GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os autos de Convênio e aditamentos entre a Prefeitura Municipal de Birigui e a Irmandade Santa Casa de Misericórdia de Birigui, a partir de 2018, com valor inicial de R$ 4.200.000,00.

Os ajustes a serem tratados neste momento são:

• TC-25405.989.20: Convênio nº 01/2018.
• TC-8234.989.21: 1º Termo Aditivo.
• TC-8235.989.21: 2º Termo Aditivo.
• TC-8236.989.21: 3º Termo Aditivo.
• TC-8237.989.21: 4º Termo Aditivo.
• TC-18203.989.22: 5º Termo Aditivo.
• TC-18208.989.22: 6º Termo Aditivo.
• TC-18211.989.22: 7º Termo Aditivo.
• TC-1614.989.23: 8º Termo Aditivo.
• TC-19192.989.24: 9º Termo Aditivo.

TC-25405.989.20: Convênio nº 01/2018

O relatório da Auditoria apontou (evento 35.6):

• Item 6 a): Ausência de justificativas quanto à necessidade de repassar mais 8% do ICMS (constituindo um orçamento de mais de 31 milhões de reais disponíveis à Santa Casa) além dos valores que já são repassados à Organização Social conveniada;
• Item 7: Ausência, à época, de protocolo de notificação ao Poder Legislativo sobre a assinatura do Convênio, vindo a notificá-lo recentemente, ou seja, mais de dois anos após o início do ajuste, em desacordo com o que diz o § 2º do artigo 116 da Lei Federal nº 8.666/1993;
• Item 9: Ausência de declaração, na época da assinatura do ajuste, de que a Conveniada não estava impedida de celebrar qualquer modalidade de parceria com órgãos públicos, conforme determinação contida na letra “g” do artigo 137 da Instrução nº 02/2016 desta e. Corte de Contas15;
• Item 13.d): Não apresentação da estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro;
• Item 13.e): Não comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetaria as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais e, para os exercícios seguintes ou de que havia propostas de medidas financeiras de compensação;
• Item 14: Inobservância do rito de processamento da despesa, em descumprimento do artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64, que veda a realização de despesa sem o prévio empenho;
• Item 15: Não averiguação, à época da assinatura do Convênio, acerca da existência ou não no quadro diretivo da Conveniada de agentes políticos de Poder, de membros do Ministério Público ou de dirigente de órgão ou entidade da Administração Pública convenente, bem como seus respectivos cônjuges, companheiros ou parentes, até o segundo grau, em linha reta, colateral ou por afinidade, em prejuízo dos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa;
• Item 20.b: Inexistência de metas qualitativas e indicadores (fonte de informação) que permitam aferir a qualidade do serviço conveniado;
• Item 20.c: Previsão inserida no Convênio que denota vigência indeterminada, prática vedada pelo artigo 57, § 3º da Lei Federal nº 8.666/93 c/c artigo 116 da mesma norma; período de execução (1º/1/2018 a 31/12/2018) incompatível com a data de assinatura do ajuste (23/2/2018);
• Item 20.d: Apresentação, no Plano de Aplicação de Recursos Financeiros, de estimativa contendo valores sintéticos por tipo de despesa, sem o necessário detalhamento de cada rubrica ou dos custos de cada atividade e sem qualquer mensuração de quantidade e/ou parâmetro de orçamentação, o que inviabiliza a verificação da compatibilidade dos preços praticados com o mercado e prejudica o trabalho dos órgãos de controle interno e externo; ü Possível sobrepreço na rubrica de medicina do trabalho, agravada pela ausência de parâmetros de orçamentação e de detalhada caracterização qualitativa e quantitativa dos serviços a serem prestados pelos contratados impossibilitando aos órgãos de controle a comparação com os preços de mercado, propiciando a ocorrência de fraudes;
• Item 22: Ausência de publicação do extrato do Convênio na Imprensa Oficial, em descumprimento ao previsto no parágrafo único do artigo 61 da Lei Federal nº 8.666/93, c.c. artigo 116 da mesma Lei, bem como aos Princípios da Publicidade e Transparência;
• Item 24: Descumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), pela não divulgação de informações, que também foram objeto do Comunicado SDG nº 016/2018.

Notificados os responsáveis (evento 39), a Santa Casa respondeu (evento 100):

• Item 6a: [...] “Portanto, incumbindo ao Município na esteira do atendimento aos princípios da supremacia do interesse público, a manutenção e a preservação do que dispõe o art. 30, I; art. 1963, CF c/c art. 175, LOM, e atendido ao devido processo legislativo, os representantes do povo, entenderam ser inevitável a aprovação da Lei n Lei Municipal nº 6.523/18 4 com nova redação dada pela Lei Municipal nº. 6548/185. Desta feita, respeitada a competência do Município e seus representantes, o devido processo legislativo, e por conseguinte a legalidade dos atos, não há de se se prescrutar, neste caso, em justificativa, uma vez que tal é inerente aos interesses do Município expressos pela vontade culminada em lei.”
• Item 7: [...] “Portanto, o próprio fato do retorno do texto legal, com o respectivo protocolo do texto sancionado na Câmara Municipal, já é fato mais que suficiente a suprir o que dispõe o § 2º do art. 116, da Lei nº 8.666/93, não ensejando assim qualquer irregularidade.”
• Item 9: [...] “Nesta lógica, e acompanhando o princípio da segurança jurídica, é certo que, ainda que a respeitável Instrução nº 02/2016 tivesse força de lei, esta não poderia alcançar atos pretéritos para aplicação de qualquer punição, posto que seria inconstitucional, vedada principiologicamente, legalmente (LINDB) e assim nula. E, neste sentido, têm-se que, no mérito é injustificável tal aplicação, posto que há dois anos, a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui, já comprovava junto a Municipalidade tal condição para exercício de Contrato de Gestão junto ao ESF e manutenção de sua qualificação como organização social, o que seria um burocrático e desnecessário bis in idem de fato público e notório6.”
• Item 13d: [...] “Porém, ad argumendum tantum, parece que se presumem atendidas as disposições do art. 16 e 17, LRF, a partir do momento que a própria Lei Municipal promove tais adequações em consonância com os diplomas orçamentários municipais.”
• Item 13e: idêntico ao anterior.
• Item 14: idêntico ao 13d.
• Item 15: “Uma vez qualificada, e uma vez comprovada anualmente as suas condições de qualificação, não haveria de ficar-se toda vez exigindo burocracia estéril, razão pela qual, deve ser rechaçada a arguição da d. fiscalização que inclusive supõe e relativiza situação de fato, de forma a não se amoldar ao art. 20, LINDB.”
• Item 20b: ‘Crê-se que tanto pela vontade manifesta na Lei Municipal, quanto pela perenidade do serviço conveniado, têm-se de fato que a qualidade dos serviços sejam também fato inconteste. É certo que, a quantificação almejada pela i. fiscalização é, sob o prisma do controle externo, uma premissa de grande valia para avaliação, porém, sua temporária inexistência em nada macula os fatos e atos que desvelam plenamente favoráveis ao atendimento ao interesse público, e, ao contrário do alegado, em nada prejudicam a transparência, já que podem ser facilmente mensurados por apuração. Porém, não há de falar-se em irregularidade, posto que, a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui tem atendido o que fora proposto de forma ininterrupta, contínua, atendendo a todo aquele que precisa dos serviços públicos que lhe incumbem.”
• Item 20c: “No mais, importante frisar que, eventuais equívocos formais ou erros que não comprometam a substância do ato, devem ser relevados e ou convalidados em face do decurso do tempo pela própria segurança jurídica que não pode se dobrar a questiúnculas estéreis e sem maiores efeitos.”
• Item 20d: “Em relação ao primeiro ponto, cumpre assinalar que não há qualquer ilegalidade ou irregularidade em se prever a estimativa de valores como o foi efetuado, até porque, como dito, em face do “princípio da universalidade” têm-se atendido irrestrita e universalmente a todo aquele que precisa de atendimento médico-hospitalar. De outra óptica, seria como “engessar” e condicionar atendimentos a quantitativos restritos. Em relação a elucubração de possibilidade de sobrepreço na rubrica de medicina do trabalho, por si só, a ilação desmerece comentários, uma vez que fala em hipótese, absolutamente subjetiva, e não em fato concreto, e, portanto, data máxima vênia e salvo melhor juízo, não deveria nem constar de um relatório de auditoria. Sendo meras ilações, não há sequer (fato e ato) o que se defender.”
• Item 22 e 24: “Acerca deste item também, havendo de segregar as competências e responsabilidades, uma vez que tal comprovação não incumbe a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui.”

A Prefeitura de Birigui reportou (evento 102):

“A parte conveniada propôs o processo judicial de cobrança dos repasses relativos ao negócio jurídico apreciado nos presentes autos. A atual gestão desta Prefeitura contestou, sustentando a invalidade do título, com base nos mesmos apontamentos da d. Fiscalização desta Egrégia Corte de Contas. No entanto, mesmo havendo se lhe submetido tais apontamentos de irregularidades, o Poder Judiciário, mediante a decisão, não só de um, mas, de dois magistrados membros daquele r. Poder, determinou o repasse correspondente ao negócio jurídico em apreço, sob pena de sequestro das contas municipais (vide decisões anexas).”

Requereu a regularidade da matéria.

O sr. Cristiano Salmeirão, Prefeito à época, alegou que existe a necessidade de garantir atendimento à população e que a Prefeitura não consegue fazer o trabalho de forma autônoma. Acrescentou que o hospital é o único da região.

Alegou ainda que o convênio foi precedido de lei municipal, e assim não houve desconhecimento pelo Legislativo e que a exigência da Resolução nº 02/16 foi alterada pela Resolução nº 03/17, posterior ao convênio. Foi anexada certidão de regularidade criminal junto ao MPSP.

Acrescentou que o impacto orçamentário é inevitável e que a análise do ICMS municipal é suficiente para esclarecer a estimativa de custos do convênio, além disso, os serviços prestados são proporcionais aos valores recebidos, a verificação de regularidade periódica da OS é imprescindível, e é fato notório que a entidade cumpre suas obrigações.

Informou que a falta de prazo no ajuste é falha formal, a falta de detalhamento na aplicação dos recursos não afasta a qualidade dos serviços prestados, a suposição de sobrepreço não foi demonstrada e a falta de publicação de extrato não é relevante, pois o convênio é derivado de lei (evento 150).

O MPC opinou pela irregularidade da matéria, observando a falta de justificativas para o repasse, a não apresentação da estimativa de impacto financeiro e a falta de comprovação de que não houve sobrepreço (evento 156).

Remetidos os autos à SDG, esta solicitou notificação à Origem solicitando o Plano de Trabalho detalhado (evento 165).

A Santa Casa enviou justificativas (evento 223):

• Item 6a: [...] “Portanto, o projeto de lei, sua mensagem, sua exposição de motivos, suas discussões, aprovação e trâmites entre os Poderes estão todos publicamente nos sites da Câmara Municipal de Birigui e aplicativos de vídeo, não sendo até o momento tais atos questionados por qualquer ação de inconstitucionalidade. Assim sendo, são válidos, vigentes e eficazes na forma da lei, sendo estranho de serem questionados tecnicamente por via transversa. Aliás, sed lex, dura lex, a legalidade é um dos principais princípios a serem observados pelos órgãos que compõe a administração pública, inclusive a e. Corte de Contas.” [...]
• Item 7: [...] “A origem do convênio em comento é no próprio processo legislativo, ou seja, prescinde de notificação uma vez que são os próprios legisladores que prescrutam os motivos e autorizam, em devido processo legislativo, a sua formalização. Ou seja, os legisladores já estão cientes de sua existência, antes mesmo da formalização dos termos do convênio, sendo um bis in idem injustificável, notificar a Câmara Municipal daquilo que ela mesma criou e deu publicidade.” [...]
• Item 9: [...] “Não bastasse isto, anualmente, desde 2016, a entidade mantém contratos de gestão com o Município de Birigui, que exigem, para que sejam renovados, todas as certidões e comprovações, dentre as quais, que não está impedida de celebrar qualquer modalidade de parceria.” [...]
• Item 15: resposta idêntica à anterior.
• Item 20 b: “Data venia, a qualidade do serviço, não se dá por metas de atendimento, mas pela eficiência dos serviços prestados, que, neste caso, em atenção a universalidade do atendimento ao cidadão (art. 196, CF) é feito de forma indistinta a todo aquele que procure os serviços hospitalares, e tem reconhecimento social e público, até mesmo pela disponibilização do Poder Público, conforme legislação aprovada pela Câmara Municipal de Birigui.” [...]
• Item 20c: [...] “Portanto, a ilação do relatório não parece condizente com a contextualização fática e muito menos legal, uma vez que, há casos, em que prevalece o interesse local (art. 30, I, CF). Em relação à assinatura do termo de ajuste, trata-se de formalidade que, em nada prejudicou a execução regular dos serviços conveniados, o que não pode, nem em tese, constituir-se em irregularidade.”
• Item 20d: “Nota-se, no primeiro caso, a exigência de uma lacuna legal, portanto, sem fundamento. No segundo caso, a utilização do vernáculo “possível” e da elucubração de “fraude”, demonstra o quão frágil é a hipótese aventada, o que por si, já é suficiente para afastar qualquer cogitação, já que é improvável e improvada.”
• Item 24: [...] “Assim, causa estranheza tal apontamento, pois, além de não apontar o que entende faltar no portal da transparência da entidade2 , tonando assim impossível até mesmo defender-se de uma elucubração, data máxima vênia, o apontado é inverídico e merece a necessária veemência no seu rechaço, já que, sem esforço algum, e, de um breve compulsar ao mesmo, ver-se-á que contém todos os elementos previstos no referido Comunicado SDG 016/2018.” [...]

 

A Prefeitura de Birigui reportou que notificou a Santa Casa cobrando o Plano de Trabalho (evento 225).

O MPC novamente opinou pela irregularidade da matéria (evento 230).

A SDG opinou pela irregularidade da matéria, pois o Plano de Trabalho enviado é de 2020 e está incompleto e não foram enviados contratos com fornecedores (evento 240).

Os autos foram remetidos à Auditoria, para que verificasse o cumprimento do convênio e ela informou que ele estava ativo (evento 265).

O MPC reafirmou opinião pela irregularidade da matéria (evento 275).

A SDG novamente opinou pela irregularidade da matéria (evento 287).

Em seguida, os autos foram sustados por 180 dias (evento 291).

Após o período, a Santa Casa se manifestou, alegando que se encontrava sob intervenção judicial, que os apontamentos se referem à gestão anterior e que estão sendo envidados esforços para a resolução das questões. Além disso, as falhas apontadas são formais e sanáveis. Informou ainda melhorias em seu site (eventos 302 e 320).

O MPC reafirmou opinião pela irregularidade da matéria (evento 311/338).

Os autos foram sustados por 90 dias (evento 345).

Em seguida, o MPC novamente se posicionou pela irregularidade da matéria (evento 356).

Os responsáveis foram novamente notificados (evento 360).

A Prefeitura enviou documentos (eventos 385/386).

O sr. Gilmar Cavaca, Secretário de Saúde à época, contestando o princípio da acessoriedade manifestado nestes autos, pretendeu não ser responsabilizado pelas decisões e fatos ocorridos após o 1º termo aditivo, visto que ele não estava mais no cargo (evento 393).

O MPC novamente reafirmou opinião pela irregularidade da matéria (evento 396), bem como a SDG (evento 404).

Outra vez os responsáveis foram notificados (evento 408).

O sr. Cristiano Salmeirão, Prefeito à época, alegou que somente pode ser responsabilizado pelos fatos ocorridos até 2020, pois a partir de 2021, ele não teve mais acesso aos documentos. Ademais, alegou que não existe nos autos indício que de que tenha agido com dolo, portanto, não deve ser responsabilizado (evento 480).

O MPC reafirmou opinião pela irregularidade da matéria (evento 494).

Os autos foram remetidos a este Gabinete para decisão (evento 501).

Em relação aos termos aditivos, temos:

TC-8234.989.21: 1º Termo Aditivo

O Termo trata da prorrogação do ajuste até 31.12.2019. Os apontamentos foram (evento 23.7):

• Introdução: Inobservância do prazo de encaminhamento do Termo Aditivo estabelecido no artigo 175 das Instruções nº 02/2016;
• Item 9 – Justificativas:
  • Ausência de justificativas quanto à necessidade de repassar mais valores (8% do ICMS), além dos montantes já repassados à Organização Social Conveniada através de outros ajustes, constituindo um orçamento de mais de R$ 31.000.000,00 disponíveis à Santa Casa;
  • Ratificação das irregularidades apontadas pela Fiscalização no bojo do Relatório que trata da análise do Convênio;
• Item 10 – Autorização:
  • Diretor Administrativo da Organização Social à época da assinatura do Convênio e deste Termo Aditivo com parentesco de primeiro grau (irmão) do Secretário Municipal de Negócios Jurídicos da Prefeitura de Birigui, à época. Situação que perdurou até 18/1/2019, quando houve a renúncia do cargo de Diretor Administrativo da Entidade;
  • Ausência de parecer da consultoria jurídica do Convenente, consoante previsto no artigo 175, letra “d”, das Instruções nº 02/2016, denotando não ter ocorrido o controle da legalidade e conveniência do ato administrativo;
• Item 11 - Publicação: Publicação do Termo Aditivo na Imprensa Oficial efetivada cerca de 1 (um) ano e meio após sua subscrição, em descumprimento do prazo fixado no parágrafo único do artigo 61 da Lei Federal nº 8.666/93 c/c art. 116 da mesma Lei, bem como em prejuízo dos princípios da Publicidade e da Transparência;
• Item 13 – Nota de Empenho: Inobservância das disposições contidas no artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64, que determina o empenhamento prévio da despesa;
• Item 15 – Outros Apontamentos: Descumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), pela ausência de divulgação integral das informações relacionadas à Transparência, cujo cumprimento foi orientado por esta Casa através dos Comunicados SDG nº 016/2018 e SDG nº 018/2018.

 

TC-8235.989.21: 2º Termo Aditivo

O Termo trata da prorrogação do ajuste até 31.12.2020. Os apontamentos foram (evento 21.4):

• Introdução: Inobservância do prazo de encaminhamento do Termo Aditivo estabelecido no artigo 175 das Instruções nº 02/2016;
• Item 9 – Justificativas:
  • Ausência de justificativas quanto à necessidade de repassar mais valores (8% do ICMS), além dos montantes já repassados à Organização Social Conveniada através de outros ajustes, constituindo um orçamento de mais de R$ 31.000.000,00 disponíveis à Santa Casa;
  • Ratificação das irregularidades apontadas pela Fiscalização no bojo do Relatório que trata da análise do Convênio;
• Item 11 - Publicação: Publicação do Termo Aditivo na Imprensa Oficial efetivada cerca de 1 (um) ano e meio após sua subscrição, em descumprimento do prazo fixado no parágrafo único do artigo 61 da Lei Federal nº 8.666/93 c/c art. 116 da mesma Lei, bem como em prejuízo dos princípios da Publicidade e da Transparência;
• Item 13 – Nota de Empenho: Inobservância das disposições contidas no artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64, que determina o empenhamento prévio da despesa;
• Item 15 – Outros Apontamentos: Descumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), pela ausência de divulgação integral das informações relacionadas à Transparência, cujo cumprimento foi orientado por esta Casa através dos Comunicados SDG nº 016/2018 e SDG nº 018/2018.

TC-8236.989.21: 3º Termo Aditivo

O Termo trata da readequação do Plano de Trabalho do exercício de 2019 quanto à previsão de aplicação dos recursos. Os apontamentos foram (evento 22.3):

• Introdução: Inobservância do prazo de encaminhamento do Termo Aditivo estabelecido no artigo 175 das Instruções nº 02/2016;
• Item 9 – Justificativas:
  • Descaracterização da essência de planejamento do Plano de Trabalho, no que diz respeito ao Plano de Aplicação dos Recursos Financeiros, porquanto readequado após o fim da sua vigência, ou seja, em momento posterior à própria aplicação desses recursos, caracterizando pretensão de compatibilização do que já foi executado ao instrumento de planejamento, em detrimento da execução das despesas e atividades conforme o plano proposto anteriormente.
  • Justificativas insuficientes, vez que não foram apresentadas as razões e a necessidade de modificação retroativa do Plano de Aplicação dos Recursos Financeiros, bem como a viabilidade de modificação, a posteriori, de um instrumento cuja essência é especificamente precedente;
  • Permanência das irregularidades relativas aos desacertos no Plano de Aplicação de Recursos, a saber: Apresentação, no Plano de Aplicação de Recursos Financeiros, de estimativa contendo valores sintéticos por tipo de despesa, sem o necessário detalhamento de cada rubrica ou dos custos de cada atividade e sem qualquer mensuração de quantidade e/ou parâmetro de orçamentação, o que inviabiliza a verificação da compatibilidade dos preços praticados com o mercado e prejudica o trabalho dos órgãos de controle interno e externo; possível sobrepreço na rubrica de medicina do trabalho, agravada pela ausência de parâmetros de orçamentação e de detalhada caracterização qualitativa e quantitativa dos serviços a serem prestados pelos contratados impossibilitando aos órgãos de controle a comparação com os preços de mercado, propiciando a ocorrência de fraudes;  
• Item 10 – Autorização:
  • Ausência de parecer da consultoria jurídica do Convenente, consoante previsto no artigo 175, letra “d”, das Instruções nº 02/2016, denotando não ter ocorrido o controle da legalidade e conveniência do ato administrativo;
• Item 11 - Publicação: Publicação do Termo Aditivo na Imprensa Oficial efetivada cerca de 1 (um) ano e meio após sua subscrição, em descumprimento do prazo fixado no parágrafo único do artigo 61 da Lei Federal nº 8.666/93 c/c art. 116 da mesma Lei, bem como em prejuízo dos princípios da Publicidade e da Transparência;
• Item 13 – Nota de Empenho: Inobservância das disposições contidas no artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64, que determina o empenhamento prévio da despesa;
• Item 15 – Outros Apontamentos: Descumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), pela ausência de divulgação integral das informações relacionadas à Transparência, cujo cumprimento foi orientado por esta Casa através dos Comunicados SDG nº 016/2018 e SDG nº 018/2018.

 

TC-8237.989.21: 4º Termo Aditivo

O Termo trata da readequação do Plano de Trabalho do exercício de 2020 quanto à previsão de aplicação dos recursos. Os apontamentos foram (evento 22.9):

• Introdução: Inobservância do prazo de encaminhamento do Termo Aditivo estabelecido no artigo 175 das Instruções nº 02/2016;
• Item 9 – Justificativas:
  • Ausência de justificativa quanto ao aumento da previsão de repasses, ao invés da sua diminuição, tendo em vista que referido repasse é fundamentado em porcentagem da arrecadação e sendo de conhecimento geral que a pandemia desacelerou a economia, em função, dentre outros motivos, das diversas determinações para confinamento da população e fechamento da indústria e comércio, espera-se, ao contrário, uma diminuição da arrecadação;
  • Ausência de comprovação da efetiva necessidade de repasses adicionais com a finalidade de custear despesas decorrentes do Novo Coronavírus, tendo em vista diversos outros ajustes firmados com a mesma finalidade;
  • Permanência das irregularidades relativas aos desacertos no Plano de Aplicação de Recursos, a saber: Apresentação, no Plano de Aplicação de Recursos Financeiros, de estimativa contendo valores sintéticos por tipo de despesa, sem o necessário detalhamento de cada rubrica ou dos custos de cada atividade e sem qualquer mensuração de quantidade e/ou parâmetro de orçamentação, o que inviabiliza a verificação da compatibilidade dos preços praticados com o mercado e prejudica o trabalho dos órgãos de controle interno e externo; possível sobrepreço na rubrica de medicina do trabalho, agravada pela ausência de parâmetros de orçamentação e de detalhada caracterização qualitativa e quantitativa dos serviços a serem prestados pelos contratados impossibilitando aos órgãos de controle a comparação com os preços de mercado, propiciando a ocorrência de fraudes;  
• Item 11 - Publicação: Publicação do Termo Aditivo na Imprensa Oficial efetivada cerca de 1 (um) ano e meio após sua subscrição, em descumprimento do prazo fixado no parágrafo único do artigo 61 da Lei Federal nº 8.666/93 c/c art. 116 da mesma Lei, bem como em prejuízo dos princípios da Publicidade e da Transparência;
• Item 13 – Nota de Empenho: Inobservância das disposições contidas no artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64, que determina o empenhamento prévio da despesa;
• Item 15 – Outros Apontamentos: Descumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), pela ausência de divulgação integral das informações relacionadas à Transparência, cujo cumprimento foi orientado por esta Casa através dos Comunicados SDG nº 016/2018 e SDG nº 018/2018.

TC-18203.989.22: 5º Termo Aditivo

O Termo trata da prorrogação do ajuste até 31.12.2021. Os apontamentos foram (evento 14.5):

• inobservância do prazo de encaminhamento do Termo Aditivo estabelecido no artigo 187 das Instruções nº 01/2020;
• falta da assinatura do responsável pela Conveniada, evidenciando o não cumprimento integral do disposto no artigo 187, letra “h”, das Instruções nº 01/2020;
• ausência de justificativa para as diversas alterações do Plano de Trabalho 2020, tais como reduções de indicativos de metas, modificações significativas do quadro de funcionários, dos recursos tecnológicos e físicos, além da definição de um novo plano de aplicação dos valores, sem, no entanto, alteração do valor global, passando a vigorar o Plano de Trabalho 2021; justificativas vagas e simplórias ao descrever a motivação da celebração do termo, que se limitam a informar que os recursos financeiros próprios são insuficientes; celebração do presente termo após o final da vigência do contrato;
• publicação do Termo Aditivo efetivado fora do prazo fixado no parágrafo único do artigo 61 da Lei Federal nº 8.666/93 c/c art. 116 da mesma Lei, em prejuízo dos princípios da Publicidade e da Transparência;
• inobservância das disposições contidas no artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64, que determina o empenhamento prévio da despesa, vez que os empenhamentos foram realizados de maneira fracionada, frisando que o § 2º do artigo citado deixa claro a necessidade de se realizar, por estimativa, o empenho de despesa cujo montante não se possa determinar;
• ausência de demonstração inequívoca de controle de legalidade prévio, vez que não foi localizado o parecer jurídico exigido no parágrafo único do artigo 38 da Lei Federal nº 8.666/93 e consoante disposto no art. 187, letra “d” das Instruções Normativas nº 01/2020.

TC-18208.989.22: 6º Termo Aditivo

O Termo trata da prorrogação do ajuste até 31.12.2022. Os apontamentos foram (evento 15.3):

• inobservância do prazo de encaminhamento do Termo Aditivo estabelecido no artigo 187 das Instruções nº 01/2020;
• ausência de justificativa para as diversas alterações do Plano de Trabalho 2021, tais como mudanças nos indicativos de metas, no quadro de funcionários, dos recursos tecnológicos, além da definição de um novo plano de aplicação dos valores, passando a vigorar o Plano de Trabalho 2022, alterando o valor da previsão anual estimada de R$ 3.920.660,00 para R$ 5.080.000,00 (acréscimo de R$ 1.159.340,00); justificativas vagas e simplórias ao descrever a motivação da celebração do termo, que se limitam a informar que os recursos financeiros próprios são insuficientes; celebração do presente termo após o final da vigência do contrato;
• publicação do Termo Aditivo na Imprensa Oficial efetivado fora do prazo fixado no parágrafo único do artigo 61 da Lei Federal nº 8.666/93 c/c art. 116 da mesma Lei, em prejuízo dos princípios da Publicidade e da Transparência; 
• inobservância das disposições contidas no artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64, que determina o empenhamento prévio da despesa, vez que os empenhamentos foram realizados de maneira fracionada, frisando que o § 2º do artigo citado deixa claro a necessidade de se realizar, por estimativa, o empenho de despesa cujo montante não se possa determinar, enfatizando ainda que há despesas do exercício corrente que ainda não foram objeto de empenho.

 

TC-18211.989.22: 7º Termo Aditivo

O Termo trata da alteração da Cláusula Primeira do Termo de Convênio, suprimindo o limite de valor anual de repasse (evento 15.1) e não foram feitos apontamentos.

TC-1614.989.23: 8º Termo Aditivo

O Termo trata da prorrogação do ajuste até 31.12.2023. O apontamento foi (evento 15.6):

• ausência de justificativa para as diversas alterações do Plano de Trabalho 2022, tais como mudanças nos indicativos de metas e no quadro de funcionários, além da definição de um novo plano de aplicação dos valores, passando a vigorar o Plano de Trabalho 2023, onde foram modificadas diversas categorias de despesa passando o valor total de R$ 5.080.000,00 para R$ 5.669.000,00 (acréscimo de R$ 589.000,00).

TC-19192.989.24: 9º Termo Aditivo

O Termo trata da prorrogação do ajuste até 31.12.2024. Os apontamentos foram (evento 14.5):

a) ausência de justificativa para as diversas alterações do Plano de Trabalho para 2024, como nos indicativos de metas (atendimento de litotripsia, oftalmologia e internações), nos recursos físicos instalados e na aplicação de valores, com alteração da previsão anual estimada de diversas categorias de despesas;

b) Prorrogação do prazo do Convênio por mais 12 meses, totalizando mais de 82 meses, em ofensa ao art. 57, II da Lei nº 8.666/1993;

c) Permanência de irregularidade apontadas na análise do Termo de Convênio e Termos Aditivos, qual seja, apresentação, no Plano de Aplicação de Recursos Financeiros, de estimativa contendo valores sintéticos por tipo de despesa, sem o necessário detalhamento de cada rubrica ou dos custos de cada atividade e sem qualquer mensuração de quantidade e/ou parâmetro de orçamentação;

d) Parecer Jurídico com ressalvas, em decorrência das irregularidades apontadas na análise do Termo de Convênio, recomendando, à contratada e à Prefeitura, o saneamento das irregularidades;

e) Inobservância das disposições contidas no artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64, que determina o empenhamento prévio da despesa;

f) Irregularidade fiscal de débitos inscritos em Dívida Ativa Estadual e perante a Justiça do Trabalho, bem como não comprovação da regularidade fiscal de débitos tributários federais, débitos inscritos em Dívida Ativa da União e débitos de FGTS.

No caso dos nove aditivos, houve a devida notificação dos responsáveis, envio de justificativas e diversas manifestações do MPC e da SDG.

DECISÃO

TC-25405.989.20: Convênio nº 01/2018

No que se refere ao descumprimento da Lei de Acesso à Informação pela Santa Casa, a Auditoria apontou que faltavam as informações:

· Termo de Convênio e Aditivos;

· Plano de Trabalho

· Lista de prestadores de serviços (pessoas físicas e jurídicas) e os respectivos contratos e valores pagos;

· Remuneração individualizada dos empregados, com identificação de nomes e cargos ou funções;

· Relatórios físico-financeiros de acompanhamentos;

· Valores repassados pela Prefeitura Municipal de Birigui, através do Convênio ora analisado.

No ano de 2022, foi noticiada a melhoria do sítio eletrônico, e, ao proceder à verificação (https://santacasabirigui.com.br/, em 15.10.2025), constatei a existência de informações relativas aos convênios e contratos de gestão. Contudo, tais informações não contemplam a totalidade exigida pela Auditoria, recomendando-se que a entidade promova aprimoramentos nesse sentido.

No que tange à ausência de notificação ao Poder Legislativo sobre a assinatura do Convênio, foi alegado que o Convênio em questão decorreu de lei aprovada pelos parlamentares, o que, por si só, evidenciaria o conhecimento destes acerca do tema. Argumento semelhante foi utilizado para justificar a falta de publicação do extrato na imprensa oficial.

Cumpre destacar que a própria Auditoria registrou ressalvas referentes a ambas as questões, considerando, entretanto, que a Prefeitura regularizou tais atos posteriormente. Recomenda-se especial atenção para que esses procedimentos sejam realizados de forma tempestiva, no momento da assinatura dos ajustes (evento 35.6).

No que se refere à declaração de que a entidade não estava impedida de celebrar ajustes com o Poder Público, a entidade justificou que regularmente demonstra sua capacidade para firmar Contrato de Gestão, o que superaria a questão. A Auditoria indicou que o documento foi inserido após 45 dias da assinatura do ajuste.

De modo análogo, quanto à ausência de verificação acerca da existência, no quadro diretivo da Conveniada, de agentes políticos de qualquer Poder, membros do Ministério Público, dirigentes de órgãos ou entidades da Administração Pública convenente, bem como de seus parentes, a entidade alegou realizar comprovações regulares das condições de qualificação, as quais abrangem a mencionada verificação. Ressalte-se que tal documento também foi apresentado em momento posterior à assinatura do ajuste.

As pendências foram regularizadas mediante o envio dos documentos correspondentes. Entretanto, advirto a entidade para a necessidade de maior atenção e diligência em processos futuros de repasse.

Em relação à ausência de justificativas referentes ao repasse de 8% do ICMS, além dos valores já transferidos por outros Convênios, as defesas sustentaram que o hospital em questão constitui a única unidade hospitalar da região, sendo inviável para o Município arcar individualmente com a prestação de tais serviços.

Ademais, a municipalidade comunicou a existência de decisão judicial que determinou a efetivação dos repasses vinculados ao Convênio, sob a possibilidade de bloqueio das contas municipais (evento 102.2), destacando que a referida transferência foi realizada com o propósito de garantir a adequada prestação dos serviços de saúde à população local (evento 150.1).

Observo, porém, que a lei nº 141/12, em seu art. 7º estabelece:

Art. 7º.  Os Municípios e o Distrito Federal aplicarão anualmente em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 15% (quinze por cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam o art. 158 e a alínea “b” do inciso I do caput e o § 3º do art. 159, todos da Constituição Federal. 

Dessa forma, o repasse referente a um percentual do ICMS implica que os valores sejam variáveis, em função da arrecadação, não necessariamente correspondendo ao percentual previsto na lei.

Ademais, verifica-se a ocorrência de inconstitucionalidade na vinculação de receitas de impostos a despesas específicas. O método adotado pela Prefeitura, ao destinar percentual do imposto a um beneficiário determinado, contraria o disposto no art. 167, inciso IV, da Constituição Federal, conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal. O procedimento correto consiste em alocar os recursos no Fundo Municipal de Saúde para Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) e, posteriormente, realizar a contratação ou convênio com a Santa Casa, em conformidade com o art. 199, §1º, da Constituição Federal e as normas do Sistema Único de Saúde (SUS).

De acordo com o Supremo Tribunal Federal, a "fixação apriorística de prioridades, para as quais partes das receitas orçamentárias devem ser necessariamente direcionadas, contraria a vedação à vinculação de receita de impostos a órgãos, fundos ou despesas constantes do art. 167, IV, da Constituição Federal" (ADI 6275, Exmo. Ministro Alexandre de Moraes, DJe 18/08/2020)

Houve inobservância do artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64, que vedam a realização de despesa sem o prévio empenho. Apresento trecho do Exmo. Conselheiro Substituto – Auditor Antonio Carlos dos Santos sobre o tema:

Empenho é ato da Administração que cria uma reserva de dotação orçamentária para garantir o pagamento de despesa futura, nos termos do art. 60 da Lei Federal nº 4.320/1964[5]. Deve ser formalizado após a homologação do certame (dispensa), porém antes ou concomitantemente ao instrumento contratual, visto que será indicado nele.

Nesse sentido, destaco decisão do Tribunal de Contas da União – TCU[6], que assim determinou: “observância das fases da despesa pública, de modo que o empenho seja prévio ou contemporâneo à contratação, consoante artigos 58 a 70 da Lei nº 4.320/1964” (grifei). (TC-16343.989.22, Exmo. Conselheiro Substituto – Auditor Antonio Carlos dos Santos, trânsito em julgado em 19.07.2024)

Acerca da vigência indeterminada do convênio, argumentou que este difere do contrato, não se submetendo aos 5 anos de prazo da lei nº 8.666/93, e que se trataria no máximo de erro formal. A assinatura ainda foi retroativa ao repasse de valores. Porém, a lei nº 8.666/93, aplicada também aos convênios, em vigor à época do ajuste, determinava:

Art. 57.  A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

[...]

§ 3º É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.

[...]

Em relação à aplicação da lei para os convênios:

Art. 116.  Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

Já a lei nº 14.133/21, em vigor atualmente determina, em relação a contratos de prazo indeterminado:

Art. 109. A Administração poderá estabelecer a vigência por prazo indeterminado nos contratos em que seja usuária de serviço público oferecido em regime de monopólio, desde que comprovada, a cada exercício financeiro, a existência de créditos orçamentários vinculados à contratação.

[...]

Em relação à aplicação da lei para os convênios:

Art. 184. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber e na ausência de norma específica, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração Pública, na forma estabelecida em regulamento do Poder Executivo federal.

 

 

Assim, embora seja compreensível que o hospital seja o único da região e que o ajuste se renove por diversos exercícios, a legislação estabelece que a contratação por prazo indeterminado é permitida exclusivamente para contratos em que o serviço público seja oferecido em regime de monopólio, condição não aplicável ao presente caso. Portanto, faz-se necessária a adequação dos procedimentos da Prefeitura para a formalização dos convênios.

No que se refere à falta de apresentação da estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro e da comprovação da não interferência da despesa nas metas fiscais, a municipalidade limitou-se a destacar que a Irmandade da Santa Casa é a única entidade responsável pela prestação pública de serviços de saúde na região, argumentando que seria “irrazoável que o gestor impedisse seus munícipes de um direito social previsto no art. 6°, da Constituição Federal, em função do impacto orçamentário decorrente da remuneração da conveniada” (evento 150.1).

Entretanto, alerto que tal atitude sugere violação aos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que considera “não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não observem tais disposições”, o que não deve ser mais tolerado pela Prefeitura em ajustes futuros.

No que tange à suposta existência de sobrepreço na rubrica de medicina do trabalho, a defesa sustenta que o apontamento não foi comprovado, porém não apresentou demonstração de que o valor cobrado pela Organização Social corresponde exatamente ao serviço prestado. Cabe destacar que a falta de parâmetros orçamentários para fundamentar o custo, bem como a ausência de descrição qualitativa e quantitativa dos serviços e da fonte utilizada para pesquisa de preços, podem comprometer a transparência do ajuste.

Quanto à falta de detalhamento de custos, sem mensuração de quantidade, a entidade acredita que esse modo de previsão está de acordo com o princípio da universalidade. Porém, o Plano de Trabalho encartado é simplificado (evento 1.6), especialmente para o porte da entidade e os atendimentos realizados.

Ressalvo a questão, entretanto, utilizando de forma ilustrativa o MROSC, que foi alterado na questão do tratamento das metas propostas:

Art. 22. Deverá constar do plano de trabalho de parcerias celebradas mediante termo de colaboração ou de fomento:

I - descrição da realidade que será objeto da parceria, devendo ser demonstrado o nexo entre essa realidade e as atividades ou projetos e metas a serem atingidas;

II - descrição de metas a serem atingidas e de atividades ou projetos a serem executados;

II-A - previsão de receitas e de despesas a serem realizadas na execução das atividades ou dos projetos abrangidos pela parceria;

III - forma de execução das atividades ou dos projetos e de cumprimento das metas a eles atreladas;

IV - definição dos parâmetros a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas. (MROSC redação vigente)

Penso, entretanto, que a redação original do MROSC era mais severa no ponto questionado e mais consentânea com o quanto esperado pela fiscalização, confira:

Art. 22. Deverá constar do plano de trabalho, sem prejuízo da modalidade de parceria adotada:

I - diagnóstico da realidade que será objeto das atividades da parceria, devendo ser demonstrado o nexo entre essa realidade e as atividades ou metas a serem atingidas;

II - descrição pormenorizada de metas quantitativas e mensuráveis a serem atingidas e de atividades a serem executadas, devendo estar claro, preciso e detalhado o que se pretende realizar ou obter, bem como quais serão os meios utilizados para tanto;

III - prazo para a execução das atividades e o cumprimento das metas;

IV - definição dos indicadores, qualitativos e quantitativos, a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas;. (MROSC redação original, revogada)

 

Note-se que as atuais exigências são menos quantitativas, porém, insisto que para uma entidade como a Santa Casa, com muitos atendimentos e especialidades, a descrição das metas deve ser mais detalhada, para que se possa aferir com maior precisão o bom uso dos recursos.

Realço que o fato de a entidade afirmar que a perenidade do serviço seja o suficiente para que se comprove a qualidade do trabalho prestado, além do atendimento à população e demonstração de eficiência não têm o condão de debelar o tema.

Termos aditivos: 1º, 2º, 3º, 4º, 5º,6º, 7º, 8º e 9º

Além das irregularidades já identificadas no Convênio, foram acrescidas outras falhas formais nos Termos Aditivos, tais como a demora no encaminhamento dos documentos e a ausência de parecer jurídico por parte da Prefeitura.

Ademais, foi constatada a omissão no relato do vínculo de parentesco entre o então Diretor Administrativo da Organização Social e o Secretário Municipal de Negócios Jurídicos da Prefeitura de Birigui, vínculo esse que perdurou até 2019. Também foram apontadas a readequação do Plano de Aplicação dos Recursos Financeiros sem justificativas adequadas, bem como a falta de justificativa para alterações no Plano de Trabalho, incluindo modificações nos indicativos de metas — como atendimento de litotripsia, oftalmologia e internações —, nos recursos físicos instalados e na aplicação dos valores, resultando em alteração da previsão anual estimada para diversas categorias de despesas.

As falhas formais identificadas podem ser relevadas, recomendando-se, contudo, que a Prefeitura e a entidade adotem maior rigor e atenção em suas práticas, a fim de evitar a reincidência dessas ocorrências no futuro. Ressalta-se, em especial, a ausência de parecer jurídico em determinados termos aditivos, o que contraria as orientações desta Corte e evidencia a insuficiência de controle quanto à legalidade e conveniência dos atos administrativos.

Quanto ao parentesco mencionado, a Santa Casa apresentou justificativa fundamentada na longa permanência do Secretário no cargo — que, em 2021, somava 14 anos — e na recente nomeação do Diretor na instituição. Ademais, destacou-se a razoabilidade da situação, ressaltando que o Secretário não detinha poder decisório, entre outros argumentos pertinentes.

Em relação à readequação do Plano de Aplicação dos Recursos Financeiros sem justificativas suficientes, observa-se que a entidade se limitou a alegar a necessidade de aumento dos recursos, argumento este insuficiente, sendo imprescindível que o Plano seja elaborado com maior detalhamento em eventuais ajustes futuros.

Ressalto que a transferência e utilização de valores fora do prazo contratual evidenciam deficiência no planejamento, aspecto que o repasse público justamente busca evitar.

Quanto à adequação do Plano de Trabalho, enfatiza-se novamente que os parâmetros de monitoramento e avaliação estabelecidos nas parcerias são fundamentais para a identificação de falhas na execução ou riscos à qualidade dos resultados, permitindo a adoção de correções e ajustes durante a execução das atividades, bem como a obtenção de informações para avaliações posteriores.

Por outro lado, as justificativas apresentadas referentes à pandemia e à intervenção municipal devem ser consideradas, especialmente diante da forma resumida dos Planos apresentados. Ademais, a entidade informou que houve mudança na gestão, sendo que a nova diretoria tomou conhecimento dos apontamentos e adotou providências para a proposição das correções necessárias.

Nesse sentido e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVA o convênio nº 01/2018 e o 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º Termos Aditivos aqui tratados, conforme artigo 33, inciso II da Lei Complementar nº 709/93.

Informe-se ainda que, nos termos da Resolução n. 01/2011, a íntegra deste processo poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório. Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para dar vistas ao MPC e certificar o trânsito em julgado.

Após, arquivem-se.

AMFS-07

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVA o convênio nº 01/2018 e o 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º Termos Aditivos aqui tratados, conforme artigo 33, inciso II da Lei Complementar nº 709/93. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. Publique-se.

AMFS-07