TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

EMENTA: SENTENÇA. BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO. 2024. INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA MUNICIPAL DE MAGDA – IPREM. REGULAR COM RESSALVAS. DETERMINAÇÕES.

RESSALVAS:

- Ineficácia do plano de amortização. Adiamento sistemático de rolagem do passivo, transferindo o ônus aos futuros mandatários. Escalonamento irregular dos valores a serem transferidos – aquém dos juros – que não observa o disposto no inciso I do § único do artigo 45 da Superportaria. Violação ao princípio constitucional da preservação do equilíbrio financeiro (liquidez) e atuarial (solvência), art. 40 da Carta Magna c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019.

- Regime de Previdência opera, na prática, sob o regime de repartição simples. Desvio de finalidade de recursos que deveriam ser destinados à capitalização para o pagamento da folha de benefícios. Afronta aos princípios da subsidiariedade dos entes federativos na cobertura das insuficiências financeiras do respectivo RPPS (art. 2º, § 1º da Lei Federal n. 9.717/2014) e da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário (art. 40 CF c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019). Sistema previdenciário que já apresenta características de default técnico.

- Recidiva na intempestividade de remessa das informações ao sistema Audesp. Falha que já vinha sendo objeto de apontamento desde as contas de 2019. Inobservância o art. 56 das Instruções n° 01/2024, bem como ao Comunicado SDG n° 67/2023.

- Não atingimento da meta atuarial em razão da fixação do parâmetro de rentabilidade futura dos investimentos estabelecidas no teto autorizado pelo Ministério da Previdência Social, em patamar não aderente ao histórico das rentabilidades pretéritas do RPPS. Procedimento que oculta a utilização de uma taxa de desconto maior das provisões matemáticas dando causa a uma subestimação irregular do passivo atuarial. Infração ao disposto no artigo 102, inciso IV, alínea “a” da Superportaria;

- Apropriação contábil das provisões matemáticas do exercício pretérito, mesclando-se a recursos financeiros e patrimoniais do ano em exame. Distorção nos resultados econômico e patrimonial.

DETERMINAÇÕES:

- Imediata cessação da sistemática que vêm sendo adotada quanto ao escalonamento irregular autorizado pelo caput do artigo 45 da Superportaria e que o plano de amortização, dentro do seu período de vigência, passe a observar o disposto no inciso I do § único mesmo instrumento normativo.

- Observe rigorosamente os prazos estipulados, para a remessa de informações ao sistema Audesp, pela norma de regência.

- Adoção de medidas pela gestora no sentido de que a finalização da reavaliação atuarial seja consentânea ao prazo de encerramento dos seus demonstrativos contábeis, providência que ensejará a necessidade da implementação do acompanhamento atuarial (arts. 67 a 70 da Portaria MTP n. 1.467/2022), de maneira a não haver reincidência na mescla irregular de resultados financeiros e patrimoniais de exercícios distintos.

- Adote parâmetros de rentabilidade perseguidos aderentes ao histórico precedente e não meramente o teto autorizado pelo Ministério da Previdência Social.

RELATÓRIO

1.1 Cuidam estes autos das contas apresentadas pelo(a) gestor(a) do(a) Instituto de Previdência Municipal de Magda, de 2024, apresentadas em face do inciso III, artigo 2º, da Lei Complementar nº 709/93.

1.2 O Regime Próprio de Previdência Social foi criado pela Lei Complementar Municipal n.º 03, de 13/12/1991, com as alterações introduzidas pelas Leis Complementares nos 10/2001, 13/2002, 21/2004, 23/2004, 33/2008, 36/2008, 91/2019 e 99/2021 e 114/2023, sendo que esta última promoveu alterações nas aposentadorias a serem concedidas pela Entidade em análise.

1.3 Responsável pela instrução da matéria, a UR-01, elaborou circunstanciado relatório (evento 14), cujas conclusões trouxeram os apontamentos abaixo sintetizados:

Item A.3. CONTROLE INTERNO:

✓ Ausência de menção nos relatórios de Controle Interno sobre recomendações deste Tribunal, decorrentes de julgamentos das Contas dos últimos exercícios apreciados, em contrariedade às orientações traçadas no item 8 do Manual de Controle Interno editado pela Casa;

✓ Necessidade de a Controladora Interna atendar para a ausência de divulgação de dados/informações no site oficial do IPREM, em homenagem ao princípio da transparência.

Item B.1.2. RESULTADO FINANCEIRO E ECONÔMICO E SALDO PATRIMONIAL:

✓ O exercício de 2024 apresentou um significativo agravamento no Resultado Econômico em comparação ao ano anterior, refletido também na inversão do Resultado Patrimonial, de positivo para expressivamente negativo (-R$ 48.646.934,48). Tal deterioração decorre, principalmente, da contabilização das provisões matemáticas previdenciárias, conforme evidenciado pelo Cálculo Atuarial do período, indicando impacto relevante das obrigações previdenciárias sobre a situação financeira e patrimonial do Ente;

Item B.2.1. BENEFÍCIOS CONCEDIDOS:

✓ O Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) do município de Magda apresenta uma relação crítica entre servidores ativos e inativos/pensionistas, com apenas 2,27% contribuintes para cada beneficiário.

Esta proporção indica risco à sustentabilidade financeira do Regime, pois sugere que as contribuições dos ativos serão insuficientes para cobrir as despesas previdenciárias a longo prazo, podendo levar ao consumo dos recursos acumulados no Ativo Líquido, ou à necessidade de aportes adicionais do Ente público. Tal cenário demanda atenção e adoção de medidas estratégicas para garantir o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, assegurando a continuidade e eficiência na concessão dos benefícios previdenciários;

Item B.2.2. DESPESAS ADMINISTRATIVAS:

✓ Ausência de criação de conta bancária distinta para administrar os recursos atrelados à Taxa de Administração, deixando de observar disposição do artigo 84, inciso III, letra “a”, da Portaria MTP nº 1.467/2022

Item C.1. ATUÁRIO:

✓ O Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) do município de Magda apresenta déficit atuarial crescente, evidenciado pelo aumento de 8,62% no déficit em relação à avaliação atuarial anterior, indicando desequilíbrio financeiro a longo prazo.

Embora tenha sido instituído um Plano de Custeio progressivo por meio da Lei Municipal nº 1.660/2024, com aportes escalonados até 2058, a extensão do prazo para amortização do déficit (34 anos) ultrapassa o limite recomendado de 20 anos, configurando transferência de obrigações para administrações futuras, sem comprovação da capacidade financeira do Município para cumprir tais compromissos e respeitar os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal;

✓ O Plano de Amortização do Déficit Atuarial não está se mostrando efetivo, haja vista que houve uma transformação do Superávit Atuarial alcançado no exercício anterior (R$ 1.133.161,21) em um Déficit Atuarial no exercício de 2024 (R$ -4.282.197,29);

✓ Declínio acentuado do valor dos aportes mensais estabelecidos pelo Decreto Municipal n.º 2.517/2023 em relação ao definido pela Lei Municipal n.º 1.660/2024, com implicação direta na saúde financeira do IPREM;

Item C.2.1. RESULTADO DOS INVESTIMENTOS:

✓ Rentabilidade da carteira de investimentos (6,04%) aquém da meta prevista para o exercício fiscalizado (9,82%), indicando um panorama desfavorável, com reflexo no déficit atuarial apurado no exercício em exame.

Item C.2.3. ATINGIMENTO DA META ATUARIAL NOS ÚLTIMOS 5 (CINCO) EXERCÍCIOS:

✓ Nos últimos cinco exercícios, a carteira de investimentos do RPPS não atingiu a meta atuarial estabelecida em quatro anos (2020, 2021, 2022 e 2024) e, em 2021, não superou sequer o índice oficial de inflação (IPCA). Esta performance insuficiente evidencia que a política de investimentos adotada não tem contribuído adequadamente para o equilíbrio financeiro e atuarial do Regime, conforme previsto no artigo 40 da Constituição Federal e no artigo 1º da Lei nº 9.717/1998.

Ressalta-se que os resultados financeiros aquém das expectativas impactam negativamente os resultados atuariais, comprometendo a sustentabilidade do plano previdenciário. Dessa forma, sugere-se recomendar a revisão e o aprimoramento da política de investimentos, visando assegurar maior rentabilidade e garantir a saúde financeira e a continuidade do RPPS.

Item C.4. ATENDIMENTO A OUTROS DISPOSITIVOS LEGAIS:

✓ Ausência de instituição do Plano de Previdência Complementar (art. 9º, § 6º, da EC nº 103/2019);

✓ Fixação e realização de aportes em 2024 aquém do valor estabelecido no Relatório de Avaliação Atuarial, com consequência na saúde financeira do IPREM;

✓ Inexistência de conta bancária distinta para depósitos dos aportes financeiros repassados para cobertura do déficit atuarial, em desacordo com o disposto no art. 55, § 8°, inciso II, da Portaria MTP nº 1.467/2022;

✓ Apesar de efetivamente implantado, o Plano de Amortização do Déficit Atuarial não está se mostrando efetivo, haja vista que houve uma transformação do Superávit Atuarial alcançado no exercício anterior (R$ 1.133.161,21) em um Déficit Atuarial no exercício de 2024 (R$ -4.282.197,29).

Item C.5. TRANSPARÊNCIA DAS INFORMAÇÕES:

✓ Falta de divulgação dos Balanços do exercício e dos julgamentos deste Tribunal, referentes as contas de exercícios anteriores, em desatendimento ao caput do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal.;

Item D.3. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL:

✓ Entrega intempestiva e falta de encaminhamento de documentos aos Sistema Audesp, em inobservância ao art. 56 das Instruções n. 01/2024, bem como ao Comunicado SDG n. 67/2023;

✓ Desatendimento às recomendações desta E. Corte.

1.4 As conclusões da diligente equipe de fiscalização motivaram a notificação à Origem e à responsável, ofertando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias para que apresentassem as alegações que julgassem oportunas. O despacho foi publicado no DOE de 01/08/2025 (evento 23), com a dilação de prazo deferida (DOE de 25/08/2025, evento 39).

1.5 Compareceu aos autos o IPREM, na pessoa de sua Presidente, e apresentou suas justificativas (eventos 41 e 43).

Reconheceu a importância sobre constar, nos relatórios do controle interno, as recomendações exaradas por este Tribunal, embora alegue que tenham sido atendidas. Anunciou medidas corretivas para os próximos relatórios.

Salientou que a entidade não dispõe de domínio próprio de sítio eletrônico. Entretanto, a entidade, o controle interno e a municipalidade – detentor do sítio eletrônico – adotaram providências para a atualização tempestiva das informações fiscais, balanços e julgamentos, que passaram a constar do site da transparência do município.

Sustentou que, como reconhecido pela própria fiscalização, a significativa deterioração do resultado econômico, e a consequente inversão do resultado patrimonial, se deveu à contabilização das provisões matemáticas previdenciárias do exercício em exame. É um efeito contábil decorrente da aplicação do cálculo atuarial e não reflete, de forma direta, uma gestão financeira inadequada ou a ausência de recursos líquidos para cobrir despesas correntes.

Anuiu quanto à relação crítica entre o número de servidores ativos e os inativos/pensionistas. Apesar disso, o Instituto tem adotado medidas estratégicas para mitigar os riscos à sustentabilidade financeira. Foi aprovado um Plano de Custeio progressivo, por meio da Lei Municipal n. 1.660/2024, com aportes escalonados até 2058, seguindo o previsto nas Portarias MTP n 1.467/2022 e MPS n. 861/2023.

Argumentou, ainda, ter ocorrido a redução da expectativa de vida na tábua IBGE utilizada pelo atuário, dando causa à redução do déficit atuarial. Além disso, foram implementados aportes mensais e a atualização das informações cadastrais dos servidores, bem como a alteração da política de investimentos para uma meta atuarial de IPCA + 4,76% ao ano.

Admitiu a inexistência, no exercício em exame, de conta bancária específica com vistas à gestão específica dos recursos ligados à taxa de administração. Todavia, sua abertura ocorreu em 2025, sanando a falha.

Rebateu a crítica da Fiscalização quanto ao prazo utilizado no plano de amortização (34 anos). A Portaria MTP n. 1.467/2022 (art. 43, inciso I), estabelece um prazo máximo de 35 (trinta e cinco) anos para o referido equacionamento. Ademais, para os entes federativos que comprovaram a adoção da Reforma da Previdência, o parágrafo único do artigo 43 autoriza que a amortização do déficit preveja alíquotas e/ou aportes até 2065. A lei municipal n. 1.660/2024, portanto, está em conformidade com a legislação vigente. Reduzir este prazo para 20 anos inviabilizaria o cumprimento dos aportes pelo município.

Atribuiu a transformação do superávit atuarial apurado em 2023 para o déficit do exercício em exame à redução na expectativa de vida quanto à Tábua IBGE 2022, empregada na reavaliação atuarial anual de 2024, impactando as provisões matemáticas e, consequentemente, o resultado atuarial. Assim, negou que tais mudanças se deveriam à ineficácia do plano de amortização em si.

Aduziu que o declínio nos valores dos aportes mensais se deu devido ao fato de o Decreto Municipal n, 2.517/2023 não era o instrumento legal adequado para estabelecer o plano de custeio. A Portaria MTP n. 1.467 (art. 54) exige que a majoração as contribuições sejam implementadas por meio de lei do ente federativo. A Lei 1.660/2024 foi editada para corrigir esta impropriedade. Além disso, a Portaria MPS n. 861/2023 (art. 45) permite a adequação gradual do plano de amortização do déficit atuarial, com elevação das contribuições suplementares de forma escalonada. Tal flexibilidade justificaria os valores dos aportes definidos pela lei vigente, que se alinham à capacidade financeira do município e à progressividade permitida pena legislação previdenciária.

Destacou que o Instituto emprega todos os esforços para alcançar as metas de rentabilidade estabelecidas. Todavia, o mercado financeiro é inerentemente instável e vulnerável, sendo influenciado por uma multiplicidade de fatores macroeconômicos e geopolíticos que fogem ao controle do gestor, que podem dificultar o atingimento da rentabilidade em todos os exercícios, inclusive o não atingimento da meta atuarial nos anos de 2020, 2021, 2022 e 2024, conforme apontado pela Fiscalização. O IPREM, ciente de que os resultados financeiros influenciam os resultados atuariais, mantém uma postura ativa na gestão da carteira e na revisão da sua política de investimentos.

Suscitou que o município publicou a Lei Complementar n. 102/2021, instituindo o Regime de Previdência Complementar (RPC) em seu âmbito. A lei definiu – para os servidores que ingressarem a partir da sua vigência – que o valor dos benefícios de aposentadoria e pensão não superassem o limite máximo dos benefícios pagos pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS), além de oferecer e patrocinar planos de benefícios previdenciários por meio de entidade fechada de previdência complementar de natureza pública, ficando o município responsável pela sua implantação e operação.

Acresceu que, embora o RPC tenha sido legalmente instituído, o processo de sua plena implementação e operacionalização efetiva é medida de longo prazo que requer estudos aprofundados e planejamento estratégico. O Instituto tem auxiliado o ente federado na elaboração de um plano para sua futura implementação prática, visando garantir a complementação da aposentadoria dos servidores e proporcionar a segurança financeira almejada pela legislação.

Reforçou que a redução dos valores dos aportes, aprovados pela Lei Municipal n. 1.660/2024, decorreu da necessidade de adequar o plano de custeio à legislação vigente. O valor inicial estabelecido em decreto municipal não estava em conformidade com a Portaria MTP n. 1.467/2022, que exige a sua implementação por lei.

Assentou que a pontual e episódica falta de encaminhamento de alguns documentos ao sistema Audesp não pode servir de anteparo para macular as contas em exame, destacando que todos os documentos foram regularizados e entregues.

Acostou o relatório sintético das folhas de pagamentos dos benefícios referentes aos exercícios de 2020 a 2024.

Trouxe memória de cálculo segundo a qual, em seu entendimento, teria ocorrido déficit financeiro (diferença entre as receitas e as despesas previdenciárias do exercício) somente no ano de 2022, tendo o Instituto experimentado resultado financeiro positivo nos anos de 2020, 2021, 2023 e 2024.

Anotou que o Instituto vem encaminhando ofícios ao Prefeito Municipal reiterando a necessidade de cumprimento nos repasses para a amortização do déficit atuarial.

Afiançou que os recursos repassados para a amortização do déficit atuarial estavam sendo recebidos na mesma conta bancária em que também ingressam as contribuições patronais e dos servidores, sendo que estas últimas são utilizadas para os pagamentos mensais da folha de benefícios. Assim, não haveria indicação necessária de que os valores transferidos para equacionamento do déficit estavam sendo destinados para os pagamentos.

Sustentou que a finalidade do fluxo atuarial é demonstrar os custos atuariais do grupo analisado, apurar a taxa de juros parâmetro a ser utilizada no cálculo atuarial e, ainda, demonstrar o déficit atuarial, sem considerar a geração futura.

Explicitou que as apropriações das provisões matemáticas previdenciárias relativas ao ano em exame não são passíveis de inclusão no próprio exercício, visto que o prazo para o encerramento do balanço, conforme o calendário de obrigações, ocorre em fevereiro de cada ano e o prazo para a remessa das informações ao MPS é 31/03, fatores que dificultariam a inclusão dentro do próprio exercício visto não haver tempo hábil para os atuários desenvolverem os cálculos necessários à referida inclusão.

Acostou nota da consultoria atuarial no sentido de que a redução do valor do plano de amortização então vigente (Decreto n. 2.517/2023) – que previa o repasse de R$ 1.600.000,00 para o exercício em exame – para R$ 787.252,50 se deu em razão do decreto ter perdido a sua validade em razão de que deveria ter sido o plano de amortização deveria ter sido aprovado mediante lei.

1.6 Garantiu-se o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas (evento 53).

1.7 As contas pretéritas do Instituto de Previdência Municipal de Magda tiveram/estão tendo o seguinte trâmite nesta Corte:

(2023). TC-2536/989/23. (JR). Regular com Ressalva. Sentença publicada no DOE de 03/07/2025. Trânsito em julgado em 30/07/2025.

(2022). TC-2326/989/22. (SM). Regular com Ressalva. Sentença publicada no DOE de 22/02/2025. Trânsito em julgado em 19/03/2025.

(2021). TC-2931/989/21. (SW). Regular com Ressalva. Sentença publicada no DOE de 22/08/2024. Trânsito em julgado em 13/09/2024.

(2020). TC-4443/989/20. (JR). Regular^[11]. Sentença publicada no DOE de 08/02/2024. Trânsito em julgado em 22/01/2025.

É a síntese necessária.

DECISÃO

2.1 Em análise, as contas do exercício de 2024 do Instituto de Previdência Municipal de Magda apresentadas em face do inciso III, artigo 2º, da Lei Complementar nº 709/93.

Sob a perspectiva econômico-financeira, o RPPS obteve um resultado orçamentário favorável de R$ 337.534,58, equivalente a 5,91% das receitas previstas para o período.

O resultado financeiro teve um discreto aumento de R$ 15.053.244,13 em 31/12/2023 para R$ 15.390.778,71 em 31/12/2024.

No aspecto da rentabilidade financeira esperada para o exercício, ao final de 2024, expurgado o índice inflacionário, o RPPS obteve rentabilidade real positiva de 1,15%. A performance nominal de sua carteira, no patamar de 6,04%, deu-se acima da meta prevista para o período: 9,82%.

Seus recursos financeiros tiveram uma evolução de R$ 17.071.334,58 em 31/12/2023 para R$ 18.346.414,67 no exercício examinado.

As despesas administrativas situaram-se no patamar de 1,15%, dentro do limite normativo autorizado.

O RPPS é detentor do Certificado de Regularidade Previdenciária no exercício.

A Fiscalização atestou que as atividades desenvolvidas no exercício foram compatíveis com os objetivos legais da Entidade.

As contas pretéritas vinham recebendo o juízo de regularidade com ressalva. Embora haja novos elementos constantes deste processado – conforme será minudentemente analisado e que vão além das análises pretéritas – me autorizam, por ora, a dar o mesmo encaminhamento.

2.2 Afasto o apontamento quanto à relação de dependência entre os servidores ativos e aqueles em gozo de benefício. Embora, em um plano de benefícios regido pelo pacto intergeracional, a preocupação da zelosa fiscalização seja relevante, o fato é que a crítica deveria ser dirigida a quem tem o poder de contratação de novos entrantes, ou seja, aos Chefes de Poder, e não ao gestor da entidade previdenciária. A falha desborda da sua competência. Por outro lado, as medidas anunciadas pela defesa quanto a este aspecto, notadamente a instituição do plano de amortização, será objeto de análise minudente em tópico próprio desta decisão.

Deve também ser afastada a questão do prazo aprovado pela Lei Municipal n. 1.660/2024 para a amortização do déficit atuarial. Há balizas normativas trazidas pela Superportaria (art. 43) que autorizam a utilização de determinados parâmetros – tais como a duração do passivo e o tempo limite de 35 anos – estipulando um teto. Com todas as vênias a decisões que vêm estabelecendo um período muito menor do que o permissivo normativo, além de não encontrarem respaldo legal, o pano de fundo que lhes embasa ignora o fato de que a restrição temporal ocasionará restrições orçamentárias ao ente federativo de tal monta que podem tornar o próprio plano inexequível. Já no que toca ao atendimento dos requisitos para o plano de amortização aprovado, como dito anteriormente, a matéria será analisada amiúde.

Mesmo encaminhamento deve ser dado quanto ao questionamento da Fiscalização referente ao não atingimento das metas atuariais entre os exercícios de 2020 a 2022. O período pandêmico, acompanhado das restrições na cadeia global de suprimentos e os impactos sobre os mercados financeiros, dando causa ao não atingimento dos marcos previstos foram objeto de relevação das falhas pelos respectivos relatores nos anos em testilha. Não é possível, diante do quadro de excepcionalidade experimentado à época e das soluções aplicadas nas contas pretéritas, dar efeito retroativo, olvidando do pano de fundo subjacente.

Em face das providências noticiadas, relevo a falha referente à transparência das informações.

2.3 Assunto controvertido no âmbito deste processado é a suficiência, ou não, do plano de amortização vigente, aprovado pela Lei Municipal n. 1.660/2024, em substituição ao extinto Decreto Municipal n. 2.517/2023.

Em primeiro lugar me permito traçar um histórico do quadro atuarial do Instituto:

De pronto já se constata que, à exceção do exercício de 2021, em todos os demais remanesceram parcelas significativas que não foram contemplados pelo plano de amortização proposto, compondo o denominado déficit a amortizar. No exercício em exame, inclusive, o montante chegou ao patamar máximo dos últimos cinco exercícios, já representando 53,22% da Receita Corrente Líquida Anual.

Fica, portanto, nesta primeira análise, constatada a insuficiência do plano de amortização vigente.

Em segundo lugar, não pode ser acolhido o argumento da defesa no sentido de que, a pretexto de adequar o instrumento normativo regulamentador, houvesse a autorização da redução dos valores das transferências financeiras a serem realizadas ao regime de previdência local. A adequação da forma do instrumento regulamentador (antes decreto, agora lei) não possibilita o desvirtuamento da matéria de fundo (a necessidade de financiamento), especialmente num quadro em que os resultados apurados deixam claros que ocorreu o aumento do passivo atuarial enquanto os montantes anuais a serem repassados vêm sendo sistematicamente reduzidos, o que analisarei logo a seguir.

Outro aspecto a ser abordado é o método de análise segundo o qual os ativos garantidores (AGs) devem ser prioritariamente alocados às provisões daquela massa cujos segurados já se encontrem em gozo dos benefícios (PMBCs). Os recursos que sobejarem desta subtração (AGs – PMBCs) passam, então, a compor as reservas matemáticas que darão lastro aos benefícios que ainda serão concedidos (PMBaCs).  A metodologia funda-se na lógica de que os benefícios concedidos já deveriam ter acumulação suficiente para o seu pagamento, ao passo que aos “a conceder” ainda resta um tempo de acumulação para o início de seus pagamentos.

Neste sentido, a capacidade de acumulação de recursos pela entidade previdenciária cotejando-a com as provisões matemáticas dos segurados que já se encontram em gozo de benefício (AG/PMBC) é traduzida no Índice de Cobertura Parcial dos Participantes em Benefício (ICPCt). Na sequência, descontado o eventual saldo dos Ativos Garantidores da primeira operação, apura-se o Índice de Cobertura Parcial dos Participantes Ativos (IPCaCt = AG_saldo / PMBaC).

Traduzidos em números, o cenário que se descortina é o seguinte:

A conjugação das duas tabelas corrobora a afirmação da Fiscalização no sentido de que o plano de amortização não vem crescendo sequer num ritmo consistente com a cobertura dos benefícios já em fase de pagamento, a série temporal patenteia que no ano em exame, inclusive, houve piora do indicador. O patrimônio acumulado garante pouco mais de um terço dos benefícios concedidos. Consequentemente, também como demonstrado, não há acervo financeiro para os benefícios futuros.

O modelo operacional escolhido por algumas das consultorias atuariais é o da “rolagem” do passivo atuarial. Os novos planos, embora revisados e aprovados anualmente, se dão de forma que os valores a serem repassados para o imediatamente subsequente se efetivam em patamares menores ou iguais do que aqueles que vigiam no ano antecedente, conforme tabela abaixo, transferindo o ônus para os mandatários futuros.

Questionado acerca do fato de o plano de amortização proposto sequer abater os juros, os argumentos dispostos em sede de defesa não podem prosperar.

À semelhança do que ocorre em outras entidades previdenciárias, a consultorias atuarial vem propondo planos de amortização fundados exclusivamente no escalonamento direto autorizado pelo artigo 45, incisos I e II da Superportaria, com as alterações trazidas pela Portaria MPS n. 861/2023^[12].  Todavia olvida, ou convenientemente fecha os olhos, para os requisitos trazidos pelo último normativo, estampado no inciso I do parágrafo único, qual seja:

“Art. 45 (...)

Parágrafo único. A adequação gradual do plano de amortização na forma deste artigo poderá ser aplicada: (Incluído pela Portaria MPS nº 861, de 6/12/2023, republicada no DOU de 1/12/2023)

I - caso assegure a liquidez do plano de benefícios, mantendo nível de arrecadação de contribuições e acumulação de reservas compatível com o regime financeiro adotado, bem como o cumprimento das obrigações futuras, conforme demonstrado nos fluxos atuariais; e (Incluído pela Portaria MPS nº 861, de 6/12/2023, republicada no DOU de 1/12/2023” (grifos meus).

Inquirido acerca do constante subfinanciamento constante do plano de amortização, obtido a partir do arquivo de fluxos atuariais^[13], o Instituto se limitou a informar que a finalidade dos fluxos se restringiria tão somente à demonstração dos custos atuariais do grupo analisado, ao cálculo da taxa de juros parâmetro e para a demonstração do déficit atuarial, desconsiderada a geração futura.

Tal linha argumentativa não procede.

A respeito do tema, a Emenda Constitucional n.  103/2019, em seu artigo 9º, § 1º assim disciplina:

“Art. 9º (...)

§ 1º O equilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio de previdência social deverá ser comprovado por meio de garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das despesas projetadas, apuradas atuarialmente, que, juntamente com os bens, direitos e ativos vinculados, comparados às obrigações assumidas, evidenciem a solvência e a liquidez do plano de benefícios.” (grifos meus)

Assim, além dos motivos elencados pela defesa, a finalidade primordial dos fluxos atuariais é a confrontação entre as receitas (incluído o plano de amortização) e as despesas previdenciárias, a fim de se apurar o fluxo de desembolsos, a necessidade de financiamento e a efetividade do plano de amortização proposto, de maneira a evidenciar a solvência e a liquidez do plano de benefícios.

Nesta linha de entendimento, os resultados apurados no exercício em exame, segundo as informações constantes dos arquivos de fluxos, são as seguintes:

Destaca-se o fato de que, somente a partir de 2043 – quase 20 anos após o plano proposto – é que os valores a serem transferidos passarão a ser suficientes (necessidade de financiamento nula) para darem cobertura às despesas previdenciárias.

Com vistas a demonstrar a prática reiterada adotada pela consultoria atuarial – por estarem sob a égide da mesma empresa e adotarem método de financiamento uniforme (PUC) – fazendo um retrospecto dos últimos três exercícios e aplicando a mesma linha temporal (2025/2055) trago à baila o esboço gráfico dos desdobramentos da coluna “Necessidade de Financiamento”^[16] acima reproduzida.

Duas características podem ser extraídas: a postergação subsequente do equilíbrio entre as receitas e as despesas previdenciárias, os ingressos de recursos passam a ser suficientes a partir de 2041/2042; e, por outro, como a sistemática protela o equilíbrio financeiro na linha do tempo, aliado ao crescimento sucessivo dos déficits apurados (primeira tabela deste tópico) e ao baixo grau de capitalização dos recursos recebidos (matéria analisada em item próprio desta decisão), as necessidades de financiamento iniciais vêm crescendo exponencialmente, traduzidas pelos números em destaque à esquerda do gráfico e na própria inclinação das linhas traçadas.

Pois bem, a conjugação destes fatores deixa patente o não atendimento ao disposto no parágrafo único, inciso I do artigo 45, haja vista que os planos que vêm sendo aprovados não vêm assegurando um nível de arrecadação de contribuições e acumulação de reservas compatível com o regime financeiro adotado, bem como o cumprimento das obrigações futuras, circunstância que não autorizaria o escalonamento do plano de amortização constante do caput do artigo 45. Consequentemente, o repasse de valores aquém dos juros viola o preceito legal.

Há também o comprometimento da solvência da entidade previdenciária – que, repise-se tem reservas acumuladas equivalente a pouco mais de um terço das obrigações já assumidas, restando ainda a descoberto todos os benefícios vindouros – em inobservância ao princípio constitucional da preservação do equilíbrio financeiro (liquidez) e atuarial (solvência), art. 40 da Carta Magna c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019.

Determino a imediata cessação da sistemática que vem sendo adotada quanto ao escalonamento irregular autorizado pelo artigo 45, caput, da Superportaria e que o plano de amortização, dentro do seu período de vigência, passe a observar o disposto no inciso I do § único do mesmo instrumento normativo.

2.4 Se, sob o ponto de vista longo prazo (atuarial), as soluções adotadas não andam bem, na perspectiva financeira (curto prazo) o IPREM tem adotado práticas que também são dignas de ressalva.

O primeiro aspecto a ser ressaltado é a adoção do conceito equivocado de que basta o superávit financeiro anual – leia-se, o ingresso de receitas suficientes para a quitação das obrigações do exercício.

Ao contrário de outras entidades da Administração Direta e Indireta, há uma especificidade das entidades previdenciárias que desborda da mera produção do equilíbrio orçamentário-financeiro do exercício. Sua atuação singular vai além, pois demanda a acumulação patrimonial presente para que possa ter lastro financeiro suficiente para a continuidade do pagamento dos benefícios já em curso e, especialmente, a formação de um colchão de reservas para que a entidade reúna patrimônio bastante para a quitação daqueles (benefícios) que advirão no curso dos anos.

Neste sentido, ganha força a importância de que os ativos garantidores tenham uma significativa razão de acumulação, isto é, recursos que tenham a finalidade precípua a formação deste fator multiplicador, tendo em conta as obrigações futuras, não podem ser comprometidos com o custeio dos encargos presentes (folha de benefícios), sob pena de comprometerem a própria marcha acumulativa, incrementarem a necessidade de financiamento – o que implica em aportes futuros maiores – e, por fim, o engessamento dos orçamentos vindouros, diminuindo-lhes as disponibilidades futuras ou de livre disponibilização, restringindo a capacidade de investimento do município, a implantação de novas políticas públicas e, até mesmo, a preservação daquelas já existentes.

A situação que se descortina, sob a visada financeira, em uma análise retrospectiva dos últimos cinco exercícios é a seguinte:

O Demonstrativo corrobora, portanto, o fato de que o Instituto vem recorrentemente se descapitalizando para arcar com a sua folha de benefícios previdenciários.

A prática recorrente de consumo de parcela representativa dos valores dos repasses para a amortização do déficit – revelada pela análise retroativa – prosseguiu na gestão exame, com destaque para o fato da sua significância e representatividade, já que 84,34% do montante repassado se exauriu no custeio da folha de benefícios. Circunstância que não se mostra diferenciada pelos dados em retrospecto.

Extraídos os dados do mesmo arquivo de fluxos se constata que a entidade vem operando próximo ao default técnico haja vista que, pelas projeções, nos últimos três exercícios, os Ativos Garantidores dão suporte a apenas três exercícios subsequentes, o que reforça não só o baixo nível de capitalização, o desvio de finalidades dos recursos bem como o alquebrado nível de acumulação de reservas em face das provisões matemáticas, que tive a oportunidade de abordada no tópico anterior desta decisão. O panorama que se descortina, nos três últimos exercícios é o seguinte:

A duração do fluxo financeiro aponta em quantos anos haverá a primeira inversão dos resultados de suficiência para insuficiência das receitas previdenciárias. É uma métrica importante para sinalizar o tempo mínimo a partir do qual as despesas previdenciárias suplantarão os ingressos de receitas, ou seja, o horizonte temporal (expresso em anos) a partir do qual as projeções de receita ainda superam as projeções dos gastos com benefícios. Quanto menor o resultado, medidas mais agressivas deverão ser adotadas visando aumentar a capitalização. No caso em análise, os fluxos já indicavam desde 2022 que as despesas previdenciárias suplantariam as receitas de mesma ordem (duração do fluxo financeiro igual a zero).

Uma vez transposto o limite de duração do fluxo financeiro, a análise a seguir é constatar em quantos anos haveria o esgotamento dos Ativos Garantidores, traduzido na medida “Duração do Estoque de Capitais”. O quadro acima demonstra que no diminuto período de 3 anos, mantido o atual nível arrecadatório, ocorrerá o esgotamento das reservas.

Tal conjuntura deixa patente que o IPREM vem funcionando, na verdade, sob o regime de caixa, com foco apenas em quitar a folha de benefícios do exercício, mas com baixíssimo nível de capitalização, fruto do equivocado conceito de que a mera produção de resultado financeiro positivo no exercício é o bastante.

Destarte, a gestora do RPPS atraiu para si, na prática, o papel de responsável subsidiária pelas insuficiências financeiras do Regime, que é função dos entes patrocinadores, nos termos do artigo 2º, § 1º da Lei Federal n. 9.717/1998^[17].

Assim, os recursos que deveriam ser encaminhados ao mercado financeiro para a capitalização (art. 2º, incisos I e II do Anexo VI da Superportaria), têm desvio de finalidade para custear a folha de benefícios.

Os fatos estão, portanto, na contramão da declaração firmada pelo responsável acerca da inexistência de insuficiências financeiras. Os repasses para a amortização do déficit atuarial, que compõem o chamado custo suplementar, por definição^[18], não se prestam ao custeio dos benefícios presentes. Daí que sua utilização, conforme demonstrado acima, implica em desvio de finalidade.

Fato é que a baixa capitalização realizada anualmente se traduz na análise realizada anteriormente que, por sua vez, demonstrou que os Ativos Garantidores do IPREM equivalem a pouco mais de um terço das provisões dos benefícios já em gozo e que sua disponibilidade é nula quanto às obrigações vincendas.

Não procede, ainda, a argumentação disposta pela defesa no sentido de que haveria confusão nos controles da conta bancária da entidade, a qual, de forma completamente errônea, agrega os valores das contribuições patronais, dos servidores e dos recursos repassados para a amortização do déficit e que, portanto, não seria possível concluir que estes recursos estão sendo destinados ao pagamento de sua folha de benefícios.

A mescla irregular operacional (destinação a conta única) dos recursos nada tem a ver com o fluxo de financiamento dos benefícios. Ao contrário, a falha reforça a sistemática e a defesa não produziu prova em contrário, apesar de inquirida a respeito, de que tais desembolsos tivessem outra origem. A mera negativa desacompanhada de lastro probatório não lhe socorre.

2.5 Em relação ao não atingimento da meta atuarial estipulada para o exercício em exame destaco que, também à semelhança do procedimento das consultorias atuariais em outros RPPS, a partir do teto da taxa parâmetro estabelecida pelo Ministério da Previdência Social, as políticas de investimento têm-na adotada em seu patamar máximo (o teto), sem qualquer análise de aderência da possibilidade de utilização daquela taxa à sua realidade, agregada ao fato de ainda a ela se sobrepor um outro marcador de desempenho, normalmente IPCA ou IGP-M.

O procedimento oculta um estratagema uma vez que a taxa escolhida para o desempenho da política de investimentos (a nominada taxa de juros atuarial) serve como premissa para as taxas de desconto dos valores apurados nos resultados atuariais. Da matemática financeira vem o conceito de que quanto maior a taxa maior o desconto!

Tal conduta produz efeitos notadamente no passivo atuarial (provisões matemáticas dos benefícios concedidos e a conceder) e a adoção do teto da taxa de juros parâmetro, sem aderência – divorciada de um histórico de rentabilidade que permita corroborar a sua efetividade – na realidade dá causa à subestimação deste passivo já que, uma vez se tivesse adotado patamar aderente, a taxa de juros atuarial seria certamente menor, aumentando as provisões matemáticas e, consequentemente, o déficit atuarial apurado seguido da necessidade de equilíbrio traduzida por um plano de amortização com transferências de recursos mais agravada.

Conquanto, em parte, a defesa tenha razão quanto à volatilidade do mercado financeiro, é exatamente em razão da ciência deste fato, conjugada ao fato de que a meta atuarial estipulada não é aderente ao retrospecto da própria entidade, não lhe seria razoável estipulá-la no limite superior autorizado pelo Ministério da Previdência Social. A realidade se impõe!

De mais a mais, sua fixação, por meio da política de investimentos, deve observar o disposto na alínea “a” do inciso IV do artigo 102 da Superportaria, in verbis:

“Art. 102. A política de investimentos deverá contemplar, no mínimo, o previsto em resolução do CMN, atentando-se para as seguintes informações:

(...)

IV - no que se refere aos parâmetros de rentabilidade perseguidos, deverá:

a) definir a meta de rentabilidade futura dos investimentos, que será utilizada para balizar a aderência da taxa de juros utilizada na avaliação atuarial do regime;”

Determino, portanto, que o Instituto adote parâmetros de rentabilidade perseguidos aderentes ao histórico precedente e não meramente o teto autorizado pelo Ministério da Previdência Social;

2.6 A entrega intempestiva de informações ao sistema Audesp é falha reincidente, que já fora objeto de apontamento desde as contas de 2019 do IPREM. Embora não tenham o condão de macular as contas em exame, sua recidiva afronta ao disposto no artigo 56 das Instruções n. 01/2024 bem como ao Comunicado SDG n. 67/2023, como bem pondera a zelosa auditoria.

Determino que a entidade observe rigorosamente os prazos estipulados, para a remessa de informações ao sistema Audesp, pela norma de regência.

2.7 No atual estágio da documentação acostada neste processado, acolho a tese defensiva quanto à autorização de criação do Regime de Previdência Complementar. Entretanto, conforme disposto pela própria entidade, sua implementação de fato ainda não ocorreu.

Destaco, entretanto, que a fiscalização não trouxe elementos no sentido da existência de eventuais servidores admitidos após a vigência da LC n. 102/2021 que tivessem feito a opção pelo RPC. Necessário, pois, o aprofundamento desta análise uma vez que, na hipótese de sua existência, recursos arrecadados não deveriam ser direcionados às mesmas contas de contribuição do RPPS além da necessidade dos aportes equivalentes às contribuições patronais.

Determino, portanto, que a auditoria, na próxima inspeção, aprofunde este aspecto da análise.

2.8 Não procedem os argumentos quanto à inadequada a apropriação das provisões matemáticas da reavaliação atuarial data-base 31/12/2022 ao invés daquele que deveria ter sido apurado em tempo hábil referente à data-base 31/12/2023.

A distorção é de tamanha escala pois, na falta da apuração das provisões matemáticas, a entidade previdenciária apropriou contabilmente resultados financeiros do exercício em exame (saldos de contas-correntes, aplicações financeiras e de parcelamentos) com as provisões matemáticas do ano anterior, conforme se pode ver a partir dos resultados trazidos pelo sistema Audesp.

Tal descasamento temporal transcende a mera falta de fidedignidade dos dados contábeis, demandando ainda ajustes de variações patrimoniais fictícios, pois impacta diretamente nos resultados econômico e patrimonial do exercício.

Condutas deste quilate se operacionalizam em razão de inexistir monitoramento constante entre a empresa de consultoria atuarial contratada e o RPPS. Somente após o encerramento do exercício é que os dados são transmitidos ao profissional para a elaboração da reavaliação atuarial, que ainda passará por um longo processo de depuração e consistência de informações e da base cadastral, demandando intervenções de órgãos externos ao próprio RPPS, como os departamentos de recursos humanos das outras entidades municipais.

Como se vê, todo este trabalho deve ser feito no transcurso do exercício, não só para que as informações já estejam majoritariamente depuradas à ocasião da elaboração da reavaliação anual, como também para que, durante o ano, seja realizado o monitoramento constante dos riscos atuariais.

A atividade do profissional contratado não se restringe, pois, ao período pós encerramento do exercício. Sua atuação [concomitante permitirá que as reavaliações atuariais sejam produzidas no tempo certo e não prejudiquem o encerramento dos demonstrativos contábeis.

Determino sejam adotadas providências pela gestora no sentido de que a finalização da reavaliação atuarial seja consentânea ao prazo de encerramento dos seus demonstrativos contábeis, providência que ensejará a necessidade da implementação do acompanhamento atuarial (arts. 67 a 70 da Portaria MTP n. 1.467/2022), de maneira a não haver reincidência na mescla irregular de resultados financeiros e patrimoniais de exercícios distintos.

2.9 Por todo o exposto, considerando o contido nos autos, com supedâneo na Constituição Federal, art. 73, § 4º e na Resolução TCESP n. 02/2021, JULGO REGULARES COM RESSALVAS E DETERMINAÇÕES as contas do exercício de 2024 do Instituto de Previdência Municipal de Magda nos termos do art. 33, inciso II c/c art. 35, ambos da Lei Complementar Estadual nº 709/93.  Quito a responsável.

Ressalto que o não atendimento às decisões desta Corte poderá ensejar não só a aplicação de sanção pecuniária à responsável, nos termos do artigo 104 da LCE n. 709/1993, bem como o encaminhamento das informações ao Ministério Público Estadual com vistas à eventual apuração de responsabilidade.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1. Publicar;
2. Certificar o trânsito em julgado.

Após, ao arquivo.

GCSA, em  06 de outubro de 2025.

GCSA, em  06 de outubro de 2025.