TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Em exame, o Balanço Geral da Caixa de Previdência dos Servidores Municipais de Cubatão, relativo ao exercício de 2023.

Competiu à Unidade Regional de Santos, proceder à auditoria operacional, financeira, econômica e patrimonial da Entidade, registrando as ocorrências em seu Relatório, inserido no evento 11.59.

Inicialmente, consigno algumas informações extraídas das Contas de 2023 da Prefeitura Municipal de Cubatão^[1], relevantes para uma melhor contextualização:

No Município, as atribuições do RPPS sempre foram realizadas pela Caixa de Previdência dos Servidores Municipais de Cubatão, desde 1965, como era praxe no País, à época.

Quando de sua criação, foram atribuídas à Caixa de Previdência, as seguintes finalidades (descritas no Art. 2° da Lei 609/1965):

I - precipuamente:

1. conceder aposentadoria aos Servidores Municipais;
2.  conceder pensão mensal familiar, reversível;
3.  conceder empréstimos simples ou imobiliários;
4.  conceder pecúlio, por falecimento do mutuário, aos seus beneficiários;
5. conceder auxílio-natalidade à segurança da gestante, ou ao segurado, pelo parto de sua esposa ou companheira;
6. conceder auxílio-funeral ao cônjuge ou aos beneficiários do mutuário falecido.

 II - facultativamente, dentro das possibilidades econômico- financeiras da autarquia e mediante normas que forem adotadas em regulamento:

a) conceder assistência médica, em geral, e assistência hospitalar e dentária ao mutuário e dependentes;

b) conceder auxílio-enfermidade, nunca superior a 1/3 (um terço) do vencimento ou salário do mutuário, até o máximo de doze (12) meses, ao mutuário acometido de moléstias de natureza grave;

c) conceder auxílio-viagem nunca superior a dois (2) salários- mínimos vigorantes para a Região, pago de uma só vez, ao mutuário que, por prescrição médica, necessitando se retirar da Cidade, para tratamento de saúde, por ser portador de tuberculose ativa.

Posteriormente, com a edição da Lei Municipal nº 2006, de 02 de dezembro de 1991, foi criado o Fundo de Previdência dos Servidores de Cubatão – FUNPREVI Cubatão, a ser gerido e administrado pela Caixa[2].

O artigo 3º desta mesma Lei, mantém o funcionamento da assistência médica, hospitalar e odontológica a cargo da Caixa de Previdência.

A Lei 2638/2000 eleva à condição de funções precípuas da Caixa de Previdência:

• a gestão do FUNPREVI; e
• a prestação de assistência médica, hospitalar e odontológica aos mutuários – que antes, era facultativa.

Com o advento da Lei Complementar Municipal nº 130, de 25 de julho de 2023, que entrou em vigor em 15 de outubro de 2024, foi criada a autarquia Cubatão Previdência. Entre outras mudanças, essa lei altera a denominação da Caixa de Previdência dos Servidores Municipais de Cubatão para Caixa de Assistência em Saúde dos Servidores Municipais de Cubatão.

No exercício de 2023, a Caixa de Previdência dos Servidores Municipais de Cubatão foi o órgão público responsável pela gestão do Fundo de Previdência dos Servidores Municipais de Cubatão.

O Órgão e os corresponsáveis à época[3], foram regularmente notificados nos termos do artigo 29 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, para que tomassem conhecimento de todo o processado e apresentassem suas alegações a respeito (evento 15), conforme publicação no DOE de 22/01/2025.

Em resposta à notificação, a Origem - por meio de atual Superintendente, apresentou alegações, anexadas no evento 37.

Resumo, a seguir, as ocorrências anotadas pela Auditoria de Controle Externo em seu Relatório, bem como as justificativas e esclarecimentos ofertados:

A.2. Composição da Cúpula Diretiva

O Superintendente, cargo de direção do Órgão Executivo da Caixa de Previdência, que possui a atribuição de zelar pelo patrimônio moral e financeiro do Órgão e defendê-lo, conforme inciso XIII do artigo 27 da Lei Municipal nº 2.641/2000, não conseguiu atuar nesse exato sentido durante o exercício de 2023, ou seja, com a autonomia necessária em relação à Prefeitura Municipal, conforme apontado no item B.2.4. deste relatório (reincidência).

Justificativas/medidas adotadas: as providências necessárias à realização de auditoria contábil independente, visando a adequação dos registros contábeis e o correto cálculo do montante devido estão sendo tomadas, de tal forma que a situação estará mitigada para as próximas auditorias.

A.3. Da Finalidade Estatutária

Não cumprimento da regulamentação que veda a existência de mais do que uma única unidade gestora para a administração, gerenciamento e operacionalização do RPPS, o que consubstancia infração ao artigo 2º da Orientação Normativa SPS nº 02, de 31 de março de 2009, e ao artigo 40, § 20, da Constituição Federal (reincidência).

Justificativas/medidas adotadas:  ressaltou que recentemente a lei complementar nº 130/2023, que dispõe sobre a reestruturação do regime próprio de previdência social do Município de Cubatão, cria unidade gestora única, visando adequar a legislação municipal à Emenda Constitucional n° 103/2019, foi aprovada e passará a vigorar em 21 de janeiro de 2024.

A.3.1. Das Atividades Desenvolvidas No Exercício

• O Relatório de Atividades contém descrições excessivamente genéricas e sucintas de todos os serviços prestados pela Autarquia, em afronta ao Princípio da Transparência (reincidência).

• As metas (quantidades estimadas) informadas no Relatório de Atividades pouco esclarecem ou evidenciam a que grandezas se referem (tais como nº de atendimentos realizados, despesas com credenciados – atendimento médico ambulatorial etc.), dificultando o controle sociopolítico da entidade (reincidência).

Justificativas/medidas adotadas: anunciou providências para reformular o Relatório de Atividades e procedimentos internos, com mais capacitação das equipes internas.

A.4. Controle Interno

• Não houve a elaboração de relatórios pelo Controle Interno no exercício de 2023, o que contraria o disposto no artigo 66 e 67 das Instruções nº 01/2020 deste TCESP (vigentes à época).

Justificativas/medidas adotadas: a lei municipal 3098/2006, que dispõe sobre a estrutura funcional da Caixa não prevê o cargo de Controlador Interno. De forma provisória, o sistema foi instituído através da Resolução 04/2021 e alterada pela Resolução 05/2024. O trabalho da comissão está devidamente registrado em atas de reunião que foram disponibilizadas no site da Caixa de Previdência. Não há, entretanto, solução imediata, visto que alterações legislativas fogem à competência desta Autarquia.

B.1.2. Resultados Financeiro e Econômico e Saldo Patrimonial

• Falhas nos registros contábeis – variações patrimoniais diminutivas.

Justificativas/medidas adotadas: deveram-se à implantação do SIAFIC, com nova metodologia. Procedemos à revisão de todos os registros contábeis relativos às variações patrimoniais, em conjunto com o suporte técnico objetivando a correção dos valores. Estamos tomando outras medidas necessárias para assegurar que os registros sejam ajustados de acordo com as normas.

B.2.3. Dívida Ativa

• A Autarquia não inscreveu a dívida dos órgãos municipais em dívida ativa (reincidência).

Justificativas/medidas adotadas: após apontamentos reincidentes, encerramos o exercício de 2024 com o auxílio do suporte técnico responsável pela implantação do SIAFIC, e requisitamos orientações quanto ao registro da Dívida Ativa dos órgãos municipais.

B.2.4. Pagamento do Empréstimo Concedido à Prefeitura Municipal de Cubatão – PMC

• As parcelas da dívida referentes ao exercício de 2023, apesar de quitadas pela Prefeitura com incidência de juros, são inferiores ao calculado pela Caixa de Previdência, sendo que o montante devido está registrado contabilmente no Balanço Patrimonial da Autarquia, em 31/12/2023, pelo total de R$ 50.721.583,78 (embora haja o registro de R$ 27.180.285,17 por parte da Prefeitura), restando 82 (oitenta e duas) prestações a serem pagas.

• Não obstante, o valor da dívida registrado contabilmente pela Autarquia ao final de 2023 foi de R$ 72.587.509,16 (registrado no Ativo Não Circulante do Balanço Patrimonial), cuja diferença de contabilização (de R$ 21.865.925,39) se refere ao cálculo de juros por atraso das parcelas vencidas, destacando que as parcelas do empréstimo são calculadas em regime regressivo, e que a atualização dos percentuais devidos está sujeita a revisão futura.

• A divergência de contabilização do saldo da dívida pela Caixa de Previdência e pela Prefeitura denota fragilidade nos registros contábeis, em flagrante desrespeito aos Princípios da Transparência (artigo 1º, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal) e da Evidenciação Contábil (artigos 83, 85 e 89 da Lei Federal nº 4.320/64), ocasionando prejuízo às ações de controle externo, sendo urgente a necessidade de uma auditoria contábil para adequação dos registros ou a judicialização da questão, visando arbitrar, definitivamente, sobre a razão entre as partes.

Justificativas/medidas adotadas: reconhece as divergências de saldos e que os cálculos dos valores a serem pagos ainda precisam ser ajustados. Está em constante diálogo com a Prefeitura. Concorda com a necessidade de se contratar Auditoria contábil independente, com a finalidade de revisar todos os registros relacionados a este empréstimo. Estamos tomando as providências necessárias para corrigir quaisquer divergências nos registros contábeis.

B.5 - Ordem Cronológica de Pagamentos e inadimplência perante Mutuários, Fornecedores e Prestadores de Serviços

• Pagamento com inobservância da devida ordem cronológica, uma vez que parte das obrigações de 2022 foi paga a despeito da existência de saldo de exercícios anteriores pendentes.

• Restos a pagar processados inscritos em 31/12/2022 não pagos até 31/12/2023, em prejuízo de mutuários (reembolso), fornecedores e prestadores de serviços.

Justificativas/medidas adotadas: vem, ao longo dos anos tentando honrar seus compromissos financeiros junto aos parceiros, credenciados à assistência médica, que em tempo algum, nos momentos da mais grave crise financeira enfrentada pelo Município, deixou de atender a nossos beneficiários, assumindo mesmo que temporariamente, o ônus provocado por gestões passadas. A quebra da ordem cronológica deveu-se a questões burocráticas internas. A inadimplência com fornecedores (restos a pagar processados inscritos e não pagos) foi causada pela demanda excessiva dos usuários de Assistência Médica Hospitalar, frente ao orçamento previsto para o exercício.

B.7.2. Bens Patrimoniais

• O imóvel está carecendo de serviços de manutenção corretiva, de conservação e de zeladoria, a fim de evitar custos futuros muito mais relevantes, devido à ausência de serviços preventivos.

Justificativas/medidas adotadas: foram adotadas medidas corretivas emergenciais, com a realização de reparos pontuais. Outrossim, estamos planejando uma reforma predial para 2026 e prevendo a contratação de um projeto executivo, a ser realizado por processo licitatório.

B.10. Adicional de Insalubridade

Pagamento de adicionais de insalubridade para servidores da área administrativa da Caixa de Previdência sem enquadramento, a princípio, na Norma Regulamentadora nº 15 (NR-15) do Ministério do Trabalho e Emprego, sendo reputados irregulares. A Origem informou que foi autuado o Processo Administrativo nº 1.746/2023, atualmente em andamento, motivado por questionamentos do Conselho Administrativo, visando a contratação de empresa para realização de novos estudos quanto às atividades insalubres e perigosas da Autarquia.

Justificativas/medidas adotadas: o processo para a demanda de elaboração de laudo técnico de insalubridade e periculosidade passou a ser tratado no processo Administrativo nº 2074/2024, devido ao início da vigência da nova lei de licitações – 14133/2021.

C.1. Procedimentos Licitatórios

• Despesas lançadas como “Outros/Não aplicável” relativas a serviços médicos e odontológicos contratados por credenciamento, que deveriam ser registradas como “Inexigibilidade”.

Justificativas/medidas adotadas: tratou-se de equívoco dos usuários do sistema contábil, os quais já foram alertados. Afirmou que doravante, tal erro não mais ocorrerá.

D.1 - Lei de Acesso à Informação e a Lei da Transparência Fiscal

As informações divulgadas no sítio eletrônico da Autarquia não atendem, em sua plenitude, os pressupostos da Lei de Acesso à Informação (Lei Federal nº 12.527/2011) e à Lei da Transparência Fiscal (Lei Complementar Federal nº 131/2009) - reincidência.

Justificativas/medidas adotadas: informa que em dezembro de 2024, foi realizada uma atualização do site e estão sendo implementadas as ferramentas necessárias em busca do atendimento à legislação.

D.2. Fidedignidade dos Dados Informados ao Sistema AUDESP

Falta de fidedignidade de informações encaminhadas ao Sistema Audesp (reincidência).

Justificativas/medidas adotadas: afirma que foram enviadas, posteriormente, ao sistema Audesp – Fase IV, todos os pregões e dispensas de licitação apontadas.

E.4. Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal de Contas

• Não atendimento às Instruções nº 01/2020 deste Tribunal, pois, apesar de ter havido prestação parcial das informações ao Sistema Audesp - Fase IV, verificamos a existência de pregões e dispensas de licitação informados no Cadastro Contábil e não localizados no Sistema Audesp - Fase IV.

• Desatendimento de recomendações desta E. Corte de Contas (reincidência):

- crescente inadimplência, em detrimento de mutuários e prestadores de serviços (item B.5);

- quebra da ordem cronológica de pagamentos, em afronta ao artigo 5º da Lei Federal nº 8.666/93 (item B.5);

- excessivo montante de contribuições em atraso da Prefeitura Municipal de Cubatão, R$ 11.245.640,94, referentes a competências dos exercícios de 2015 e 2016, aspecto agravado pela ausência de registro dos juros e correções incidentes no período (item B.2.3).

Justificativas/medidas adotadas: os responsáveis pelos Departamentos competentes, em um esforço conjunto, estão adotando medidas para sanar todos os apontamentos.

Assim se mostram os julgamentos recentes das Contas da Caixa de Previdência dos Servidores Públicos Municipais de Cubatão:

2019 – TC - 2975.989.19 – regular, em sede de Recurso Ordinário, com trânsito em julgado em 30/01/2024. Decisão singular do Conselheiro Substituto - Auditor Antônio Carlos dos Santos.

2020 – TC - 4485.989.20 – irregular, com trânsito em julgado em 19/11/2024. Com comunicação ao Ministério Público Estadual. Fundamentos: i) inconstitucionalidade da forma de organização do RPPS de Cubatão, com desatendimento do mandamento constitucional de unidade gestora única por ente federativo; ii) descrições excessivamente genéricas das atividades desenvolvidas no exercício, bem como das despesas de capital, indo de encontro ao princípio da transparência; iii) renúncia de receitas, ante o recebimento das dívidas da municipalidade sem a incidência de juros ou correção monetária; iv) quebra da ordem cronológica de pagamentos. Decisão do Conselheiro Substituto – Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis.

2021 – TC-2973.989.21 – regular com ressalvas, com trânsito em julgado em 04/04/2023. Decisão do Conselheiro Substituto – Auditor Valdenir Antônio Polizeli.

2022 – TC-2368.989.22 – regular com ressalvas. Decisão publicada no DOE em 26/08/2024, com trânsito em julgado em 16/09/2024. Conselheiro Substituto - Auditor Samy Wurman.

2023 – ora em exame.

2024 – TC-002482.989.24 – na UR, para instruir.

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise, nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo n.º 006/14 - PGC, publicado no D.O.E. de 08.02.2014 (evento 40).

Preliminarmente, destaco que a Caixa, em suas justificativas (evento 37), não observou o Comunicado GP nº 04/2016 de 15/03/2016, ao não as apresentar no formato PDF pesquisável. Tal situação reforça a necessidade de DETERMINAÇÃO para que sejam seguidas as instruções vigentes desta Corte de Contas, visto que as condições e formas de apresentação de documentos visam agilizar a utilização das informações inseridas nos autos.

Ainda em preliminar, verifico o desenvolvimento válido e regular do processo, com resguardo aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, na medida em que os interessados tiveram a oportunidade de apresentar seus esclarecimentos em relação às falhas apontadas ao longo da instrução.

No mérito, a instrução processual revela que as contas em exame não estão em condições de receber a emissão de juízo de regularidade, vez que a simples leitura do Relatório demonstra que defesa apresentada, no mais das vezes, limitou-se a reconhecer os graves apontamentos da diligente Fiscalização e anunciar possíveis medidas futuras de correção.

A delinear a gravidade do panorama processual, passo a enumerar os fundamentos para o juízo de irregularidade, iniciando pelas ocorrências anotadas nos itens A.3.1 - Das Atividades Desenvolvidas no Exercício e C.1. Procedimentos Licitatórios.

O fato de o Relatório de Atividades conter descrições excessivamente genéricas e sucintas de todos os serviços prestados pela Autarquia, em afronta ao Princípio da Transparência e as metas (quantidades estimadas) informadas pouco esclarecerem ou evidenciarem a que grandezas se referem (tais como nº de atendimentos realizados, despesas com credenciados – atendimento médico ambulatorial etc.) - ambos em reincidência - afrontam o Princípio da Transparência e dificultam – de fato - o controle sociopolítico da entidade.

Ao mesmo tempo, a classificação incorreta das Despesas - lançadas como “Outros/Não aplicável” relativas a serviços médicos e odontológicos contratados por credenciamento no valor de R$ 33.750.277,73[4], que deveriam ser registradas como “Inexigibilidade” – apontada no item C.1. Procedimentos Licitatórios, também denota grave falta de fidedignidade das informações prestadas ao Sistema Audesp, que é base para o controle externo. Na mesma situação, estão os Resultados Financeiro e Econômico e Saldo Patrimonial (item B.1.2) e a Dívida Ativa (item B.2.3 – em reincidência), todos agravados pela inatividade do Sistema de Controle Interno (item A.4).

Em relação ao Controle Interno, as ocorrências registradas revelam a necessidade de adoção de providências voltadas ao aprimoramento do setor, objetivando uma atuação mais efetiva e eficiente, medidas que ficam desde já DETERMINADAS.

Anoto que o plano de ação para implantação do SIAFIC - Sistema Único e Integrado de Execução Orçamentária, Administração Financeira e Controle já vem sendo realizado há mais de um exercício, não podendo justificar as novas divergências - ao contrário vem para trazer ainda mais transparência das ações[5].

Ainda em prejuízo da Transparência dos gastos públicos e da fidedignidade contábil dos demonstrativos, temos a gritante diferença nos saldos da dívida da Prefeitura com a Caixa, registrada no item B.2.4. Pagamento do Empréstimo Concedido à Prefeitura Municipal de Cubatão – PMC.  Diga-se de passagem, problema que se arrasta, há anos, como anotado também no item A.2.

As inconsistências nos balanços, decorrentes da falta de confiabilidade nos registros descumprem as normas da Contabilidade Pública, distorcem os resultados e comprometem a avaliação da aplicação dos recursos, prejudicando significativamente a fiscalização pelos órgãos de controle externo e interno.

É preocupante a persistente falta de rigor e de transparência observada em inconsistências nos registros, omissão de informações relevantes, e a aplicação questionável de normas contábeis. Essa fragilidade compromete a capacidade de gestores e da sociedade civil de avaliarem a alocação de recursos públicos, a eficiência dos gastos e a sustentabilidade fiscal a longo prazo.

Acompanho ainda, o entendimento da digna Fiscalização, no sentido de que os dados demonstram que o Superintendente não conseguiu atuar, durante o exercício de 2023, com a autonomia necessária, em relação à Prefeitura Municipal (item A.2. Composição da Cúpula Diretiva - reincidência).

A situação de pagamento de adicional de insalubridade (item B.10) para servidores da área administrativa, sem enquadramento na Norma Regulamentadora nº 15 (NR-15) do Ministério do Trabalho e Emprego, agrega-se ao juízo de irregularidade.

Os argumentos trazidos pela defesa também não foram capazes de afastar as falhas relativas ao descumprimento da Ordem Cronológica de Pagamentos e Inadimplência Perante Mutuários, Fornecedores e Prestadores de Serviços (item B.5), e à reincidência no não atendimento da Lei de Acesso à Informação e Lei da Transparência Fiscal (item D.1 - reincidência).

Este Tribunal já tem alertado a Origem (item B.7.2. Bens Patrimoniais) quanto à necessidade de execução de serviços de manutenção corretiva, de conservação e de zeladoria, a fim de evitar custos futuros muito mais relevantes devido à ausência de serviços preventivos.

Por fim, a Caixa de Previdência dos Servidores Municipais de Cubatão administra e gerencia o FUNPREVI - Fundo de Previdência dos Servidores Municipais de Cubatão (contas analisadas em autos próprios), ou seja: o Município não possuía, até 2023, unidade gestora e regime próprio de previdência social únicos, em desalinho, entre outros dispositivos normativos, com o artigo 40, § 20, da Constituição Federal e o artigo 2.º, V, da Orientação Normativa MPS/SPS n.º 2/2009 – em reincidência (item A.3).

Trata-se de apontamento recorrente, tendo sido objeto de recomendação no bojo do exame da prestação de contas do Gestor do Fundo, do exercício de 2010! (TC – 11.959/026/11 – DOE, em 14.04.2012 e trânsito em julgado em 02/05/2012).

A Origem anuncia solução para esta questão, com a aprovação da lei complementar municipal nº 130, de 25.07.2023, a vigorar a partir de 21 de janeiro de 2024, a qual dispõe sobre a reestruturação do Regime Próprio de Previdência Social do Município de Cubatão e cria unidade gestora única, visando adequar a legislação municipal à Emenda Constitucional n° 103/2019.

Em vista desta providência, ressalvo o apontamento (item A.3). DEVERÁ a Fiscalização averiguar a efetiva regulamentação da referida Lei, trazer notícias acerca da sua efetiva implementação, bem como da capacidade de solvência financeira do plano, para os próximos exercícios.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos e nos termos do que dispõe a Resolução nº 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR o Balanço Geral do Exercício de 2023 da Caixa de Previdência dos Servidores Municipais de Cubatão, conforme artigo 33, III, incisos “a” e “b”, da Lei Complementar nº 709/93, acionando-se também os incisos XV e XXVII do art. 2º do mesmo diploma legal.

Determino que a Origem providencie a atualização cadastral (CadTcesp) para o sr. Marcus Marcelo Passarelli – nomeado Superintendente para o exercício de 2024.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento e habilitação no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório do Corpo de Conselheiros Substitutos - Auditores, para:

a) aguardar o prazo recursal;

b) juntar ou certificar o trânsito em julgado;

c) nos moldes dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Orgânica deste Tribunal, encaminhar cópia da presente decisão à Câmara e à Prefeitura do Município de Cubatão, para Ciência e providências de sua alçada, a serem verificadas na próxima inspeção;

d) arquivar

EXTRATO PARA PUBLICAÇÃO DE SENTENÇA