na linha 45, uma fórmula matemática para determinar se o preço é ou não exequível e a Administração deveria se basear nessa planilha, e não em pesquisas aleatórias de mercado, a cada aditamento, sendo que esse cálculo ficou sempre permeando o mesmo resultado constante da proposta aceita na licitação (entre 15-16) - justificativas que alcançam as críticas da Fiscalização aos valores fixados pelos Termos Aditivos e Modificativos 4/2021 e 5/2021.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 6/2021: o item 2.1 do termo aditivo apenas informou o valor da mensalidade “cheia” quando ocorresse, mas a contratada receberia o valor proporcional, de acordo com a medição mensal e assim foi feito, conforme documentação comprobatória juntada; a alegação de valor mensal a maior decorre da errônea interpretação da Fiscalização sobre o aditamento 1; os prédios escolares foram mantidos limpos durante a suspensão das aulas para distribuição da merenda aos alunos, reparos nas instalações e como forma de prevenir a propagação da Covid-19.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 7/2022: o cadastro do responsável pela contratada no CadTCESP não é um apontamento que deveria ser levado em consideração, visto que não se trata de uma obrigação legal da Administração; a alegação de valor mensal a maior decorre da errônea interpretação da Fiscalização sobre o aditamento 1; não seria necessária uma justificativa extensa, pois a necessidade de renovação da vigência era evidente, notadamente em se tratando de serviços contínuos, cuja demanda perene e ininterrupta é sua característica principal; e não há no art. 57 da Lei 8.666/93 obrigação de efetivar pesquisa de preços, ainda assim, antes da renovação a Administração diligenciou ao mercado e constatou que os preços contratados eram mais vantajosos que a abertura de novo processo licitatório.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 8/2023: a alegação de valor mensal a maior decorre da errônea interpretação da Fiscalização sobre o aditamento 1; se os serviços são contínuos, implica dizer que é perene e optar por novo certame licitatório também não seria a melhor alternativa, dados os custos de mão-de-obra e de tempo para desencadeá-lo; a necessidade de prorrogação de um contrato, assim como a necessidade de se licitar e contratar para atender uma demanda faz parte da esfera de decisão discricionária da autoridade competente; e não há obrigação legal que ampare o apontamento de falta de pesquisa de preços.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 9/2023: a alegação de valor mensal a maior decorre da errônea interpretação da Fiscalização sobre o aditamento 1; o § 4º do art. 57 da Lei 8.666/93 estabelece o direito de a Administração prorrogar o contrato, em caráter excepcional, e a municipalidade não estava pronta para lançar mão, nos primeiros dias do ano de 2024, de uma licitação adequada à Lei nº 14.133/2021; e não há obrigação legal que ampare o apontamento de falta de pesquisa de preços.

▪ Termo Aditivo e Modificativo nº 10/2024: a alegação de valor mensal a maior decorre da errônea interpretação da Fiscalização sobre o aditamento 1; e o § 4º do art. 57 da Lei 8.666/93 estabelece o direito de a Administração prorrogar o contrato, em caráter excepcional, e a municipalidade não estava pronta para lançar mão, nos primeiros dias do ano de 2024, de uma licitação adequada à Lei nº 14.133/2021.

A d. SDG se manifestou pelo acolhimento das justificativas da Origem, com recomendação para que adeque seus editais de modo a indicar expressamente o Caderno do CADTERC adotado, exceto, no entanto, pelas falhas na pesquisa de preços e no parecer jurídico, ensejando a irregularidade do pregão e do contrato, e dos aditamentos, por acessoriedade, com acionamento dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar nº 709/93, aplicação de multa ao responsável (art. 104, inciso II, da mesma lei) e envio de cópia dos autos ao Ministério Público para as medidas de sua alçada.

O MPC teve vista regimental dos autos, restituindo-os para prosseguimento.

Decisão

Preliminarmente, saliento que os aspectos concernentes à execução do contrato em apreço serão apreciados oportunamente no processo TC- 008263.989.19-6, autuado com essa finalidade específica.

As razões de defesa demonstraram com êxito que a divulgação do edital e as exigências de comprovação da qualificação operacional dos licitantes e de regularidade fiscal se conformaram ao que preceituam o inciso V do art. 4º da Lei nº 10.520/02, a Súmula nº 24 desta Corte e o art. 29 da Lei nº 8.666/93.

Conforme observado por SDG, as especificações dos serviços licitados (Sub Anexo I.1 – Tabela de locais do ato convocatório) correspondiam ao quadro 30 - exemplo de planilha de orçamento para aceitabilidade de preços ofertados do Volume 15 - Prestação de serviços de limpeza em ambiente escolar de 2018[1], sanando a dúvida quanto ao manual do CADTERC mencionado no termo de referência. Pertinente, no entanto, recomendação à Prefeitura para que faça constar em seus editais a identificação inequívoca dos documentos de referência a serem observados na formulação de propostas.

Entendo que a disparidade entre o preço mensal médio orçado dos serviços licitados (R$ 440.639,47) e o preço mensal médio das ofertas dos licitantes (R$ 338.634,84)[2] pode ser atribuída à simplicidade dos parâmetros considerados nas cotações da fase preparatória – mão de obra, saneantes domissanitários, materiais e equipamentos[3] – comparada ao alto grau de detalhamento do termo de referência, que orientou a elaboração das propostas.

Tome-se como exemplo a exigência do edital de que os custos de mão de obra observassem os valores da Convenção Coletiva de Trabalho de 2018, enquanto a pesquisa prévia de preços havia deixado aberta a possibilidade de as empresas consultadas realizarem estimativas dos custos de mão de obra que viriam a ser praticados após a assinatura do contrato.

Assim, considerando que a divergência de complexidade de critérios de formação de preços não evidencia, por si só, descolamento da realidade de mercado ou má-fé dos envolvidos, e a vantagem do preço adjudicado em relação aos inicialmente orçados e aos ofertados pelos licitantes, relevo a precariedade da pesquisa prévia e recomendo à Prefeitura que doravante certifique-se de que os preços estimados se atenham a parâmetros fiéis aos adotados nos editais de licitações da espécie.

A literalidade do parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/93 não afasta a possibilidade de que o parecer da assessoria seja sucinto, no entanto, a aprovação da minuta do edital e do contrato sob o enfoque jurídico não pode ser reduzida, como se pretendeu no caso concreto, aos “aspectos formais”.

A análise jurídica prévia não se limita à simples verificação de formalidades, mas, sim, se debruça sobre o enquadramento e compatibilidade dos atos pretendidos às normas de regência, de modo que sua aprovação ou não esteja sempre embasada em lei, doutrina ou jurisprudência que possa ser evocada caso questionada a legalidade da conduta do agente público.

Tendo em vista a ausência de prejuízos que se possa atribuir à omissão de análise jurídica, relevo a falha apontada, com recomendação à Prefeitura no sentido de que as análises por assessoria jurídica se atenham ao mérito da legalidade dos atos e não meramente aos aspectos formais.

Os itens N4 e N20 das notas explicativas da planilha de composição dos custos do Sub Anexo I.5 do edital do pregão exigiram que fosse compatível com o vulto do certame o percentual lançado na proposta de funcionários não optantes do benefício de vale transporte. Entretanto, não fizeram referência explícita à forma de cálculo dessa proporcionalidade, de modo que não se pode concluir pela irregularidade do montante lançado na oferta vencedora.

Nesse cenário, recomendo à Prefeitura que, em futuros certames da espécie, estabeleça parâmetros objetivos para o cálculo de valores mínimos de preenchimento das planilhas de custos das propostas.

Quanto às alterações contratuais, afasto a crítica à revisão de preços promovida pelo Aditamento 1/2019, pois o edital da licitação limitou a margem de estimativa dos custos de mão de obra ao determinar que fossem considerados os valores de referência da Convenção Coletiva do Sindicato das Empresas de Asseio e Conservação do Estado de São Paulo de 2018.

Assim, tal como argumentou o órgão contratante, advinda a Convenção de 2019 e majorados os encargos do contratado, a revisão dos preços era medida razoável.

Afasto, também, as críticas às prorrogações formalizadas pelos Termos Aditivos e Modificativos números 4/2021, 5/2021, 6/2021 e 7/2022 entre 03/02/2020 e 22/04/2022, período de Emergência em Saúde Pública de importância Nacional em decorrência da Infecção Humana pelo novo Coronavírus, declarada pelo Ministério da Saúde[4], tendo em vista a essencialidade do serviço de limpeza para a prevenção de contaminações, a oscilação incomum dos preços de mercado e as restrições aos serviços administrativos sofridas à época.

Pelos mesmos motivos, relevo os apontamentos de retorno dos serviços anteriormente ao retorno das aulas e da ausência de registro do fornecedor no CadTCESP.

Por outro lado, os Termos Aditivos e Modificativos números 2/2020, 8/2023, 9/2023 e 10/2024 foram assinados sem comprovação documental da finalidade de obter preços e condições mais vantajosas para a Administração ou de situação excepcional que justificassem as prorrogações levadas a efeito, contrariando os seguintes dispositivos da Lei nº 8.666/93 (destaques meus):

Art. 57.  A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: [...]

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses; [...]

§ 2º Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato. [...]

§ 4º Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses.

Nesse contexto, a pesquisa de preços seria apenas uma das formas possíveis de comprovar objetivamente e explicitamente a vantagem do preço praticado no contrato em andamento em comparação com a licitação para novo contrato, mas a lei claramente exige, nos sobreditos dispositivos, a formalização de justificativas de economicidade e de circunstâncias excepcionais para as hipóteses do inciso II e do § 4º, respectivamente.

Não merece acolhida o argumento da empresa de que o cálculo previsto na nota explicativa N16 do Sub Anexo I.5 do edital do pregão se prestaria à aferição da economicidade do ajuste em andamento, pois o resultado obtido apontaria a exequibilidade ou inexequibilidade do preço praticado e não o seu status em relação aos preços praticados no mercado contemporâneos a cada aditamento ou mesmo em relação a outros modelos de prestação de serviços aptos a atender ao mesmo interesse público (limpeza de prédios escolares).

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo regulares o Pregão Presencial nº 105/2018 e o Termo de Contrato nº 1/2019, o Aditamento 1/2019 e os Termos Aditivos e Modificativos números 3/2020, 4/2021, 5/2021, 6/2021 e 7/2022, com as recomendações à Prefeitura Municipal de Assis consignadas no corpo desta decisão, e julgo irregulares os Termos Aditivos e Modificativos números 2/2020, 8/2023, 9/2023 e 10/2024, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 11 de novembro de 2025.