TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

EMENTA: Contratos. execução de projetos e instalações elétricas para iluminação pública. Falhas de planejamento. Projeto Básico deficiente. Pesquisa de preços por fonte única. Economicidade não comprovada.1º Termo Aditivo. Prorrogação de prazo. Intempestivo. 2º Termo Aditivo. Prorrogação de prazo. Alegação de elaboração de projeto novo. Intempestivo. Execução contaminada. Acessoriedade. IRREGULARIDADE. Comunicação ao Legislativo e ao Executivo. Inexistência de álea extraordinária ou fato imprevisível. Irregular. Violação às Súmulas 23 e 24 TCESP e artigo 30, inciso II, e § 1º da Lei nº 8.666/93; artigo 6º, inciso IX da Lei Federal nº 8.666/93; jurisprudência do TCESP.  

RELATÓRIO

Cuidam estes autos do exame da Tomada de Preços nº 04/2016 e decorrente Contrato, firmado pela Prefeitura Municipal de Matão com a empresa RM Empreendimentos EIRELI, de nº 04/2016, de 09/08/2016, conjuntamente com os processos TC-016593.989.16-3 (Acompanhamento), TC-018230.989.16-2 (1º Aditivo) e TC-011295.989.17-2 (2º Aditivo), objetivando a elaboração de projetos e instalações elétricas para iluminação pública na Av. Marchesan - trecho entre a faculdade Anhanguera e a rodovia Washington Luiz[1], com fornecimento de material, mão de obra, máquinas e equipamentos necessários a sua perfeita execução, tudo em conformidade com o descrito no edital.

O conjunto de processados veio a este Conselheiro Substituto – Auditor nos termos do artigo 2º das Disposições Transitórias da Resolução nº 12/2025, de 24 de setembro de 2025.

De acordo com a instrução processual, este é o panorama da contratação:

TC-016496.989.16-1: Licitação Tomada de Preços nº 04/2016 e Contrato nº 04/2016, de 09/08/2016

Consoante relatório acostado no evento 15.7, o Edital foi lançado à praça em 08/07/2016. Contou com a participação de 04 (quatro) proponentes, todas habilitadas. Não houve interposição de recursos.

 O objeto foi adjudicado em 06/08/2016 em favor da vencedora RM Empreendimentos EIRELI, com a qual firmado o contrato nº 04/2016, no valor de R$ 141.319,90 (cento e quarenta e um mil, trezentos e dezenove reais e noventa centavos), para execução do objeto no prazo de noventa dias, tendo o início da vigência em 09/08/2016 e término em 06/11/2016.

A diligente equipe técnica que oficiou nos autos considerou que os apontamentos listados não comprometem o procedimento licitatório e o contrato decorrente, e consignou as seguintes impropriedades na contratação:

- Embora considerado compatível com o mercado o preço contratado, o orçamento estimado foi elaborado pela firma PECORARI ELETRIFICAÇÃO E COMÉRCIO LTDA – EPP, sem consignar a fonte e a data-base dos valores informados;

- Prorrogação contratual após o término da vigência do termo inicial;

- Confusão entre capacidade técnico-operacional e capacidade técnico-profissional, ante exigência apresentação de atestado de capacidade técnico-operacional da licitante e, também, do profissional de nível superior, que é indevida, uma vez que esta última se faz exclusivamente através da CAT, nos exatos termos da Súmula 23 desta E. Corte;

- Exigência de realização da visita técnica obrigatória.

Por hora, concluiu o órgão técnico que as impropriedades apontadas não comprometem o procedimento licitatório e o contrato examinados, podendo constituir objeto de recomendação: a) que a consigne no orçamento estimado a fonte e a data-base dos valores informados; b) que exija apenas a CAT para fins de comprovação da capacidade técnico-profissional; e c) que aprove todos os projetos nos órgãos competentes antes da contratação.

Oportunizado o contraditório, nos termos do despacho de evento 21.1, reiterado no evento 34.1, a Municipalidade de Matão trouxe aos autos suas alegações (evento 44), nas quais, sinteticamente, defendeu a regularidade do Termo Aditivo (assinado em 09/11/2016), justificando que o responsável pela elaboração do termo de aditamento realizou a contagem por mês fechado (30 dias) e não por dias corridos, o que configura inexatidão material que não deve viciar o documento ou torná-lo inválido.

Encaminhado o feito à manifestação de ATJ-Engenharia (Hoje DIPE-Engenharia), colacionada no evento 92.1.

O i. parecer, de início, consignou que tramitam em conjunto os processos TC-016593.989.16-3, TC-018230.989.16-2 e TC-011295.989.17-2, que se encontravam sobrestados.

O Parecer elaborado convergiu para o comprometimento da licitação e do contrato, em razão: i) da pesquisa de preços somente com uma empresa do mercado, sem indicação da fonte e sem data-base dos valores informados; ii) de falha no orçamento estimativo; iii) deficiências no projeto básico[2] (ausência de estudos preliminares e de planejamento inicial); iv) exigência de atestado para comprovação de capacidade técnico-profissional, que se comprova exclusivamente por meio da CAT; v) previsão de visita técnica obrigatória e em data única, caracterizando exigência restritiva, em prejuízo à competividade e a vantajosidade do certame.

No evento 92.2, a chefia de ATJ propôs fim ao sobrestamento dos apensos, tendo em vista que a obra já se havia concluído, propondo remessa a D. Assessoria para análise conjunta.

TC-018230.989.16-2 – 1º Termo de Aditamento, de 09/11/2016

Celebrado com a finalidade de prorrogar o prazo da vigência contratual por um período de 90 dias, findando-se em 09/02/2017.

A diligente equipe técnica, em relatório de evento 10.1, destacou que o prazo de vigência do contrato era de 90 (noventa) dias a contar de sua assinatura (09/08/2016), expirando-se em 06/11/2016, conforme item 8.2 da Cláusula Oitava do contrato, portanto, o aditivo ora em análise foi assinado após o término da vigência contratual. Salientou que tal ocorrência muito provavelmente se explica pela Origem ter contado o prazo em “meses” e não em “dias”, conforme consta dos termos do contrato.

Ponderou que as justificativas são aceitáveis, muito embora a situação mencionada pela Origem, que a fez determinar a celebração deste TA, não demonstra imprevisibilidade, que poderia ter sido realizada anteriormente à licitação, no projeto básico, que também apresentou deficiência.

Salientou que não foi providenciada a prorrogação da vigência da garantia, que expirou em 08/12/2016.

Oportunizado o contraditório (evento 29.1), vem aos autos a Municipalidade de Matão, colacionando suas razões de defesa no evento 41.

Defendeu que a formalização extemporânea do Termo Aditivo em análise trata-se de mera inexatidão material que não deve viciar o documento ou torná-lo inválido, tendo em vista que o contrato expirou em 06/11/2016 e o termo foi assinado em 09/11/2016.

No que tange à garantia contratual, colacionou Termo de Prorrogação no evento 41.1, emitido em 15/12/2016, com vigência até 09/02/2017.

Determinado o sobrestamento dos autos do 1º Termo Aditivo em 03/09/2018, interrompido em 03/03/2021, retomando-se a tramitação.

No evento 84.1, manifestação da ATJ, nas mesmas bases relatadas no TC-016496.989.16-1, que alberga o exame da licitação e do contrato, pela irregularidade do aditamento, em razão da assinatura após o término do contrato e da ausência da prorrogação da garantia.

Nos eventos que se seguem, 88.1, 92.1, 97.1, 106.1, 110.1, 126, 131, 135.1, 143.1, 147.1, 157.1, 168.1 e 172.1, reproduziu-se o contexto do processo inicial (TC-016496.989.16-1) - contemplando as mesmas peças processuais - já relatado alhures, convergente no sentido da irregularidade da licitação e do contrato, do 1º e 2º Termos Aditivos e pelo conhecimento da Execução Contratual.

TC-011295.989.17-2 – 2º Termo de Aditamento, de 09/02/2017

Também celebrado com a finalidade de prorrogar o prazo da vigência contratual por um período de 90 dias, findando-se em 09/05/2017.

Em relatório acostado no evento 8.2, salientou-se que quando da instrução do 1º termo aditivo de prorrogação de prazo (eTC-18230.989.16-2), aquele foi considerado irregular em virtude de ter sido assinado após o término do prazo de vigência do contrato.

 Destarte, a conclusão da análise deste 2º Aditivo, colacionada no evento 8.2, convergiu no sentido da regularidade, em razão de que a obra foi totalmente executada, podendo os apontamentos consignados, constituir objeto de recomendação.

Em que pese a conclusão retro pela regularidade, o prosseguimento da instrução processual demonstrou posicionamento desfavorável, convergente no sentido da irregularidade da licitação e do contrato, do 1º e 2º Termos Aditivos e pelo conhecimento da Execução Contratual, contidas as mesmas peças processuais carreadas no TC-016496.989.16-1.

TC-016593.989.16-3 - Acompanhamento da Execução Contratual

1ª Visita, realizada em 10/11/2016:

Constatou-se que os serviços não haviam sido realizados e que a vigência do contrato foi prorrogada sem protocolização dos documentos atinentes ao Termo Aditivo, não apresentada até a data da presente instrução. Informa, por fim, que o término da vigência contratual ocorreu em 06/11/2016, dada a assinatura do termo de prorrogação após o término da vigência do contrato.

Em face das justificativas técnicas apresentadas para o não início das obras, concluiu a diligente UR 13, de Araraquara, por prejudicado o acompanhamento da execução contratual, sugerindo as seguintes recomendações:

1. Indique dos preços referenciais e data-base utilizados na composição do orçamento básico;
2. Não deve ser exigido que a proposta de preços apresentada pelas licitantes indique a taxa de BDI;
3. Designe para acompanhar a obra fiscal credenciado no CREA
4. Exija ART do responsável pelo orçamento básico e do responsável pela fiscalização da obra
5. Submeta os projetos à apreciação dos órgãos competentes antes da contratação
6. Providencie a instalação de placa de identificação na obra.

2ª e 3ª Visitas, realizadas em 21/02/2017 e 30/06/2017:

De maneira geral, em vista do cumprimento do objeto, e a despeito do atraso para o início dos serviços, das sucessivas prorrogações de prazo do Contrato, e das recomendações feitas pela Auditoria, concluiu-se pela regularidade da execução contratual, sem prejuízo das propostas de recomendações sugeridas pela fiscalização no roteiro de verificação da 1ª visita de acompanhamento contratual, bem como para que:

1 – Providencie, no prazo legal, o termo de recebimento definitivo da obra;

2– Implemente controle da garantia quinquenal das obras recebidas.

Determinado o sobrestamento dos autos dependentes em 2018, interrompido em 2021, retomando-se a tramitação.

Nos eventos que se seguem, assim como nos termos aditivos, reproduziu-se o contexto do processo inicial (TC-016496.989.16-1) - contemplando as mesmas peças processuais - já relatadas alhures, convergentes no sentido da irregularidade da licitação e do contrato, do 1º e 2º Termos Aditivos, bem como pela regularidade da Execução Contratual.

Por fim, procedida a redistribuição deste conjunto processual a este relator, em cumprimento às disposições trazidas pela Resolução nº 12/2025, de 24 de setembro de 2025.

É o relatório.

DECIDO.

Em exame, contratação firmada pela Prefeitura Municipal de Matão e a empresa RM Empreendimentos Ltda. EPP, visando à execução de projetos e instalações elétricas para a iluminação pública na Avenida Marchesan (trecho entre a Faculdade Anhanguera e a Rod. Washington Luiz), com fornecimento de material, mão de obra, máquinas e equipamentos necessários. A avença envolveu a autuação de quatro processos: TC-016496.989.16-1 (Licitação e Contrato), TC-018230.989.16-2 (1º Aditamento), TC-011295.989.17-2 (2º Aditamento) e TC-016593.989.16-3 (Acompanhamento da Execução Contratual), todos em apreciação nesta oportunidade.

A instrução processual é convergente no sentido da irregularidade da licitação e do contrato, mormente em razão de deficiências de planejamento, no projeto básico e na pesquisa de preço, bem como, pela irregularidade dos dois termos aditivos, além da acessoriedade, devido à prorrogação extemporânea do contrato após do término da vigência inicial, e da não prorrogação da garantia.

Pois bem.

A prorrogação da garantia restou comprovada nos autos, portanto, resta superado tal apontamento.

Quanto à prorrogação de contrato vencido, considerando o diminuto lapso temporal transcorrido entre o término da avença (06/11/2016) e a lavratura do aditamento (09/11/2016), de apenas três dias, acolho as justificativas apresentadas no sentido de que houve equívoco na contagem do prazo, recomendando maior rigor neste quesito em futuras contratações.

 Contudo, as falhas apontadas na licitação atinentes à falta de planejamento, obrigatoriedade desarrazoada de visita técnica, pesquisa de preço com idoneidade questionável e deficiências no projeto básico, comprometem a higidez do contrato, bem como de seus termos aditivos e da execução contratual.

As deficiências de planejamento na deflagração de licitações de obras violam princípios legais e administrativos fundamentais, configuram risco de responsabilização técnica e penal, comprometem a seleção da proposta mais vantajosa e o atendimento da necessidade pública, e devem ser rigorosamente evitadas por meio de estudos técnicos preliminares adequados, projetos completos e alinhamento com o planejamento estratégico e orçamentário. A observância dessas exigências é condição indispensável para licitações eficientes, transparentes e efetivas, garantindo a boa governança pública.

Em síntese, o planejamento de obras em licitações deve garantir a elaboração completa e precisa do projeto básico e demais documentos técnicos, assegurar a ampla participação e competitividade no certame, prever as condições técnicas e administrativas necessárias para a execução da obra, e evitar alterações contratuais decorrentes de falhas iniciais. O respeito a esses dispositivos legais é fundamental para a legalidade, eficiência e transparência das contratações públicas.

Os reflexos do mau planejamento podem ser vistos nas falhas encontradas pesquisa de preços, que se limitou à cotação junto a uma única empresa do setor, não atendendo aos parâmetros mínimos de fidedignidade exigidos pelo art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93. A jurisprudência consolidada desta Corte (TC-013760/026/15 e TC-022717.989.21) estabelece que o orçamento estimativo deve ser formado a partir de múltiplas fontes, de modo a assegurar que os valores de referência reflitam efetivamente os preços praticados no mercado. A ausência dessa providência compromete a economicidade da contratação e prejudica a aferição adequada da vantajosidade das propostas.

Outra questão desabonadora é a exigência indevida de Certidão de Acervo Técnico – CAT como requisito para habilitação de pessoa jurídica em licitações. Tal prática é considerada desarrazoada e contrária à legislação vigente, conforme entendimento consolidado pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) e pelo Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA). É prática vedada pelas Súmulas nº 23 e 24 deste Tribunal e pelo art. 30 da Lei nº 8.666/93.

Especificamente, o artigo 30, inciso II, e § 1º da Lei nº 8.666/93, bem como a Súmula nº 24 do TCESP, vedam a exigência da CAT para comprovação da capacidade técnico-operacional da empresa licitante. Isso porque a CAT é documento oficial emitido pelo CREA que comprova a capacidade técnica do profissional responsável, e não da pessoa jurídica. De acordo com o artigo 55 da Resolução CONFEA nº 1.025/2009, é vedada a emissão da CAT em nome da pessoa jurídica; a CAT somente constitui prova da capacidade técnico-profissional da empresa se o responsável técnico indicado estiver vinculado ao seu quadro técnico. A CAT é documento personalíssimo, de titularidade do profissional, não podendo ser utilizada como requisito de habilitação técnica da pessoa jurídica, sob pena de afronta ao princípio da isonomia entre os licitantes.

Outro ponto de desconformidade foi a obrigatoriedade de visita técnica sem a devida justificativa técnica. A visita técnica constitui diligência prevista no artigo 30, inciso III, da Lei nº 8.666/93, e sua obrigatoriedade se justifica quando os serviços forem prestados em áreas de riscos geológicos, com condições peculiares de acesso ou execução que demandem conhecimento prévio para adequada elaboração da proposta e execução do contrato.

No entanto, para objetos desprovidos de complexidade técnica ou operacional, como limpeza predial ou serviços similares de rotina, a exigência da visita técnica obrigatória é considerada procedente somente se houver justificativa técnica que evidencie sua imprescindibilidade, sob pena de tal imposição restringir a competitividade e contrariar os princípios da isonomia e da ampla participação.

 In casu, à simplicidade do objeto, tal exigência configurou ônus desproporcional, desestimulando a participação de potenciais interessados, ensejando a configuração de vício que, conforme decisões do TCESP (ex.: TC-007529.989.21-2, DOE 11/06/2021), pode levar à anulação do certame, ante afronta ao caráter competitivo da disputa.

Por fim, a instrução constante dos autos atenta para deficiências no projeto básico, atinentes à ausência de desenhos, memoriais descritivos, especificações técnicas e cronograma, em desatendimento à Lei Federal nº 8.666/93, então vigente, no que tange à regulamentação do projeto básico, a teor de seu artigo 6º, inciso IX, in verbis:

IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.

Ou seja, o projeto básico deve conter todas as especificações técnicas e informações necessárias para caracterizar adequadamente o objeto da licitação, garantindo que o edital e seus anexos atendam aos requisitos legais e possibilitem a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública. Dessarte, falhas no projeto básico e modificações decorrentes são condenáveis, porquanto indicam planejamento deficitário de e comprometem o resultado esperado da contratação.

Um projeto básico deficiente, desprovido dos elementos necessários e suficientes para a correta definição do objeto, dos prazos e dos custos envolvidos tem natureza grave e compromete de forma insanável a regularidade da licitação e do contrato.

Como bem pontuado pela SDG, “o projeto básico deficiente é falha suficiente a comprometer de modo insanável a licitação e decorrente contratação, porquanto sua perfeita elaboração é fundamental para mensurar os custos e os prazos envolvidos na obra pretendida.”

Nesse sentido caminha a jurisprudência desta Corte, a exemplo dos processos: TC-017864.989.23-1, TC-010548.989.17-7 e TC-011090.989.17-9.

Portanto, a elaboração completa, precisa e adequada do projeto básico é imprescindível para assegurar a legalidade, a eficiência e a transparência nas licitações de obras, evitando alterações contratuais excessivas, prejuízos financeiros, riscos à execução e responsabilização dos envolvidos.

Nesta senda, diante das falhas de planejamento, de um projeto básico deficiente e da pesquisa de preços insuficiente para comprovação da economicidade, a contratação resta maculada e contamina os termos aditivos e a execução.

Diante pela irregularidade da licitação, do contrato e dos termos aditivos em exame, propondo o acionamento das disposições estabelecidas no artigo 2º, XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, e pelo conhecimento da execução contratual.

Ante o exposto, e com fundamento no artigo 73, §4º, da Constituição Federal, no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO IRREGULARES a Licitação e o Contrato decorrente, o 1º e 2º Termos Aditivos e a Execução Contratual, assim como os atos ordenadores de despesas, nos termos do inciso XVIII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

Acionem-se as disposições dos incisos XV e XXVII da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento no sítio www.tce.sp.gov.br/etcesp/processo-eletronico.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1. Publicar e certificar o trânsito em julgado; e
2. Oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal, nos termos dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93; e
3. Após, ao Arquivo.