GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do 5º (TC-00021487.989.24-6) e 6º (TC-00007371.989.25-2) Termos Aditivos do Contrato nº 134/2019, firmado entre a Fundação Butantan e a empresa Ecoh Tech EIRELI EPP.

Os dois termos tinham como finalidade a prorrogação da vigência contratual por 6 meses cada, além da aplicação do respectivo reajuste.

Quando da análise dos termos aditivos (evento 13.4 – TC-21487.989.24 e 26.3 – TC-7371.989.25), a Fiscalização entendeu que o apontamento de irregularidade abaixo listado comprometia os aditamentos examinados:

a. Não foram apresentados fatos novos e imprevisíveis que justifiquem a excepcionalidade para a prorrogação do contrato, que eleva a vigência acima do limite de 60 meses, conforme determina o inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93.

Face aos Despachos incluídos nos eventos 17.1 (TC-21487.989.24) e 30.1 (TC-7371.989.25), foi fixado prazo à origem e aos demais interessados para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Fundação Butantan, por seu representante legal, compareceu aos autos, no evento 68.1 (TC-21487.989.24) apresentando os seguintes esclarecimentos:

II. DA REGULARIDADE DO TERMO ADITIVO EM EXAME

II.a. Da autorização legislativa para prorrogação excepcional do prazo contratual

5. Inicialmente, cumpre salientar que a prorrogação contratual efetivada por meio do Quinto Termo Aditivo ao Contrato nº 134/2019 revela-se plenamente regular e amparada pelo ordenamento jurídico vigente.

6. O referido contrato, firmado em 02/09/2019 entre a Fundação Butantan e a empresa Ecoh Tech Eireli EPP, tem por objeto a prestação de serviços de impressão corporativa por meio de outsourcing, incluindo a disponibilização de técnicos residentes, no âmbito do Complexo Butantan. O ajuste foi celebrado pelo valor estimado de R$ 5.280.000,00 e, conforme estabelecido em sua cláusula de vigência, o prazo contratual iniciou-se no dia seguinte à emissão da ordem de início dos serviços, ocorrida em 19/09/2019, o que fixou o prazo original de vigência até 20/09/2022.

7. Considerando a necessidade de continuidade dos serviços e a eficiência da solução contratada, a Fundação Butantan entendeu pertinente a prorrogação da vigência contratual inicial. Assim, por meio do Terceiro Termo Aditivo, assinado em 17/03/2022, a vigência do contrato foi prorrogada por mais 30 (trinta) meses, com término previsto para 20/09/2024. Com essa prorrogação, atingiu-se o limite de 60 (sessenta) meses estabelecido pelo parágrafo primeiro da Cláusula Terceira do Contrato nº 134/2019.

8. Mesmo na consideração – ad argumentandum – de que incidiria no caso o limite estabelecido pelo caput do art. 57 da Lei nº 8.666/1993, é de se notar que daí não decorreria ilegalidade no aditivo de prorrogação, pois o §4º do mesmo dispositivo legal expressamente prevê a possibilidade de prorrogação excepcional do contrato por até 12 (doze) meses, uma vez atendidos dois requisitos fundamentais: (i) a existência de uma justificativa excepcional e (ii) a autorização da autoridade superior competente. In verbis:

Art. 57, § 4o - Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses.

9. Assim, segundo a norma em referência, a diretriz fundamental a ser observada nesse caso é a existência de uma justificativa excepcional e a autorização da autoridade competente.

10. No presente caso, ambos os requisitos foram devidamente observados. A justificativa para a prorrogação excepcional decorre da necessidade de continuidade dos serviços essenciais de impressão corporativa, evitando prejuízos às atividades-fim da Fundação Butantan. A impressão de documentos técnicos, administrativos e científicos desempenha papel relevante na regular e diária operação da instituição, sendo um serviço essencial ao seu pleno funcionamento.

11. Além disso, a prorrogação foi devidamente autorizada pela autoridade competente, responsável pela assinatura do termo de aditamento em comento. A medida não apenas resguarda o interesse público, como também se coaduna com os princípios da economicidade e da eficiência, evitando custos e transtornos decorrentes de uma eventual descontinuidade ou necessidade de nova contratação emergencial.

12. Portanto, a prorrogação excepcional do Contrato nº 134/2019 está em plena conformidade com o ordenamento jurídico, respaldada pelo permissivo legal previsto no §4º do art. 57 da Lei nº 8.666/1993. Além disso, trata-se de medida justificada e autorizada, garantindo a continuidade dos serviços essenciais.

II.b. Da excepcionalidade da prorrogação contratual pactuada

13. Demonstrada a existência de autorização legislativa para a prorrogação excepcional do contrato por até 12 (doze) meses, nos termos do §4º do art. 57 da Lei nº 8.666/1993, cumpre elucidar o cumprimento dos requisitos autorizadores dessa medida.

14. A 8ª Diretoria de Fiscalização deste Tribunal apontou suposta irregularidade na prorrogação excepcional sob o argumento de que não haveria fatos novos e imprevisíveis aptos a justificar a celebração do termo aditivo. Contudo, essa interpretação não se sustenta diante das circunstâncias concretas que fundamentaram a necessidade da prorrogação.

15. A excepcionalidade da prorrogação contratual justifica-se, essencialmente, pela necessidade de garantir a continuidade dos serviços sem interrupções. A impossibilidade de descontinuidade abrupta, aliada ao tempo hábil necessário para a conclusão do novo certame licitatório, constitui fundamento legítimo para a adoção da medida, assegurando que a prorrogação excepcional ocorra dentro dos parâmetros legais e regulamentares aplicáveis.

16. No presente caso, a excepcionalidade decorre da essencialidade do serviço contratado. A renovação do contrato visou garantir que não haveria interrupções ou prejuízos aos processos produtivos e administrativos da Fundação Butantan, visto que o serviço de impressão não se trata apenas de um suporte operacional, mas de uma atividade fundamental para a rotina da instituição. O impacto do outsourcing de impressão abrange diretamente setores administrativos, científicos e industriais, sendo indispensável à continuidade das operações da Fundação.

17. Ademais, à época da decisão, o contrato abrangia a operação de 205 impressoras em regime ininterrupto (24x7), com uma média mensal de 1 milhão de impressões. Esses números evidenciam a magnitude e a relevância do serviço, reforçando que sua eventual interrupção acarretaria impactos significativos na execução das atividades institucionais.

18. Portanto, a prorrogação excepcional não apenas se insere na previsão legal do §4º do art. 57 da Lei nº 8.666/1993, como também se fundamenta na necessidade concreta de evitar a descontinuidade de um serviço essencial. A medida foi devidamente autorizada pela autoridade competente e pautada no princípio da continuidade do serviço, bem como nos princípios da economicidade e da eficiência, razão pela qual se revela plenamente justificada e legítima.

19. Outrossim, cumpre salientar que meses antes da prorrogação em comento, a Fundação já havia dado início às providências necessárias para a substituição do contrato em questão. Prova disso é que a elaboração do Termo de Referência para a nova licitação teve início em 10/02/2024, ou seja, com ampla antecedência em relação ao término da vigência contratual, demonstrando a existência de um planejamento adequado sobre o tema.

20. É dizer, no momento da celebração do Quinto Termo Aditivo, já estava em andamento a elaboração de um novo edital para a contratação do serviço de outsourcing de impressão corporativa. Nota-se, portanto, que a decisão de prorrogação excepcional não se deu por inércia administrativa, mas sim pela complexidade inerente ao processo licitatório e à necessidade de garantir a continuidade do serviço.

21. Nesse sentido, a fim de demonstrar a complexidade e a amplitude do processo, segue abaixo a linha do tempo das principais etapas percorridas até a publicação do edital: Linha do Tempo da Nova Contratação

· 10/02/2024 – Início da elaboração do Termo de Referência (TR);

· 27/02/2024 – Envio do TR para análise interna da TI (Governança);

· 05/03/2024 – Retorno do TR com as considerações de Governança;

· 10/04/2024 – Início das tratativas com a equipe de Compras, que sugeriu reuniões com fornecedores para apresentação de cenários e soluções;

· 23/04/2024 – Envio do TR base atualizado para Compras, ainda sem as reuniões com fornecedores;

· 07/05/2024 – Início das conversas com fornecedores de soluções de outsourcing de impressão;

· 25/06/2024 – TR final encaminhado para análise interna da TI (Governança);

· 26/06/2024 – Retorno do TR com as considerações de Governança;

· 05/07/2024 – Encaminhamento do TR final para a equipe de Compras;

· 25/07/2024 – Equipe de Compras encaminhou a prévia do TR para que as empresas enviassem propostas comerciais para elaboração da pesquisa de mercado;

· 02/08/2024 – Compras encaminhou questionamentos das empresas proponentes;

· 06/08/2024 – Envio das respostas aos questionamentos das empresas;

· 15/08/2024 – Análise das propostas e solicitação de ajustes devido à falta de clareza na elaboração do valor final do contrato;

· 19/08/2024 – Compras solicitou ajuste de um anexo do TR para facilitar a precificação pelas empresas proponentes;

· 26/08/2024 – Compras disponibilizou as novas propostas para análise;

· 12/09/2024 – Aprovado por Compras o cenário para seguimento do processo do edital, após análise de diversos cenários pela equipe de TI;

· 13/09/2024 – Documentações internas encaminhadas para assinatura no Butansign;

· 16/09/2024 – Geração da RC 3000573539 por TI e início do processo de aprovação;

· 02/10/2024 – Solicitação de correção pelo Departamento Financeiro;

· 24/10/2024 – Compras devolveu o processo com questionamentos da área jurídica antes da publicação do edital;

· 18/11/2024 – Ajustes no TR e outras documentações feitas e devolvidas para Compras;

· 29/11/2024 – Compras apresentou a minuta do edital atualizada e solicitou novos ajustes no TR;

· 02/12/2024 – Ajustes executados e TR devolvido para Compras;

· 06/12/2024 – Área jurídica solicitou esclarecimentos para TI e Compras sobre pontos do edital;

· 14/01/2025 – Compras solicitou novos ajustes no TR e disponibilizou um documento de ANS a ser avaliado e adicionado ao processo;

· 17/01/2025 – TR devolvido com correções e ANS analisado e adicionado como anexo ao TR;

· 31/01/2025 – Publicação do Edital do Pregão Eletrônico n° 90040/2025;

22. Nota-se, portanto, que o início da elaboração do termo de referência para a nova contratação ocorreu em 10/02/2024, ou seja, meses antes do término da vigência contratual, evidenciando o planejamento antecipado para a substituição do contrato vigente. É dizer, o processo de renovação foi iniciado dentro de um prazo razoável, contudo, devido à necessidade de diversas análises e ajustes técnicos, o tempo de elaboração do instrumento convocatório se estendeu além do previsto.

23. De todo modo, após as diversas etapas de análise e ajustes técnicos, o edital para a nova contratação (Pregão Eletrônico n° 90040/2025) foi publicado em 31/01/2025.2 O período para entrega das propostas teve início em 10/02/2025 e a abertura da sessão pública foi realizada em 26/02/2025.

24. Atualmente, o certame encontra-se suspenso para apreciação da documentação apresentada pelas proponentes, podendo ser acompanhado em tempo real através do link: https://cnetmobile.estaleiro.serpro.gov.br/comprasnetweb/public/compras/acompanhamento-compra?compra=9308290590040202

25. Dessa forma, considerando as tratativas para a celebração de um novo contrato sobre a matéria e a proximidade do vencimento do contrato vigente, entendeu-se pela necessidade de uma renovação excepcional do contrato por mais 06 (seis) meses, de modo a garantir a continuidade dos serviços sem solução de continuidade, evitando prejuízos operacionais à instituição.

26. Outro ponto fundamental a ser considerado é que a instalação da nova estrutura de impressão deve ocorrer de forma gradual, devido às particularidades dos ambientes físicos do parque industrial e das áreas de pesquisa científica, bem como à complexidade logística do Complexo Butantan. O processo envolve não apenas a substituição dos equipamentos, mas também a adaptação às exigências técnicas e operacionais da instituição, o que demanda planejamento e execução cuidadosa para evitar impactos negativos sobre a produtividade e a continuidade dos trabalhos.

27. É dizer, diante da impossibilidade de se garantir que o novo contrato estaria totalmente implementado antes da finalização do contrato atual, verificou-se a necessidade de assegurar a continuidade da operação dos serviços da empresa contratada em paralelo com a transição para o novo fornecedor, caso necessário. Essa medida preventiva teve como objetivo evitar qualquer tipo de paralisação do serviço de impressão, garantindo a total operacionalidade da nova estrutura a ser instalada.

28. No mais, destaca-se que o valor pactuado no aditivo contratual considerou a aplicação do reajuste acumulado no período de julho/2023 a junho/2024, tendo sido reduzido em 50% após negociação com a contratada (evento 1.3), conforme expressamente atestado no próprio relatório técnico ora respondido.

29. Adicionalmente, a Gestão de Contratos da Fundação, em atenção ao princípio da vantajosidade, realizou pesquisa de mercado com três potenciais fornecedores antes da prorrogação contratual, constatando que a manutenção do ajuste representaria uma economia de 57,27% em relação aos preços mensais ofertados pelas demais empresas (evento 1.6).

30. Evidencia-se, assim, que o valor pactuado no aditivo em questão, além de resultar de um contrato previamente licitado – cuja vantajosidade já foi reconhecida por esta C. Corte de Contas quando da análise de sua celebração –, mantém-se plenamente vantajoso para a Fundação, tanto pelo reajuste reduzido quanto pela expressiva economia demonstrada na pesquisa de mercado.

31. Portanto, a prorrogação excepcional do contrato não apenas se justifica sob o prisma da legalidade e da razoabilidade, mas também se revela como uma medida indispensável à preservação da eficiência operacional da Fundação Butantan, garantindo que a transição para o novo contrato ocorra sem prejuízos à prestação dos serviços essenciais e de maneira economicamente vantajosa.

32. Repisa-se, o referido contrato é estratégico para a operação da Fundação Butantan, tendo em vista o volume de impressão gerado mensalmente e sua relevância para os processos produtivos e administrativos. Uma interrupção abrupta dos serviços comprometeria não apenas a rotina administrativa, mas também a produção e pesquisa científica conduzidas pela instituição.

33. Dessa forma, a prorrogação do contrato por mais seis meses se justifica plenamente, não apenas pela previsão legal expressa no §4º do art. 57 da Lei nº 8.666/93, mas também pela necessidade operacional e pela demonstração de que todos os esforços foram envidados para garantir a continuidade do serviço sem prejuízos à instituição.

A Fundação Butantan, nos autos do TC-7371.989.25, compareceu no evento 71.1, apresentando as seguintes justificativas:

[...]

08. Encerrado o prazo adicional de vigência, e diante da necessidade de transição para nova contratação, foi celebrado o Quinto Termo Aditivo, por meio do qual se promoveu a primeira prorrogação excepcional do contrato, pelo período de 6 (seis) meses. À época, a Fundação já havia iniciado as tratativas internas voltadas à elaboração do Termo de Referência para o novo processo licitatório, o que reforça o caráter transitório e fundamentado da medida adotada.

09. No entanto, com a proximidade do encerramento da prorrogação excepcional anterior e diante da constatação de que o novo certame ainda se encontrava em curso, a Fundação entendeu necessária a celebração de nova e última prorrogação, com vistas a evitar a descontinuidade de um serviço essencial à sua rotina institucional. Foi nesse contexto que se formalizou o Sexto Termo Aditivo, prorrogando o contrato por mais 6 (seis) meses.

10. A única ressalva apontada pela instrução técnica desta Corte acerca do aditamento em questão diz respeito à elevação do prazo de vigência contratual além do limite de sessenta meses previsto no art. 57, II, da Lei nº 8.666/93, sem, segundo apontado, a devida caracterização de fato novo ou imprevisível que justificasse a prorrogação em caráter excepcional.

11. Ainda que o contrato e seus aditivos estejam submetidos ao regulamento próprio Fundação, e não à aplicação automática de todas as disposições da antiga Lei Geral de Licitações, inclusive quanto aos prazos previstos no caput do art. 57, em atenção ao debate instaurado, passa-se à análise da legalidade da prorrogação à luz dos requisitos previstos no §4º do referido dispositivo legal.

12. O §4º do dispositivo em questão expressamente prevê a possibilidade de prorrogação excepcional do contrato por até 12 (doze) meses, desde que devidamente justificada e autorizada pela autoridade competente. Confira-se:

Art. 57, § 4º - Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses.

13. A norma, portanto, estabelece três requisitos fundamentais para a validade da prorrogação excepcional: (i) a existência de justificativa excepcional; (ii) a autorização expressa da autoridade superior competente; e (iii) a observância do limite máximo de 12 (doze) meses.

14. No presente caso, todos esses pressupostos foram devidamente atendidos. Houve justificativa técnica e administrativa robusta, demonstrando a necessidade de continuidade dos serviços enquanto se concluía o novo processo licitatório. A medida foi formalmente autorizada pelas instâncias competentes da Fundação e observou integralmente o limite máximo de 12 (doze) meses.

II.a.1. Da excepcionalidade da prorrogação contratual pactuada

15. O primeiro requisito a ser observado na análise da adequação da prorrogação contratual pactuada por meio do Sexto Termo Aditivo ao Contrato nº 134/2019 diz respeito à demonstração de justificativa excepcional para a medida. Trata-se de requisito que deve estar amparado em elementos concretos e objetivos que demonstrem a necessidade de continuidade do vínculo contratual por tempo adicional, diante da impossibilidade momentânea de celebração de novo ajuste sem comprometer a regularidade da prestação dos serviços.

16. Sobre o tema, a fiscalização sustenta que a justificativa apresentada pela Fundação para a prorrogação prevista no aditivo em questão reproduziria, em essência, os mesmos fundamentos invocados anteriormente para a celebração do 5º Termo Aditivo. Com base nessa premissa, conclui que as alegações trazidas “não consistem em fatos novos e imprevisíveis, que não poderiam ter sido previstos anteriormente, de forma que o procedimento licitatório fosse concluído tempestivamente ao encerramento do contrato atual, demonstrando falha de planejamento”.

17. Com a devida vênia, essa leitura desconsidera as particularidades do caso concreto que evidenciam não só o caráter excepcional da medida, como também a adequação da sua motivação. Isso porque, os fundamentos que embasaram o Sexto Termo Aditivo refletem a persistência de um cenário de transição contratual complexa, cuja resolução ainda dependia da conclusão de novo processo licitatório em curso.

18. A análise da excepcionalidade deve considerar o contexto operacional e institucional da entidade contratante e as condições específicas do objeto contratado. A ideia de que a repetição de determinadas razões automaticamente esvazia a excepcionalidade ignora que, em determinadas hipóteses, a manutenção – por razões alheias à vontade da Fundação - de determinadas circunstâncias fáticas justifica a necessidade da prorrogação. É dizer, a análise da excepcionalidade deve considerar o contexto específico da contratação, as dificuldades concretas enfrentadas e a necessidade de assegurar a continuidade de um serviço essencial à rotina institucional da Fundação.

19. No caso concreto, conforme já esclarecido nos autos do TC 21487.989.24-6, o 5º Termo Aditivo foi firmado para garantir a continuidade dos serviços de impressão corporativa no Complexo Butantan durante o período de estruturação do novo processo licitatório. Trata-se de serviço que, embora operacional em sua natureza, possui função estratégica para o funcionamento regular das atividades administrativas, científicas e produtivas da Fundação.

20. A prorrogação inicial, por seis meses, foi pactuada com base na expectativa legítima de que o novo certame pudesse ser concluído dentro desse prazo. A medida revelou-se proporcional e prudente. No entanto, por fatores alheios à vontade da Fundação - e inerentes à dinâmica de contratações complexas - o novo processo licitatório não pôde ser finalizado a tempo.

21. Diante da iminência de interrupção de serviço essencial e da constatação de que o novo contrato ainda não poderia ser firmado, a Fundação adotou, com a mesma cautela, nova prorrogação contratual por mais seis meses. A medida visou exclusivamente assegurar o tempo necessário para a finalização do procedimento em curso e a formalização da nova contratação, sem que houvesse descontinuidade nas atividades da instituição.

22. Importa frisar que a nova contratação envolve a disponibilização de sete modelos diferentes de impressoras, com descrições técnicas específicas e exigência de prova de conceito. A amplitude e o grau de detalhamento do objeto resultaram em certame competitivo, que exigiu da Fundação atuação diligente e tecnicamente embasada.

23. A elaboração do Termo de Referência teve início em 10/02/2024, meses antes do término da vigência contratual então em curso. Após diversas etapas internas, o novo edital foi publicado em 31/01/2025, com sessão pública realizada em 26/02/2025. No entanto, o prazo contratual prorrogado por meio do aditivo anterior encerrava-se em 20/03/2025, o que não seria suficiente para a finalização do processo, cuja homologação ocorreu apenas em 18/06/2025.

24. Assim, para evitar qualquer interrupção nos serviços de impressão até a formalização do novo contrato, tornou-se necessária a celebração do 6º Termo Aditivo, com vigência a partir de 21/03/2025, por igual período de seis meses. A prorrogação pactuada, portanto, não decorreu de inércia administrativa ou de falha de planejamento, mas de uma circunstância concreta e justificável: a impossibilidade de interrupção imediata de um serviço cuja paralisação comprometeria o funcionamento regular de setores estratégicos da Fundação.

25. Nota-se que a Fundação agiu com diligência ao pactuar, inicialmente, uma prorrogação contratual restrita ao prazo de seis meses, tempo até então considerado suficiente à finalização do novo certame, cujo planejamento já se encontrava em curso. Tal medida evidencia o caráter excepcional e transitório da solução adotada, em plena conformidade com os princípios da razoabilidade e da economicidade, bem como com os parâmetros legais que autorizam, em casos devidamente justificados, a prorrogação de contratos por tempo estritamente necessário à conclusão de nova licitação.

26. Ademais, importa destacar que a celebração do 5º Termo Aditivo foi acompanhada de providências concretas por parte da Fundação no sentido da preparação e deflagração do novo processo licitatório, o que afasta qualquer alegação de morosidade. Ao contrário, a entidade adotou postura ativa e compromissada com a substituição contratual tempestiva, tendo promovido os atos preparatórios necessários à nova contratação.

27. Não se pode imputar à Fundação qualquer tipo de omissão ou falha de planejamento. Ao contrário, as providências voltadas à substituição do contrato vigente foram adotadas com significativa antecedência. A elaboração do Termo de Referência para o novo certame teve início em 10 de fevereiro de 2024, meses antes da necessidade de celebração do 6º Termo Aditivo, demonstrando que o planejamento e a organização do processo licitatório ocorreram dentro de parâmetros adequados de gestão. Nesse sentido, apresenta-se, abaixo, a linha do tempo das principais etapas percorridas até a publicação do edital, a partir do início da elaboração do Termo de Referência em 10/02/2024 até a publicação do Pregão Eletrônico nº 90040/2025, em 31/01/2025: [...]

28. É dizer, no momento da celebração do 5º Termo Aditivo, já estava em curso o processo de estruturação do novo edital para a contratação dos serviços de impressão corporativa, com base nas especificidades técnicas do objeto, nas necessidades operacionais da Fundação e nas exigências de economicidade e eficiência da contratação.

29. O início da elaboração do Termo de Referência se deu em 10/02/2024, ou seja, com vários meses de antecedência em relação ao término do contrato então vigente, evidenciando que houve planejamento prévio e tempestivo. Não obstante essa atuação diligente, a complexidade do procedimento, aliada à necessidade de garantir rigor técnico, jurídico e financeiro ao processo, impôs um cronograma mais longo do que o inicialmente estimado.

30. Após análise jurídica, técnica e ajustes documentais, o edital do Pregão Eletrônico nº 90040/20252 foi efetivamente publicado em 31/01/2025. A fase de recebimento de propostas teve início em 10/02/2025, e a abertura da sessão pública ocorreu em 24/02/2025. Entretanto, o prazo de vigência contratual, já prorrogado pelo 5º Termo Aditivo, expirava em 20/03/2025.

31. Assim, considerando que o novo processo licitatório ainda se encontrava em curso e não havia tempo hábil para a homologação do resultado e a assinatura do novo contrato antes do término do ajuste vigente, a Fundação foi compelida a promover nova prorrogação contratual por mais seis meses, com início em 21/03/2025.

32. Cumpre salientar que a nova contratação promovida pela Fundação para os serviços em questão apresentou características distintas e mais complexas em relação ao contrato então vigente. Trata-se de contratação de valor significativo, com abrangência técnica ampliada e maior nível de exigência tecnológica, incluindo a previsão de fornecimento de sete diferentes modelos de impressoras, cada qual com especificações técnicas próprias, além da obrigatoriedade de prova de conceito (PoC) para aferição da conformidade do objeto.

33. Além disso, o novo procedimento licitatório revelou-se altamente competitivo, atraindo número expressivo de interessados e gerando, por consequência, diversos pedidos de esclarecimentos e impugnações, os quais demandaram análise criteriosa e elaboração de respostas detalhadas. Todo esse contexto justifica a necessidade de um prazo mais dilatado para a condução do certame, sem prejuízo da observância dos princípios da legalidade, economicidade e eficiência.

34. Assim, por fatores alheios à vontade da Fundação - mas que são inerentes à dinâmica de qualquer procedimento licitatório -, não foi possível concluir a nova contratação antes do término da vigência adicional fixada no 5º Termo Aditivo.

35. Essa nova prorrogação, portanto, não decorreu de inércia da Fundação, mas da continuidade do contexto de excepcionalidade anteriormente reconhecido. A decisão adotada buscou evitar a descontinuidade de serviço essencial à rotina administrativa do Complexo Butantan e a própria tramitação do novo certame corrobora essa conclusão: o resultado da licitação foi homologado somente em 18 de junho de 2025, cerca de três meses após o início da nova prorrogação. Note-se: [...]

36. É dizer, a excepcionalidade que justificou o aditivo anterior - e que, em parte, também sustenta o 6º Termo Aditivo ora examinado - deve ser reconhecida não como repetição indevida de fundamentos, mas como continuidade de um cenário fático que se manteve por período superior ao inicialmente estimado, exigindo, por consequência, extensão proporcional da solução de transição adotada. Persistentes as condições que justificaram a prorrogação inicial e demonstrada a realização de esforços por parte da Fundação na busca por uma solução definitiva consubstanciada na formalização de uma nova contratação, a prorrogação contratual em questão é plenamente justificada, legal e adequada às circunstâncias enfrentadas.

37. Assim, a prorrogação adicional firmada por meio do 6º Termo Aditivo visou exclusivamente garantir que o novo contrato estivesse devidamente formalizado e com execução iniciada antes do encerramento do contrato anterior. Trata-se, portanto, de medida administrativa prudente, tecnicamente justificada e juridicamente amparada.

38. Cumpre destacar que a legislação aplicável - tanto a antiga Lei nº 8.666/93 quanto a atual Lei nº 14.133/21 - admite, em caráter excepcional, a prorrogação de contratos por até 12 (doze) meses, desde que demonstrada a necessidade de transição entre contratos e assegurada a continuidade do serviço. Nessa perspectiva, não há qualquer distinção material ou jurídica relevante entre a celebração de um único aditivo com vigência de 12 meses ou a formalização de dois aditivos sucessivos de seis meses cada, desde que preservada a motivação excepcional e devidamente justificada a medida adotada, como ocorre no presente caso.

39. A situação que justificou a celebração do 5º Termo Aditivo permaneceu inalterada durante o período subsequente, uma vez que o novo processo licitatório ainda não havia sido finalizado e a interrupção dos serviços implicaria sérios prejuízos à rotina institucional da Fundação. Assim, a celebração do 6º Termo Aditivo para estender por mais seis meses a vigência contratual revelou-se não apenas juridicamente admissível, como também a solução mais prudente e tecnicamente adequada para assegurar a continuidade do serviço até a conclusão da nova contratação.

40. Diante desse contexto, a prorrogação contratual excepcional formalizada por meio do 6º Termo Aditivo ao Contrato nº 134/2019 é plenamente regular, seja do ponto de vista legal, seja sob a ótica da boa gestão. A medida foi adotada com base em justificativas consistentes, respaldada por documentação técnica e voltada à proteção da atividade institucional da Fundação, não havendo qualquer elemento que autorize censura quanto à sua legalidade, razoabilidade ou motivação.

II.a.2. Da prévia autorização da medida pela autoridade superior competente

41. A legalidade da prorrogação contratual formalizada por meio do Sexto Termo Aditivo ao Contrato nº 134/2019 também se confirma pelo cumprimento do requisito relativo à autorização da medida pela autoridade competente, conforme previsto no §4º do art. 57 da Lei nº 8.666/93.

42. Conforme consta no próprio relatório da Diretoria de Fiscalização, a prorrogação contratual foi devidamente autorizada por meio dos canais oficiais da Fundação, nos termos do fluxo decisório aplicável à matéria. Tal autorização encontra-se formalizada no sistema interno de gestão de contratos da instituição, conforme comprova o documento colacionado aos autos por meio do evento 1.8, o qual atesta, de forma inequívoca, a manifestação favorável da autoridade competente à celebração do aditivo.

43. Importante ressaltar que a deliberação favorável à prorrogação decorreu de análise técnica prévia, realizada pelas áreas demandantes, que apontaram a necessidade de continuidade dos serviços diante do novo processo licitatório ainda em curso. A decisão foi, portanto, devidamente fundamentada, refletindo avaliação concreta da situação contratual e respeito ao dever institucional de garantir a continuidade das atividades essenciais da Fundação.

44. Dessa forma, restou plenamente atendido o requisito legal e procedimental relativo à autorização da medida, não subsistindo qualquer mácula quanto à legitimidade da prorrogação contratual ora em análise.

II.a.3. Do respeito ao limite máximo de prorrogação contratual

45. Por fim, a prorrogação da vigência do Contrato nº 134/2019, viabilizada por meio do Sexto Termo Aditivo observou integralmente o limite máximo de 12 (doze) meses estabelecido pelo §4º do art. 57 da Lei nº 8.666/93 para prorrogações excepcionais, não havendo qualquer extrapolação ou desvio quanto ao prazo legalmente admitido.

46. A legislação faculta, em caráter excepcional e desde que devidamente motivado e autorizado pela autoridade competente, a prorrogação de contratos administrativos por até doze meses. Esse é justamente o cenário verificado no presente caso, mesmo quando considerados o Quinto e o Sexto Aditivos em conjunto.

47. A Fundação Butantan, diante da iminência do encerramento do prazo contratual ordinário e da constatação de que a conclusão do novo processo licitatório demandaria prazo adicional, adotou postura técnica e cautelosa, promovendo, inicialmente, a celebração do 5º Termo Aditivo com prorrogação restrita a 6 (seis) meses. Essa decisão administrativa foi orientada pela expectativa concreta de que o novo certame estaria finalizado nesse intervalo, o que tornaria desnecessária a utilização de todo o prazo excepcional previsto em lei.

48. Contudo, diante da complexidade do objeto a ser contratado – que, repisa-se, envolvia sete modelos distintos de impressoras, com especificações técnicas próprias e exigência de prova de conceito - e da tramitação natural do procedimento licitatório, foi necessário tempo adicional para conclusão do certame. Nessa medida, e dentro do contexto excepcional já apresentado, a Fundação promoveu a celebração de novo termo aditivo prorrogando o contrato por mais 6 (seis) meses.

49. O somatório dos dois aditivos perfaz exatamente o limite legal de 12 meses autorizado pela norma. A dilação foi promovida de forma escalonada, mas sempre dentro dos parâmetros legais. É importante frisar que o fato de a prorrogação ter sido formalizada por meio de dois instrumentos sucessivos, e não por um único aditivo com prazo total de 12 meses, não implica qualquer irregularidade. Trata-se, na verdade, de estratégia administrativa legítima e alinhada à boa gestão contratual, pautada pela contenção temporal da prorrogação ao mínimo necessário em cada momento.

50. Ademais, essa escolha demonstra o compromisso da Fundação com a observância do princípio da razoabilidade e a busca por soluções proporcionais à realidade concreta. Em vez de recorrer, de imediato, à prorrogação integral por 12 meses - o que seria plenamente admissível do ponto de vista legal -, optou-se por prorrogar o contrato inicialmente por prazo reduzido, revisando a necessidade de novo aditamento apenas diante da persistência do contexto que justificava a medida.

51. Esse comportamento revela não apenas respeito aos limites normativos, mas também responsabilidade administrativa na gestão contratual. A prorrogação foi devidamente autorizada, fundamentada em justificativa legítima, limitada ao período máximo previsto em lei e formalizada conforme os procedimentos internos da Fundação.

52. Em conclusão, não há que se falar em afronta ao §4º do art. 57 da Lei nº 8.666/93. A prorrogação excepcional do Contrato nº 134/2019 formalizada por meio do Sexto Termo Aditivo foi promovida dentro dos estritos limites legais e com observância das exigências materiais e formais aplicáveis à espécie, não subsistindo qualquer vício ou impropriedade na conduta adotada.

A D. PFE restituiu os autos para prosseguimento, sem manifestação, nos termos da medida de racionalização disposta no artigo 1º da Portaria SubG-Cons nº 05/2023 (eventos 74.1 – TC-21487.989.24 e 76.1 – TC-7371.878.25).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame o 5º (TC-00021487.989.24-6) e 6º (TC-00007371.989.25-2) Termos Aditivos do Contrato nº 134/2019, firmado entre a Fundação Butantan e a empresa Ecoh Tech EIRELI EPP.

Cumpre informar, preliminarmente, que o Pregão Eletrônico nº 118/2019 e o subsequente Contrato nº 134/2019 (TC-8744.989.23), bem como os quatro primeiros termos aditivos (TCs 15297.989.21, 1883.989.22, 9276.989.22 e 10275.989.24), já foram objeto de análise por esta Corte de Contas tendo sido julgados regulares.

O final da vigência contratual estava previsto para 20/09/2025.

A Fiscalização evidenciou em seus relatórios que o contrato, após o sexto termo aditivo, teria duração de 72 meses, extrapolando o prazo máximo previsto pelo inciso II, do artigo 57, da Lei 8.666/93, que é de 60 meses.

Ainda, a Fundação Butantan apresentou como justificativas que as prorrogações evitariam interrupções ou prejuízos da instituição, uma vez que está em andamento novo pregão eletrônico (Edital nº 90040/2025) para contratação do mesmo serviço.

Entretanto, aduz a equipe de auditoria que tais alegações não consistem em fatos novos ou imprevisíveis que não poderiam ter sido considerados anteriormente, de forma que o procedimento licitatório fosse concluído tempestivamente ao encerramento do contrato vigente, o que demonstraria falta de planejamento.

Há que se repisar que a prorrogação em comento tem caráter excepcionalíssimo. Trata-se, pois de solução extraordinária que não pode ser utilizada como solução ordinária, sob pena de ofensa ao texto constitucional (art. 22, inciso XXVII, cc. O art. 37, XXI), notadamente, ao princípio da moralidade insculpido no artigo 37, caput, da Carta Magna.

Cumpre observar que o Tribunal de Contas da União já se pronunciou recomendando que a Administração evite a prorrogação excepcional caso decorrente de falta de planejamento ou de ação (Acórdão nº 1.159/2008 - Plenário e Acórdão nº 2.702/2006 – 2ª Câmara). Há na mesma Corte orientação no sentido de que a prorrogação excepcional, em questão, somente é legítima desde que exista justificativa consubstanciada na ocorrência de um evento superveniente, grave e imprevisível, para o qual não tenha contribuído nenhuma das partes contratantes (TC – 010.318/2005-6, j. Em 30/11/2005).

Enfim, entendo que deve restar muito bem demonstrada a situação de excepcionalidade, e, caso sejam cumpridos os requisitos necessários, a prorrogação de prazo excepcional somente será possível caso seja comprovado nos autos do procedimento relativo à contratação, de forma clara: (i) que esse é o caminho mais vantajoso para a Administração, inclusive, à luz do princípio da economicidade; (ii) a manutenção das condições de habilitação pela empresa contratada; bem como, (iii) que o preço aplicado na prorrogação contratual está em conformidade com aquele praticado no mercado.

Importante destacar, outrossim, que na hipótese dos requisitos anteriormente mencionados não serem cumpridos, e diante da natureza essencial do serviço prestado, entendo que restará à Administração proceder à contratação emergencial com fundamento no artigo 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93.

Apesar de haver controvérsias acerca da possibilidade da contratação emergencial em situações como essa, é fato que a máquina pública não pode parar, sendo essa a solução mais adequada diante do quadro retratado. Entende-se que é preferível a contratação emergencial com alguma competição efetiva, do que a prorrogação excepcional do contrato vigente de forma irregular, sem oportunizar a participação de outros interessados.

Entretanto, no evento 111.2, do TC-21487.989.24, constam as Notas taquigráficas da 18ª Sessão Ordinária da Primeira Câmara, em que foi oportunizada sustentação oral ao patrono da Fundação Butantan, que argumentou, em especial a excepcionalidade que justificava a extensão do prazo de vigência contratual:

“Recapitulando, a situação era, de fato, demandante de uma extensão do prazo, já que a licitação, embora a fase interna estivesse em curso, não ia terminar a tempo e aqui não houve inércia da Administração em iniciar essa fase interna, ela foi iniciada com sete meses de antecedência; segundo, a opção pela extensão do prazo era mais vantajosa, tanto do ponto de vista de operação quanto do ponto de vista econômico do que uma contratação emergencial, e, terceiro, ainda assim a extensão do prazo ofereceu economia aos cofres da Fundação Butantan, na medida em que o valor foi inferior ao que seria praticado se fosse simplesmente reajustado pelos índices contratuais.”

Em diligência neste gabinete, consultei o site da Fundação, bem como o Portal Compras.gov.br e verifiquei que o Pregão Eletrônico nº 90040/2025, até a presente data, não foi concluído. No sítio eletrônico da instituição, o último documento constante é o julgamento de recurso interposto por empresa participante do certame, que data de 13/06/2025 e, no referido portal, consta que a fase em que o certame se encontra é: Julgado e habilitado (decisão de recursos em análise).

Dessa feita, entendo que uma contratação desse vulto, com os pormenores que devem ser considerados para que não haja interrupção dos serviços, mesmo em transição de contratos, carece de tempo para ser elaborada.

No caso, embora a Fundação não tenha se abstido de deflagrar o procedimento licitatório, a fase interna não pode se alongar a ponto de comprometer a gestão e os prazos contratuais, impondo o uso de medidas excepcionais — que não devem se tornar rotineiras — razão pela qual se recomenda à Origem maior celeridade nessa etapa.

No mais, acolho as razões de defesa.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução n° 12/2025 deste Tribunal, JULGO REGULARES o 5º e 6º Termos Aditivos ao Contrato nº 134/2019.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para publicar e certificar o transito em julgado.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 04 de novembro de 2025.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES o 5º e 6º Termos Aditivos ao Contrato nº 134/2019. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 04 de novembro de 2025.

AMFS-04