GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Eletrônico nº 01/2025 e do subsequente Contrato nº 18/2025, firmado entre a Prefeitura Municipal de Santa Mercedes e a empresa Cruz & Pontes Ltda., tendo como objeto a aquisição parcelada de gêneros alimentícios para produção de refeições para alimentação escolar, atendendo as unidades escolares, sociais e demais setores municipais e a unidade escolar do Município.

A Auditoria concluiu que os apontamentos de irregularidades abaixo listados não comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados, podendo ser objeto de recomendação, quais sejam (evento 33.16):

A.5. PREÇO

a) Não apresentou justificativa para pesquisa de preços direta apenas com fornecedores, em desconformidade com o § 1º, IV do artigo 23 da Lei nº 14.133/2021; e

b) O orçamento realizado não está compatível com o preço praticado no mercado, em desconformidade com artigo 23, caput da Lei 14.133/2021.

Face ao Despacho incluído no evento 41.1, foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Sr. Valdir Verona, na qualidade de Prefeito Municipal de Santa Mercedes, por seu representante legal, em resposta à r. determinação, juntou, no evento 86.3, sua defesa, alegando o que segue:

• Em auditoria realizada pela Unidade de Fiscalização UR-15, de Andradina, que teve por objeto o Pregão 01/2025, Processo 01/2025, foram apontadas supostas irregularidades nos seguintes itens: A.5 PREÇO.
• Inicialmente, importante frisar que o município de Santa Mercedes é de pequeno porte, com 2.943 habitantes, segundo o Censo de 2020.
• Ressalte-se, ainda, que o exercício de 2024 foi o primeiro que, tendo em vista a revogação, no final de 2023, da lei 8.666/93, está sendo efetivamente implementada a Lei 14.133/2021, despertando ainda dificuldades, sobretudo em municípios de pequeno porte como é o caso de Santa Mercedes, na sua aplicação.
• Desta forma, necessário a aplicação do art. 22 § 1º da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro, que estabelece:

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. (Regulamento)

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

• Não por outra razão, senão reconhecendo a dificuldade de implementação da Lei 14.1334/2021 nos municípios de pequeno Porte, o art. 176 da referida Lei, estabelece:

Art. 176. Os Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes terão o prazo de 6 (seis) anos, contado da data de publicação desta Lei, para cumprimento:

I - dos requisitos estabelecidos no art. 7º e no caput do art. 8º desta Lei;

II - da obrigatoriedade de realização da licitação sob a forma eletrônica a que se refere o § 2º do art. 17 desta Lei;

III - das regras relativas à divulgação em sítio eletrônico oficial.

Parágrafo único. Enquanto não adotarem o PNCP, os Municípios a que se refere o caput deste artigo deverão:

I - publicar, em diário oficial, as informações que esta Lei exige que sejam divulgadas em sítio eletrônico oficial, admitida a publicação de extrato;

II - disponibilizar a versão física dos documentos em suas repartições, vedada a cobrança de qualquer valor, salvo o referente ao fornecimento de edital ou de cópia de documento, que não será superior ao custo de sua reprodução gráfica.

• Assim, requer que a decisão sobre o presente processo licitatório leve em consideração o porte do município de Santa Mercedes e as dificuldades para a transição da antiga para a nova lei de licitações, aplicando os citados dispositivos legais.
• Feitas essas considerações iniciais, passamos à defesa do único item de apontamento feito pela Fiscalização da Unidade UR-15 do Tribunal de Contas.

A.5. PREÇO

• Neste item aponta a Fiscalização:

a) Não apresentou justificativa para pesquisa de preços direta apenas com fornecedores, em desconformidade com o § 1º, IV, do art. 23 da Lei 14.133/2021;

b) O orçamento realizado não está compatível com o preço praticado no mercado, em desconformidade com o artigo 23, “caput” da Lei 14.133/2021.

• A Fiscalização por fim estabelece o entendimento de que os apontamentos não comprometem a regularidade do certame, mas que demandam recomendações.
• O inciso IV do § 1º do art. 23 da Lei 14.133/2021, estabelece:

Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto.

§1º No processo licitatório para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, conforme regulamento, o valor estimado será definido com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados de forma combinada ou não:

(...)

IV - pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital;

• Como se vê, ao contrário do apontado pela Fiscalização, em nenhum momento há a imposição de justificativa para a adoção de pesquisa direta com fornecedores para se chegar ao valor orçado, mas apenas de justificativa da escolha dos fornecedores usados para se chegar ao valor estimado.
• Assim, a pesquisa direta feita com fornecedores cumpriu com todos os requisitos do inciso IV do § 1º do art. 23 da Lei 14.133/2021.
• No entanto, o apontamento feito pela Fiscalização sobre a necessidade de justificativa quando se fizer, apenas, pesquisa direta com fornecedores, parece ir de encontro a interpretação jurisprudencial deste E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, senão vejamos:

“(...) No tocante à pesquisa prévia de preços, a Administração utilizou exclusivamente a cotação direta com quatro fornecedores regionais. Embora esse critério esteja previsto no art. 23, §1º, IV, da Lei nº 14.133/2021, o §2º do mesmo artigo exige justificativa expressa para a adoção exclusiva desse parâmetro, com demonstração de compatibilidade com os preços praticados no mercado. Não consta dos autos, a justificativa formal quanto à aplicação dessa metodologia, nem foram apresentadas comparações com bases públicas de dados ou contratações similares. Tal fragilidade metodológica compromete a transparência do planejamento e denota uma vulnerabilidade na estimativa de custos.

No caso vertente, o desajuste na pesquisa foi convalidado pelo resultado concreto do certame, que, por meio de ampla disputa, assegurou a contratação por valor significativamente inferior ao inicialmente orçado. Ademais, não há, nos autos, evidências de que o preço contratado estivesse acima dos praticados no mercado.

Isso posto, entendo que as impropriedades anotadas acima representam falhas in abstrato, que não possuem força para macular a licitação e o contrato decorrente, inclusive porque não repercutiram na execução contratual, conforme apurado nos exames da Fiscalização. Assim, à luz dos princípios da razoabilidade e da eficiência, e com fundamento nos arts. 20 e 21 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB [5], relevo, sob ressalvas, esses desacertos”. (TCESP, Processo 001541.989.25-7, Sentença da lavra do Conselheiro Substituto Antonio Carlos dos Santos, j. 08/07/2025)

• Quanto ao fato de o orçamento estimado não retratar o valor de mercado, tendo em vista a redução do valor alcançado em licitação, representando um desconto de 65,04% do valor orçado, não se pode perder de vista o cumprimento pela licitação em exame do Princípio da Competitividade, tendo 14 empresas participado do certame, conforme informado pela própria Fiscalização deste E. Tribunal de Contas, o que, sem dúvidas, estimulou a redução do valor do objeto a ser contratado.
• Contudo, diante do entendimento jurisprudencial desta E. Corte de Contas, estamos recomendando aos Setores da Prefeitura Municipal de Santa Mercedes que dê preferência aos demais critérios fixados no § 1º do art. 23 da Lei 14.133/2021, na estimativa de valor das contratações, apresentando a devida justificativa quando tiverem que fazer pesquisa direta com fornecedores.
• Assim sendo, requer a aplicação dos artigos 20 e 21 da LINDB para que o apontamento seja relevado, uma vez que não repercutiu na esfera da execução contratual, podendo gerar apenas recomendação.
• Diante de todo o exposto, requer sejam acolhidas as manifestações constantes da presente defesa, para julgar regular a licitação na modalidade Pregão 01/2025, Processo 01/2025 e o contrato dela oriundo, por ser medida de DIREITO E JUSTIÇA.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame o Pregão Eletrônico nº 01/2025 e o subsequente Contrato nº 18/2025, firmado entre a Prefeitura Municipal de Santa Mercedes e a empresa Cruz & Pontes Ltda., tendo como objeto a aquisição parcelada de gêneros alimentícios para produção de refeições para alimentação escolar, atendendo as unidades escolares, sociais e demais setores municipais e a unidade escolar do Município.

O final da vigência contratual estava previsto para 31/12/2025.

A compra foi prevista no plano de contratações anual, elaborado pelo ente conforme seu regulamento, e com ela se compatibiliza.

O Estudo Técnico Preliminar evidencia o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, permitindo a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, atendendo ao artigo 18, caput, da Lei nº 14.133/2021, contendo, ainda, os elementos mínimos exigidos pelo § 2º do mesmo artigo.

O Termo de Referência, por sua vez, define adequadamente o objeto, fundamentando a contratação e contendo todos os parâmetros previstos no artigo 6º, inciso XXIII, da Lei nº 14.133/2021.

Constatou-se a devida publicidade da licitação, mediante divulgação do Edital e respectivos anexos no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), tendo sido respeitados os prazos mínimos legais, em cumprimento aos artigos 54 e 55 da Lei nº 14.133/2021.

O extrato do Edital foi publicado no Diário Oficial do Município, bem como em jornal diário de grande circulação, em 10 e 13/01/2025, respectivamente, nos termos do artigo 54, § 1º, da Lei nº 14.133/2021.

Adicionalmente, o Edital e seus anexos foram disponibilizados em sítio eletrônico oficial (https://www.santamercedes.sp.gov.br/arquivos/downloads/5780540559089833562925687088 7.pdf), utilizando o Ente da faculdade prevista no art. 54, § 2º da Lei nº 14.133/2021.

A licitação foi realizada sob a forma eletrônica, nos termos do artigo 17, § 2º, da Lei 14.133/2021 e contou com 14 (quatorze) proponentes credenciados.

De acordo com os documentos constantes dos eventos 1.22 e 1.23, foi elaborado orçamento estimado de R$ 2.235.611,74. O valor estimado correspondente a parte dos itens da licitante vencedora foi de R$ 1.484.894,00 (evento 33.4).

A contratação foi precedida de pesquisa de preços, utilizando como parâmetro pesquisa direta com fornecedores, porém não foram apresentadas justificativas, em desconformidade com o §1º, IV do artigo 23 da Lei nº 14.133/2021.

Em que pese ao final do Quadro de Cotações (p. 12 do evento 1.23) constar que 09 fornecedores participaram da pesquisa direta, quando da análise dos itens individualmente, o que se verifica é que para cada um deles, apenas três fornecedores apresentaram seus valores.

Ademais, não há nos autos elementos que permitam apurar como foi realizada a cotação dos valores, se foram solicitados via e-mail, via telefone ou por outro meio de contato, nem mesmo foram acostados os documentos referentes às cotações de preços pelas empresas fornecedoras. Tampouco há justificativas para a escolha de tais fornecedores, em clara ofensa ao dispositivo legal supramencionado.

Ainda, os preços obtidos no certame foram inferiores aos preços do orçamento estimado para contratação, representando um desconto de 65,04%, qual seja R$ 519.128,07, o que, de acordo com a análise da auditoria não seria compatível com os valores praticados no mercado.

Quanto a esse apontamento, uma vez que 14 empresas participaram da licitação, de forma eletrônica, tendo sido respeitada a fase de lances, acabou por estimular a redução dos valores inicialmente orçados.

No entanto, é importante ressaltar que não basta, para a desclassificação de propostas por valor incompatível com os praticados no mercado, que estejam simplesmente abaixo dos valores constantes do orçamento elaborado pela Administração.

É preciso que reste demonstrada a efetiva inexequibilidade, especialmente através de documentação pertinente. Isso porque a pesquisa de mercado realizada pela Administração nem sempre pode ser equiparada à atuação do particular, o qual pode obter preços mais vantajosos para insumos e demais custos, reduzindo parcialmente sua margem de lucro.

Ademais, de acordo com a inteligência do § 2º, art. 59 da Lei Federal nº 14.133/21, nos casos em que houver dúvida quanto à aceitabilidade da proposta, “A Administração poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada ...”.

Deparando-se o pregoeiro com uma proposta inexequível, deve ele conceder ao autor a oportunidade de comprovação da exequibilidade dos termos apresentados, através de documentos, planilhas, notas fiscais dos fornecedores dos insumos etc.

Todas as situações devem ser analisadas pela Administração, desde que devidamente comprovadas pelo particular. Isso porque cabe a este a disposição plena de seu patrimônio, e, comprometendo-o excessivamente, deverá arcar com o insucesso correspondente. O que não se admite, unicamente, é o comprometimento do interesse público.

Assim, sendo a proposta executável, independentemente de seu valor, não poderá ser desclassificada. Ou seja, a análise da exequibilidade deve estar restrita à possibilidade de atendimento ao interesse público, e não à lucratividade do particular.

Entendo que no presente caso poderia ter sido realizado diligência por parte do pregoeiro e sua equipe, para que fossem dirimidas eventuais dúvidas surgidas em relação a análise dos preços ofertados pelas licitantes, com a finalidade de dirimir a dúvida quanto à exequibilidade dos preços ofertados pela vencedora, o que configurou negligência por parte da administração, posto que, a Fiscalização apurou que o objeto contratual estava sendo cumprido com atrasos nas entregas e desconformidade nas especificações das carnes (evento 26.18 - TC-7862.989.25)

Ainda em consulta aos autos do acompanhamento da execução contratual, a Fiscalização noticiou que, com base nos relatórios do fiscal do contrato e no parecer do Departamento Jurídico, que recomendou a resolução do contrato com aplicação de penalidade de advertência e eventual multa contratual, a Administração notificou o contratado em 23/05/2025 para que tomasse ciência dos fatos e circunstâncias relacionados à execução parcial do contrato e apresentasse sua defesa no prazo legal.

A título de informação, em diligência realizada neste gabinete junto ao Diário Oficial do Município, verifiquei que foi publicado, em 02/07/2025, Termo de Rescisão Unilateral[1] referente ao Contrato em exame.

Em que pese a municipalidade ter constatado falhas na prestação dos serviços e adotado as devidas providências, inclusive com a rescisão do contrato, não a exime de ter aceitado proposta muito abaixo do valor de mercado, que acabou por se mostrar inexequível, ainda sendo necessária a abertura de outro certame para aquisição dos itens alimentícios.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES o Pregão Eletrônico nº 01/2025 e o subsequente Contrato nº 18/2025, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) Oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos;

c) Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 23 de Setembro de 2025.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES o Pregão Eletrônico nº 01/2025 e o subsequente Contrato nº 18/2025, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 23 de Setembro de 2025.

AMFS-04