GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Presencial nº 50/2023 e do subsequente Contrato nº 003/2024, firmado entre a Prefeitura Municipal de Itariri e a empresa Estrela Sul Transportes e Serviços Eireli, tendo como objeto a contratação de serviço de transporte de alunos do ensino fundamental em atendimento ao Departamento de Educação do Município de Itariri (TC-18215.989.24).

Também em exame o acompanhamento da execução contratual (TC-18366.989.24) e o Termo de Recebimento Definitivo (TC-5625.989.25).

TC-18215.989.24 (Licitação e contrato)

A Fiscalização concluiu que os apontamentos de irregularidades, abaixo listados, comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 29.6), quais sejam:

Item 6 - Declaração de existência de recursos

• Ausência de documentação comprobatória de existência de recursos para a cobertura das despesas do contrato.

Item 10 - Edital

• Rotas superestimadas no edital em mais de 50% da quilometragem diária percorrida;

• Conforme Relatório do Controle Interno em relação ao contrato anterior, realização de pagamentos com base nos quantitativos estabelecidos em edital e termos aditivos, sem a emissão de relatórios de medição.

Item 19 - Preço incompatível com o de mercado

• Preço inexequível de R$ 1,40 por quilometro rodado, inferior ao contrato anterior, firmado em 2019, de R$ 2,31 e inferior ao valor orçado pela Administração, de R$ 6,83, correspondendo a apenas 20,5% deste valor.

TC-18366.989.24 (Acompanhamento de Execução Contratual)

A Fiscalização, em sua 1a visita, constatou as seguintes irregularidades (evento 23.17):

1. Superestimação da quilometragem anual percorrida em quatro vezes a quilometragem realmente percorrida (140.038 x 540.498 quilômetros), acarretando inabilitação da melhor oferta do pregão devido à ausência de quantitativo mínimo no atestado de capacidade técnica;

2. Variação de sete a onze veículos na quantidade de veículos disponibilizados, inferior à quantidade mínima de 14, conforme o edital, implicando na utilização de um mesmo veículo para a realização múltiplas rotas.

TC-005625.989.25 (TRD)

A Fiscalização, em seu relatório (evento 17.2) entendeu que a ausência de manifestação sobre a diferença da quilometragem diária das rotas, acrescido do princípio da acessoriedade (irregularidade do contrato), comprometem o Termo de Recebimento em análise.

Face aos Despachos incluídos nos eventos 32.1 (TC-18215.989.24), 26.1 (TC-18366.989.24) e 24.1 (TC-5625.989.25), foi fixado prazo à origem para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Sr. Dinamerico Gonçalves Peroni e a Sra. Edith Maria Kian Nakao, por suas representantes legais, juntaram nos eventos 107.1 (TC-18215.989.24), 100.1 (TC-18366.989.24) e 106.1 (TC-5625.989.25), suas defesas, alegando o seguinte:

DO CONTRATO (TC 00018215.989.24-5)

Item 6 - Declaração de existência de recursos

- Ausência de documentação comprobatória de existência de recursos para a cobertura das despesas do contrato.

• O processo licitatório, iniciado em 14.09.2023, coincidiu com a disponibilização da informação sobre reserva orçamentária em novembro de 2023. Diante da proximidade do encerramento do exercício financeiro de 2023 e da inviabilidade de conclusão do processo licitatório nesse período, a alocação orçamentária foi estrategicamente direcionada para o exercício de 2024, visando a otimização dos recursos públicos e evitando ônus desnecessários para o exercício finalizando.
• É certo que o Edital previu, de maneira equivocada, uma outra dotação orçamentária, mas isto percebe-se claramente que houve falha humana, uma vez que havia previsão de R$ 6.247.000,00 para transportes escolar: (...)
• Nota-se que para transporte escolar fora previsto (em reais- R$): 360.000,00+75.000,00+210.000,00+361.000,00+ 100.000,00+4.650.000,00+490.000,00+1.000,00= 6.247.000,00.
• Contrariamente à alegação de insuficiência, o valor empenhado de R$ 463.246,84, conforme apontado pela fiscalização, demonstrou a existência de um saldo orçamentário remanescente de R$ 5.783.753,16, montante este significativamente superior à média de R$ 3.691.501,34 prevista para a licitação, atestando a robustez da dotação disponível.
• Adicionalmente, o contrato foi formalizado no início do ano por um valor que se mostrou financeiramente vantajoso em relação à cotação inicial. Este fato, somado à constatação de que a dotação orçamentária pertinente se encontrava plenamente existente e sem qualquer comprometimento, confirma a disponibilidade irrestrita de recursos para a cobertura da despesa.

Item 10 - Edital

- Rotas superestimadas no edital em mais de 50% da quilometragem diária percorrida;

- Conforme Relatório do Controle Interno em relação ao contrato anterior, realização de pagamentos com base nos quantitativos estabelecidos em edital e termos aditivos, sem a emissão de relatórios de medição.

• Cumpre informar que o Município de Itariri possui quilometragem expressiva de estradas rurais, sendo certo que é necessário garantir transporte a todos estudantes, mesmo os que residem em áreas remotas.
• Para estabelecer rotas e quilometragem, o Departamento de Educação se vale de seus funcionários que, analisando o número de estudantes matriculados e a projeção de matrículas, estabelece rotas e horários.
• Os horários levam em consideração o início e encerramento das aulas e quantas viagens são necessárias para proporcionar aos alunos a ida para escola segura, bem como um retorno o mais rápido possível, sem a necessidade de permanecer duas ou três horas dentro dos veículos.
• Em 2023, foram considerados os seguintes horários de entrada e saída de alunos, para estabelecer as rotas, observando que as escolas operam em outros turnos, porém para fins do Pregão 50/2023 foram considerados os seguintes:

EE de Itariri: das 7h às 14h e 14:15 às 21:15;

EMEP Padre Leonardo Nunes: das 7 às 12h;

EMEI Maria Augusta: das 7 às 12;

EE Raposo Tavares: das 7 às 14h e das 14:15 às 21:15;

Creche municipal Eli Luís Aloise e Creche Municipal Maria Assunção: das 7 às 12h e das 13 às 18h

EE Clay Presgrave do Amaral: das 7 às 16h

EE de Nova Itariri: das 7 às 12h; das 13 às 18 e das 18 às 23h

EMEF Ivete Santana Pinto: das 7 às 13 e das 13 às 18h

• Assim, temos que para várias rotas, são necessárias 8 viagens ou mais por dia, para atender a quantidade prevista de alunos, numa verdadeira operação de idas e vindas. Vejamos: (...)
• Considerando a vasta extensão de mais de 400 km de estradas rurais do Município e a operação em dois turnos por escola, o volume de 8 viagens diárias (4 por turno) totaliza 3.200 km/dia. Este quantitativo, que se demonstra superior ao referencial de 2.573,80 km frequentemente utilizado para comparação e previsto no Edital, reflete de forma mais precisa a complexidade e a abrangência do serviço. É crucial ressaltar que a inclusão de escolas com funcionamento noturno amplifica ainda mais a quilometragem operacionalmente necessária, o que valida a abrangência das rotas e horários estabelecidos.
• É certo que as rotas inicialmente estabelecidas, sofrem variações durante o ano, dado que a rotatividade das famílias residentes na zona rural é alta, porque migram de um sítio para outros em busca de trabalho.
• Por esta razão, são previstas várias viagens para cada rota, em horários alternados, visando garantir que todos os alunos sejam transportados com segurança.
• As variações observadas na quilometragem, quando comparados os levantamentos da empresa, do controle interno e do Departamento de Educação, não configuram imprecisões, mas sim a manifestação inequívoca da natureza intrinsecamente dinâmica do transporte escolar. Tal dinamismo, inerente à rotatividade dos alunos e às particularidades geográficas, exige uma adaptação constante das rotas.
• Ademais, a quilometragem aferida pela empresa levou em consideração sua pretensão em aglutinar linhas, o que traz transtorno aos alunos, uma vez que os mesmos permanecem por longas horas nos veículos, esperando o desembarque de todos os demais.
• Assim, não há que se falar em rotas superestimadas, mas sim em realidades distintas em momentos diversos.
• Reitera-se que o gerenciamento das rotas ao longo do ano letivo envolve um processo contínuo de otimização, com a reconfiguração constante, ou seja, supressão de trechos inoperantes e acréscimo de novas necessidades, em resposta à dinâmica de ocupação e demanda dos alunos. Este modelo flexível assegura a máxima eficiência e cobertura, antecipando-se e adaptando-se a todas as variações necessárias para a prestação integral do serviço.
• A quilometragem delineada na licitação, ao prever a operação em apenas 2 turnos (400 km x 8 viagens = 3.200 km/dia), representou um cálculo basal. Contudo, a efetiva prestação do serviço demonstrou que a necessidade diária de quilometragem foi substancialmente superior, especialmente ao se considerar a inclusão e atendimento às escolas com funcionamento noturno, conforme detalhado no quadro demonstrativo.
• Sob esta perspectiva, correta a desclassificação da empresa que não apresentou o quantitativo mínimo exigido no edital.
• Há se considerar que o contrato anterior foi julgado regular pelo Tribunal de Contas, não havendo que se falar em irregularidades, uma vez que o transporte foi efetuado levando em consideração a realidade fática daquele contrato.

Item 19 - Preço incompatível com o de mercado

- Preço inexequível de R$ 1,40 por quilometro rodado, inferior ao contrato anterior, firmado em 2019, de R$ 2,31 e inferior ao valor orçado pela Administração, de R$ 6,83, correspondendo a apenas 20,5% deste valor.

• A empresa vencedora, reafirmou a exequibilidade da proposta em sede de contrarrazões de recurso, razão pela qual não pode a Administração Pública se furtar de homologar a licitação cujo critério estabelecido é o de menor preço.
• Como já afirmado, a estimativa de quilometragem levou em consideração todas as variáveis possíveis e se mostrou ainda aquém da necessidade diária, qual seja, ao menos 8 viagens diárias para atender dois turnos, o que se traduz em 3.200 km diários para cobrir os 400 km de estradas rurais do Município.
• Cumpre ressaltar que o artigo 48, Inciso II, §1º, alínea b da Lei nº 8.666/93 evocado pela fiscalização, não se presta para o presente caso, porque é aplicável para obras e serviços de engenharia:

Lei 8.666/1993,

Art. 48. Serão desclassificadas:

(...) II - as propostas com preços excessivos ou manifestamente inexequíveis.

§ 1º Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo consideram-se manifestamente inexequíveis, no caso de licitações de menor preço para obras e serviços de engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes valores:

a) média aritmética dos valores das propostas superiores a 50% (cinquenta por cento) do valor orçado pela administração, ou

b) valor orçado pela administração. (grifamos)

• É certo que a empresa cumpriu o contrato, não havendo reequilíbrio ou reajuste, ainda que permitido por lei, razão pela qual se pressupõe que o preço praticado era suficiente para os custos da empresa.
• Ressalta-se a presença de inconsistências flagrantes no relatório do Controle Interno, exemplificadas no Chamado Resumo Geral Anexo 2.1. Este documento atribui erroneamente recebimentos a uma empresa que não era a detentora do contrato no período indicado (11.06.2023 a 11.06.2024). Enquanto a empresa Karina dos Santos Souza ME já possuía o contrato de transporte de alunos, firmado em fevereiro de 2024, o relatório falha em registrar qualquer lançamento correspondente a esta, descredibilizando a exatidão das informações compiladas e levantando sérias questões sobre a metodologia de apuração.

DA EXECUÇÃO CONTRATUAL (TC 018366.989.24-2)

1. Superestimação da quilometragem anual percorrida em quatro vezes a quilometragem realmente percorrida (140.038 x 540.498 quilômetros), acarretando inabilitação da melhor oferta do pregão devido à ausência de quantitativo mínimo no atestado de capacidade técnica;

• Conforme exaustivamente demonstrado no item 6 da justificativa contratual (TC 00018215.989.24-5), cuja integralidade de argumentação se reitera, o Departamento de Educação emprega uma metodologia rigorosa para o estabelecimento de rotas e quilometragem. Este processo baseia-se na análise detalhada do número de estudantes matriculados e projeções de matrículas, garantindo a adequação do planejamento à demanda real.
• Os horários levam em consideração o início e encerramento das aulas e quantas viagens são necessárias para proporcionar aos alunos a ida para escola segura, bem como um retorno o mais rápido possível, sem a necessidade de permanecer duas ou três horas dentro dos veículos.
• Em 2023, foram considerados os seguintes horários de entrada e saída de alunos, para estabelecer as rotas, observando que as escolas operam em outros turnos, porém para fins do Pregão 50/2023 foram considerados os seguintes:

EE de Itariri: das 7h às 14h e 14:15 às 21:15;

EMEP Padre Leonardo Nunes: das 7 às 12h;

EMEI Maria Augusta: das 7 às 12;

EE Raposo Tavares: das 7 às 14h e das 14:15 às 21:15;

Creche municipal Eli Luís Aloise e Creche Municipal Maria Assunção: das 7 às 12h e das 13 às 18h

EE Clay Presgrave do Amaral: das 7 às 16h EE de Nova Itariri: das 7 às 12h; das 13 às 18 e das 18 às 23h

EMEF Ivete Santana Pinto: das 7 às 13 e das 13 às 18h

• Assim, temos que para várias rotas, são necessárias 8 viagens ou mais por dia, para atender a quantidade prevista de alunos, numa verdadeira operação de idas e vindas.
• Reafirma-se que a realidade operacional do transporte escolar no Município, com seus mais de 400 km de estradas rurais e a operação em 2 turnos por escola, demanda 4 viagens por turno, totalizando 8 viagens diárias e um percurso de 3.200 km/dia. Este volume é, de fato, superior ao referencial mínimo de 2.573,80 km previsto no Edital para fins de atestado. Adicionalmente, a inclusão de escolas com funcionamento noturno eleva significativamente a quilometragem requerida, atestando a adequação dos quantitativos.
• A variação na demanda de alunos ao longo do ano, característica inerente à realidade do transporte escolar, promoveu uma gestão dinâmica do serviço. Esta flutuação resultou em otimizações operacionais, como a eficiente aglutinação de rotas, sem que houvesse prejuízo à cobertura integral e segura do transporte para todos os estudantes, refletindo uma alocação de recursos adaptativa e responsável.
• Reafirma-se a ausência de qualquer prejuízo à Administração Pública. Os pagamentos foram rigorosamente vinculados aos serviços efetivamente prestados e medidos, garantindo a correta contraprestação. Embora a estimativa inicial para a licitação tenha considerado uma base de 8 viagens diárias para dois turnos, a operacionalização do serviço frequentemente abrangeu até 3 turnos, demonstrando a capacidade de atendimento ampliado sem custos adicionais indevidos.
• A afirmativa de que foi inabilitada a melhor oferta é incoerente com o quanto apontado no item 19 do TC 00018215.989.24-5 que diz que o preço da empresa contratada é inexequível. Se aquela fora inexequível na concepção da fiscalização, o que dizer de preço mais baixo?
• Considerando que a quilometragem prevista na licitação está aquém da necessidade diária considerado apenas 2 turnos (400 km x 8 viagens = 3.200 km/dia), ressaltando de que há escolas com funcionamento noturno que também foram atendidas, como se demonstrou no quadro acima, correta a desclassificação da empresa que não apresentou o quantitativo mínimo exigido no edital.
• Não há que se falar em prejuízo da competitividade, uma vez que participaram 17 empresas, havendo disputa entre elas.
• É importante salientar que o relatório do Controle Interno há erros graves, como no Chamado Resumo Geral Anexo 2.1 em que aponta recebimentos por uma empresa , quando o contrato era de outra, o que põe em dúvida a fidedignidade das informações colhidas, ou seja, menciona pagamento à Empresa Elgi, no período de 11.06.2023 a 11.06.2024 quando a empresa Karina dos Santos Souza ME já detinha o contrato de transporte de alunos, firmado em fevereiro de 2024 e neste período não aparece, no relatório, nenhum lançamento para a empresa contratada.
• Adicionalmente, o relatório do Controle Interno falha gravemente ao desconsiderar a realidade fática vigente à época da licitação. O documento, datado de 27 de janeiro de 2005, demonstra uma defasagem temporal de 1 ano e 4 meses em relação ao termo de referência que fundamentou o processo licitatório, evidenciando que suas conclusões se baseiam em informações desatualizadas e não contemporâneas aos fatos analisados.

2. Variação de sete a onze veículos na quantidade de veículos disponibilizados, inferior à quantidade mínima de 14, conforme o edital, implicando na utilização de um mesmo veículo para a realização múltiplas rotas.

• Como já dito, as rotas variam ao longo do ano, aumentando ou diminuindo seus percursos de acordo com a migração dos estudantes, cujas famílias residentes na zona rural se alteram entre os sítios, buscando melhores trabalho e melhores condições financeiras.
• Outrossim, em dias de menor frequência escolar, observa-se uma otimização na alocação da frota, resultando na utilização eficiente de um número reduzido de veículos para atender à demanda existente. Tal prática, notada inclusive no dia da visita da fiscalização, reflete a adaptabilidade operacional do serviço, sem qualquer comprometimento da qualidade ou da cobertura do transporte.
• Nos períodos de pré-férias, especialmente nos finais de ano – tal como apontado pela fiscalização –, a natural diminuição da frequência escolar, decorrente do encerramento dos trimestres e consolidação de notas, permite uma reorganização inteligente do serviço. Esta adaptação se traduz na eficiente aglutinação de alunos, racionalização de rotas e, por conseguinte, no ajuste da quantidade de veículos em operação, sempre visando a eficiência e a contenção de despesas sem prejuízo do serviço essencial.
• Como bem apontado pelo r. agente da fiscalização e registrado por fotos, os veículos estavam à disposição da contratada, tanto que localizados na garagem da empresa.
• É fundamental destacar que não apenas não houve prejuízo ao erário, como a gestão do contrato resultou em uma significativa economia para os cofres públicos. Os valores efetivamente pagos mantiveram-se consistentemente abaixo das previsões iniciais, confirmando a prudência e o benefício da contratação.

DO TERMO DE RECEBIMENTO DEFINITIVO (TC 00005625.989.25-6)

• Para evitar redundância e em observância ao princípio da economia processual, as justificativas detalhadamente expostas nos tópicos anteriores são aqui integralmente reiteradas e invocadas para fundamentar a regularidade do Termo de Recebimento Definitivo. A coerência e a robustez dos argumentos precedentes aplicam-se plenamente ao presente item.

A Prefeitura Municipal de Itariri, por sua representante legal, em resposta à r. determinação, juntou, nos eventos 113 (TC-18215.989.24), 106 (TC-18366.989.24) e 112 (TC-5625.989.25), as seguintes justificativas:

I. SOBRE A DECLARAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS (Item 6 • Ausência de documentação comprobatória de existência de recursos para a cobertura das despesas do contrato. – TC 00018215.989.24-5)

• Em relação à apontada ausência de documentação comprobatória da existência de recursos suficientes à cobertura das despesas contratuais, cumpre esclarecer que o procedimento licitatório foi instaurado em 14 de setembro de 2023, sendo que foi juntado aos autos através do MEMORANDO 033/2023 a existência de dotação orçamentária para o exercício de 2024 conforme segue: (...)
• Diante disso, não houve previsão de dotação vinculada ao exercício de 2023, uma vez que os efeitos financeiros do contrato se projetavam, de maneira evidente, para o exercício de 2024. Tal contexto afasta qualquer ilação de ausência de planejamento ou impropriedade orçamentária. Ademais foi juntado aos autos, nota de empenho global (FICHA 80), o qual faz menção ao valor total estimado do contrato: (...)
• Reconhece-se que houve equívoco material no edital, ao se mencionar dotação distinta da que efetivamente seria utilizada. No entanto, tal fato resultou de erro humano, sem qualquer prejuízo à contratação, tampouco à legalidade do certame, sobretudo considerando que o orçamento municipal previa expressiva quantia destinada ao transporte escolar, conforme demonstrado a seguir: (...)
• Previsão orçamentária (em reais): 360.000,00 + 75.000,00 + 210.000,00 + 361.000,00 + 100.000,00 + 4.650.000,00 + 490.000,00 + 1.000,00 = R$ 6.247.000,00
• Dessa forma, mesmo com o empenho de R$ 463.246,84, mencionado pela fiscalização, restava ainda o montante de R$ 5.783.753,16, mais do que suficiente para suportar as despesas do contrato, cuja estimativa inicialmente girava em torno de R$ 3.691.501,34 (CONFORME EDITAL baseado na MEDIANA), mas a qual finalizou em R$ 756.697,20 após negociação na fase de lances do certame.
• Cabe destacar ainda, que o contrato foi celebrado no início do exercício de 2024, com valor inferior ao orçado, o que confirma a efetiva existência de dotação orçamentária disponível e não comprometida à época da contratação. Ademais, segue em anexo a manifestação do setor de contabilidade, órgão competente para tratar do assunto e que apresenta os devidos fundamentos para sua justificativa relacionada ao Memorando 033/2023.

II. SOBRE O EDITAL E A QUILOMETRAGEM ESTIMADA

(Item 10 • Rotas superestimadas no edital em mais de 50% da quilometragem diária percorrida; • Conforme Relatório do Controle Interno em relação ao contrato anterior, realização de pagamentos com base nos quantitativos estabelecidos em edital e termos aditivos, sem a emissão de relatórios de medição.)

• Quanto à alegação de superestimativa na quilometragem diária prevista no edital cumpre esclarecer o seguinte:
• O Município de Itariri possui extensa malha de estradas rurais, muitas delas de difícil acesso, o que exige planejamento rigoroso das rotas para assegurar o direito à educação dos estudantes que residem em localidades remotas.
• A elaboração das rotas e da quilometragem estimada ficou a cargo do Departamento de Educação, que, com base no número de alunos matriculados e na projeção de novas matrículas, definiu os trajetos e horários necessários para garantir o transporte com segurança, regularidade e eficiência.
• Os horários escolares levados em conta foram os seguintes:

• EE de Itariri: 7h às 14h e 14h15 às 21h15

• EMEP Padre Leonardo Nunes: 7h às 12h

• EMEI Maria Augusta: 7h às 12h

• EE Raposo Tavares: 7h às 14h e 14h15 às 21h15

• Creches Municipais Eli Luís Aloise e Maria Assunção: 7h às 12h e 13h às 18h

• EE Clay Presgrave do Amaral: 7h às 16h

• EE de Nova Itariri: 7h às 12h, 13h às 18h e 18h às 23h

• EMEF Ivete Santana Pinto: 7h às 13h e 13h às 18h

• A partir desses horários, foi possível constatar a necessidade de múltiplas viagens diárias (em alguns casos, oito ou mais por rota), considerando o elevado número de estudantes e a ampla dispersão geográfica.
• Importa destacar que o planejamento não visou apenas a eficiência logística, mas também o bem-estar dos alunos, garantindo trajetos compatíveis com a jornada escolar e evitando permanência prolongada nos veículos.
• (...)

III. Sobre a quilometragem e a necessidade de múltiplas viagens diárias

• Considerando que o Município detém uma extensa malha viária rural superior a 400 km, e que as escolas operam em dois turnos regulares, é imprescindível a realização de quatro viagens por turno, totalizando oito viagens diárias para garantir o transporte seguro e eficaz dos estudantes. Essa necessidade culmina em uma quilometragem diária aproximada de 3.200 km, valor que, inclusive, supera a quilometragem prevista no edital, de 2.573,80 km.
• Ademais, destaca-se que algumas escolas possuem funcionamento noturno, o que eleva ainda mais essa demanda, dado o atendimento aos turnos adicionais. Portanto, a quilometragem estimada no edital não só é adequada, como representa um parâmetro conservador diante da realidade operacional do Município.

IV. Dinamismo das rotas e variação na quilometragem percorrida

• As rotas originalmente definidas sofrem ajustes periódicos, em razão da alta rotatividade das famílias residentes na zona rural, que frequentemente migram entre propriedades rurais em busca de trabalho. Essa dinâmica exige planejamento flexível, com a previsão de múltiplas viagens e horários alternados para assegurar que todos os alunos sejam transportados com segurança e pontualidade.
• A discrepância entre as quilometragens aferidas pelo setor de Controle Interno, pelo Departamento de Educação e pela empresa contratada demonstra, na verdade, a própria natureza dinâmica e complexa do transporte escolar em áreas rurais, onde a quilometragem varia conforme a necessidade real do momento.
• Importante destacar que a tentativa da empresa em aglutinar linhas, com vistas a reduzir custos, geraria impacto negativo à qualidade do serviço, submetendo os alunos a longas horas dentro dos veículos, situação inadequada e contrária às melhores práticas de transporte escolar.
• Portanto, não se trata de rotas superestimadas, mas sim de realidades distintas vivenciadas em momentos diversos ao longo do exercício.

V. Correção da desclassificação da empresa concorrente

• Frisa-se que a quilometragem prevista na licitação se encontra aquém da necessidade real diária, mesmo considerando apenas dois turnos escolares (400 km x 8 viagens = 3.200 km/dia). Diante disso, justifica-se plenamente a desclassificação da empresa que não apresentou o quantitativo mínimo exigido no edital, garantindo a observância das regras de competitividade e qualidade do serviço público.

VI. Sobre o preço ofertado e sua exequibilidade

• Quanto à alegação de inexequibilidade do preço proposto de R$ 1,40 por quilômetro rodado, inferior ao contrato anterior de 2019 (R$ 2,31) e ao orçamento da Administração (R$ 6,83), cumpre ressaltar que:

• A empresa vencedora reafirmou a exequibilidade da proposta em sede recursal, e o critério de julgamento adotado foi o de menor preço, princípio constitucionalmente assegurado à Administração Pública.

• A estimativa de quilometragem foi rigorosa e baseada em todos os dados disponíveis, ainda que tenha sido conservadora diante da demanda real, conforme exposto.

• A aplicação do artigo 48, inciso II, §1º, alínea b da Lei nº 8.666/1993, referente a obras e serviços de engenharia, não é pertinente ao presente caso, tratando-se de serviço contínuo de transporte, regido por outras especificidades.

• A execução do contrato foi regular, sem reequilíbrio ou reajustes, o que demonstra a suficiência do preço praticado para cobrir os custos da empresa, afastando qualquer dúvida sobre sua exequibilidade.

VII. Sobre a execução contratual (TC 00018366.989.24-2)

• Reitera-se a necessidade de considerar integralmente as justificativas apresentadas sobre a quilometragem e o planejamento das rotas, ressaltando que as viagens foram definidas com base nos horários escolares e no número de alunos matriculados.
• A variação no número de veículos disponibilizados, bem como a utilização eventual de um mesmo veículo para múltiplas rotas, decorre da dinâmica natural do serviço, da migração de alunos na zona rural e das oscilações na frequência escolar, especialmente em períodos pré-férias, não configurando irregularidade ou prejuízo ao serviço.
• Importante destacar que os veículos estavam devidamente disponíveis, conforme constatado pela fiscalização, e os valores pagos à contratada foram inferiores aos inicialmente previstos, resultando em economia aos cofres públicos.

VIII. Sobre o Termo de Recebimento Definitivo (TC 00005625.989.25-6)

• Solicita-se que as justificativas já apresentadas sejam estendidas a este tópico, por serem aplicáveis à avaliação da regularidade da prestação do serviço e da execução contratual.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame o Pregão Presencial nº 50/2023 e o subsequente Contrato nº 003/2024, firmado entre a Prefeitura Municipal de Itariri e a empresa Estrela Sul Transportes e Serviços Eireli, tendo como objeto a contratação de serviço de transporte de alunos do ensino fundamental em atendimento ao Departamento de Educação do Município de Itariri (TC-18215.989.24).

Também em análise o acompanhamento da execução contratual (TC-18366.989.24) e o Termo de Recebimento Definitivo (TC-5625.989.25).

O final da vigência contratual ocorreu em 07/02/2025.

1. Relevo o apontamento relativo a ausência de dotação orçamentária tendo em vista que a Origem juntou, em sede de defesa (evento 113.2), a documentação comprobatória.

2. No que diz respeito à possível inexequibilidade das propostas, as três empresas mais bem classificadas apresentaram os seguintes valores iniciais: R$ 1,99, R$ 2,12 e R$ 2,70, muito abaixo do orçamento médio (R$ 6,83). O valor da proposta vencedora foi de R$ 1,40 por km percorrido, inferior ao valor contratado anteriormente, em 2019, de R$ 2,31.

De acordo com a inteligência do § 2º, art. 59 da Lei Federal nº 14.133/21, nos casos em que houver dúvida quanto à aceitabilidade da proposta, “A Administração poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada ...”.

Sobre o tema, assim se posicionou o Mestre Rony Charles[1], que por oportuno destaco, in verbis:

A aferição da exequibilidade da proposta representa importante preocupação, que deve ser perseguida pela Administração. Os percentuais previstos no §4º do artigo 59 servem como sugestão para verificação da exequibilidade, mas não possuem o condão absoluto de apontar a inviabilidade da proposta, sendo necessário ouvir-se o proponente, para que justifique serem seus preços executáveis.

Entendemos possível a utilização dos percentuais previstos no §4º do artigo 59, para outras contratações que não obras e serviços de engenharia, desde que de forma justificada, como parâmetro para a presunção relativa de inexequibilidade.

De qualquer forma, ela não pode ser encarada de forma definitiva, podendo ser suplantada pelo licitante questionado, através da demonstração da capacidade de execução (exequibilidade) dos preços propostos. (grifos meus)

Ainda, é importante ressaltar que não basta, para a desclassificação de propostas por inexequibilidade, que estejam simplesmente abaixo dos valores constantes do orçamento elaborado pela Administração. É preciso que reste demonstrada a efetiva inexequibilidade, especialmente através de documentação pertinente. Isso porque a pesquisa de mercado realizada pela Administração nem sempre pode ser equiparada à atuação do particular, o qual pode obter preços mais vantajosos para insumos e demais custos, reduzindo parcialmente sua margem de lucro.

Acerca da desclassificação das propostas por inexequibilidade, é imperioso fazer uma ressalva, no sentido de que, tanto em um caso quanto no outro, deparando-se o pregoeiro com uma proposta inexequível, deve ele conceder ao autor a oportunidade de comprovação da exequibilidade dos termos apresentados, através de documentos, planilhas, notas fiscais dos fornecedores dos insumos etc.

Todas as situações devem ser analisadas pela Administração, desde que devidamente comprovadas pelo particular. Isso porque cabe a este a disposição plena de seu patrimônio, e, comprometendo-o excessivamente, deverá arcar com o insucesso correspondente. O que não se admite, unicamente, é o comprometimento do interesse público.

Assim, sendo a proposta executável, independentemente de seu valor, não poderá ser desclassificada. Ou seja, a análise da exequibilidade deve estar restrita à possibilidade de atendimento ao interesse público, e não à lucratividade do particular.

Cumpre informar que referida matéria foi objeto de questionamento em sede de Recurso Administrativo, interposto pela empresa Elgi Transportes Eireli EPP, sob o argumento de que os valores por quilômetro ofertados eram manifestamente inexequíveis e o capital social da segunda colocada era inferior ao mínimo estipulado no edital. O recurso foi conhecido e teve seu provimento negado pelo pregoeiro e a equipe de apoio (evento 1.19, fl. 7). A decisão foi acolhida pelo Prefeito Municipal e o recurso foi indeferido (evento 1.20).

Dessa forma, considerando que o pregoeiro e sua equipe de apoio realizaram análise dos preços ofertados pelas licitantes, no evento 1.19 (p.4-5), com a finalidade de dirimir a dúvida quanto à exequibilidade dos preços ofertados pela vencedora, entendo que não há que se falar em negligência da administração.

Nesse sentido, transcrevo trecho da decisão do recurso administrativo:

“Conforme acima estabelecido, verifica-se que 03 (três) empresas do ramo pertinente apresentaram preços similares, portanto comprovando que o preço da empresa classificada em 1o lugar é praticável no mercado. A empresa ESTRELA SUL TRANSPORTES E SERVIÇOS EIRELI - ME., afirma que tem condições de atender o objeto de acordo com as normas desta licitação.

O licitante que não atender aos requisitos do Editai, bem como não cumprir as cláusulas do contrato, incorrerá nas penalidades previstas no ato convocatório, no instrumento contratual e na legislação vigente, tratando-se evento futuro a ser discutido e tratado em momento oportuno.

Portanto, ao firmar contrato com a Administração, a contratada ficará sujeito às sanções administrativas elencadas no item 11 do edital e na Cláusula Quarta do Contrato, combinado com o artigo 87 da Lei 8.666/93 e alterações, bem como, todas as demais previstas na legislação aplicável.

Cabe e caberá à Administração fiscalizar a execução dos serviços e cobrar o cumprimento de todas as obrigações e exigências, sejam elas contratuais e/ou legais, através de Comissão de Fiscalização, cobrando da contratada todas as exigências contratuais, legais e demais aplicáveis.

Imperioso, ressaltar, a impossibilidade da empresa vencedora de alegar futuramente a inexequibilidade e/ou prejuízo(s) e/ou realinhamento e/ou reequilíbrio, ou qualquer outro, com amparo nos preços apresentados nesta licitação.” (grifos meus)

Ademais, há que se presumir que a análise tenha sido satisfatória visto não ser lógico e do interesse da administração firmar ajuste com empresa incapaz de cumprir com os termos do contrato.

3. A Fiscalização anotou que, de acordo com os relatórios de Controle Interno, as rotas foram superestimadas no edital:

“Conforme consta às fls. 4, a empresa Estrela Sul constatou por meio de sistema via GPS a quantidade de apenas 719 km diários. Com isso, o Departamento Municipal de Educação realizou a conferência e constatou que o total correto seria 1.189 km diários, resultando em uma diferença de 1.384,80 km diários, o que representa 53,7% do total do Edital (2.573,80km). Segundo apuração do Controle Interno, o total da quilometragem diária representava apenas 821 km.” (doc. acostado no evento 29.5).

 

Ainda, corroboraria com tal apontamento o fato de outros licitantes terem apresentado propostas com valores muito abaixo do valor médio orçado pela Administração, o que poderia indicar que eventualmente os participantes teriam conhecimento de que as rotas eram superestimadas, o que possibilitaria executar o objeto contratual por um valor muito inferior ao orçamento médio por quilômetro percorrido.

A Auditoria, quando da análise da execução contratual (evento 23.17 do TC-018366.989.24), constatou que, no período contratual, de 07/02/2024 a 06/02/2025, foi pago a contratada o valor de R$ 196.053,20, correspondente aos serviços prestados no período, de acordo com a medição da distância percorrida, mês a mês, totalizando 140.038 km.

Cumpre destacar que o valor total liquidado e pago corresponde a apenas 25,9% do valor integral do contrato e 5,3% do orçamento estimativo, conforme demonstrado pela Auditoria, em seu relatório acostado no evento 23.17.

Tal discrepância, verificada na execução contratual, corrobora e valida o apontamento de irregularidade do edital da licitação e do contrato, de que a quilometragem teria sido superestimada, sendo a previsão da distância a  ser percorrida de 540.498 km.

Quando da visita in loco, o Auditor acompanhou o veículo Renault Master de placa GEZ5C84 e confirmou a diferença de quilometragem na rota estabelecida no edital, além da utilização do mesmo veículo para a realização de mais de uma rota.

Assim, de fato houve superestimativa da quantidade total de quilômetros a serem percorridos e, consequentemente, do valor total do contrato, o que impactou na qualificação econômico-financeira e na qualificação técnica, prejudicando a competitividade do certame, retirando da disputa potenciais concorrentes. A exemplo, o licitante com a melhor oferta, Noroeste Empreendimentos Eireli – EPP foi inabilitado devido à ausência de quantitativo mínimo no atestado de capacidade técnica.   

4. Ainda, quando da análise da prestação dos serviços, verificou-se que para realização do transporte escolar, a previsão contratual era de, no mínimo, 14 veículos, sendo quatro veículos com capacidade mínima de 15 pessoas e dez veículos com capacidade mínima de 12 pessoas, conforme item 3.1.1 do Anexo I do Termo de Referência do Edital (evento 1.9, fl. 23).

No entanto, de acordo com a relação de veículos fornecida pela Origem, foram disponibilizados apenas 12 veículos, sendo que um deles possuía capacidade de apenas nove passageiros (evento 23.4, p.1 – TC-18366.989.24).

A Fiscalização apurou ainda que em todas as semanas analisadas houve utilização de veículos em quantidade inferior à mínima estabelecida no edital, sendo que em uma determinada semana houve utilização de apenas 07 (sete) veículos, equivalente a 50% do previsto no instrumento convocatório, além da utilização do mesmo veículo para percorrer diferentes rotas.

Assim, a Auditoria concluiu que o objeto contratual não foi cumprido pela contratada nos termos descritos no edital, quantitativa e qualitativamente.

5. Por fim, as irregularidades trazidas na instrução do Termo de Recebimento Definitivo (evento 17.2 – TC-5625.989.25) dizem respeito aos apontamentos trazidos quando das análises da licitação, do contrato e do acompanhamento da execução contratual, acima tratadas.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 50/2023, o subsequente Contrato nº 003/2024 (TC-18215.989.24), a execução contratual (TC-18366.989.24) e o Termo de Recebimento Definitivo (TC-5625.989.25), aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Outrossim, nos termos do artigo 104, inciso II da Lei Complementar n° 709/93, aplico aos responsáveis, Sr. Dinamarco Gonçalves Pereira e Sra Edith Maria Kian Nakao, multa no valor de 80 (oitenta) UFESP’s para cada um deles.  

Decorrido o prazo, sem interposição de recurso, a autoridade deverá ser notificada, nos termos do artigo 86 da Lei Complementar n° 709/93, para pagamento da multa imposta, implicando o não recolhimento, na sua inscrição em dívida ativa.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) Oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo, este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da Lei Complementar n° 709/93, bem como a comunicação do fato ao DD. Ministério Público do Estado, para apuração.

c) Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

d) Notificar pessoalmente o Responsável para recolhimento da multa imposta, no prazo de 30 dias;

e) Na ausência do recolhimento da multa, adotar as providências necessárias para inscrição do débito na dívida ativa;

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 02 de Outubro de 2025.

AMFS-04