S E N T E N Ç A

Processo:	TC-024782.989.24-8
Contratante:	Diretoria de Ensino – Região Sul 2 – Secretaria da Educação.
Responsável:	Renato Feder (Secretário Estadual da Educação), Fabricio Moura Moreira (Coordenador da Coordenadoria de Infraestrutura e Serviços Escolares), Rosangela Novaes Martins (Dirigente de Ensino).
Contratada:	Transtom Turismo Ltda.
Representante:	Renato de Carvalho Gomes (Sócio Diretor).
Objeto:	Prestação de serviço de transporte de passageiros mediante fretamento em caráter eventual.
Em Julgamento:	Pregão Eletrônico nº 004/2023. Ata de Registro de Preços nº 001/2023. Contrato nº 14, de 02/06/2023 – Valor: R$ 3.191.860,00.

Trata-se da análise do Pregão Eletrônico nº 001/2023, do tipo menor preço, da qual participaram 6 (seis) proponentes, da Ata de Registro de Preços nº 001/2023 e do decorrente Contrato nº 014/2023, celebrado em 02 de junho de 2023, entre a Diretoria de Ensino – Região Sul 2 – Secretaria da Educação e Transtom Turismo Ltda., ao valor de R$ 3.191.860,00 (três milhões, cento e noventa e um mil, oitocentos e sessenta reais), com vistas à “prestação de serviço de transporte de passageiros mediante fretamento em caráter eventual”, pelo prazo de 12 (doze) meses.

Responsável pela avaliação preliminar, a 6ª Diretoria de Fiscalização (DF-6.2) concluiu pela irregularidade da licitação e do contrato.

Nesse contexto, a Fiscalização procedeu à análise da fase licitatória e da formalização contratual ^([1]), no âmbito do processo TC-024782.989.24-8, tendo constatado as seguintes irregularidades:

Desatendimento ao Decreto Nº 63.316, de 26 de março de 2018, em razão da desconsideração de pesquisa e valores contidas no CADTERC.
Desatendimento aos princípios da vinculação ao Edital e da legalidade, por falhas na análise dos atestados;
Indevido desprovimento aos recursos apresentados, em que pese estes tempestivos e com fundamentos válidos;
Desatendimento ao parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666/93 ^([2]), em razão da ausência de publicação resumida da Ata de Registro de Preços;
Diferenças significativas nos preços de diferentes ajustes pactuados com a mesma contratada e de mesmos serviços. Entendemos s.m.j., que os preços registrados e contratados não são vantajosos para Administração, com prejuízo ao erário na monta de R$ 195.830,00 em comparação com o CADTERC, em desconformidade com o artigo 3º, 43, inciso IV, 44, § 3º e Inciso II, do artigo 57 da Lei Federal nº 8.666/1993 ^([3]).

Convocados os sujeitos processuais ⁽[4]⁾ e assegurado o exercício do contraditório e da ampla defesa, a empresa Transtom Turismo Ltda. ⁽[5]⁾ e a Diretoria de Ensino – Região Sul 2 – Secretaria da Educação ⁽[6]⁾ apresentaram suas justificativas e documentos, os quais foram juntados aos autos do processo em análise.

A contratada apresentou defesa na qual buscou demonstrar a regularidade de sua habilitação e da proposta apresentada, alegando:

que os atestados de capacidade técnica atendem às exigências do edital, em especial ao subitem 4.3.2 ^([7]), que requer a comprovação de prestação de serviços correspondentes a 50% (cinquenta por cento) do número de veículos previstos, admitindo-se, nos termos do subitem 4.3.3 ^([8]), o somatório de contratos distintos para alcançar esse quantitativo;
que os atestados apresentados são legítimos, emitidos por pessoas jurídicas idôneas e protocolados no prazo, não havendo qualquer indício de fraude ou burla às regras editalícias;
que a empresa contratada não possui qualquer responsabilidade ou ingerência sobre a efetiva elaboração dos valores de referência utilizados no certame, cabendo exclusivamente ao órgão contratante a responsabilidade sobre a questão;
que o objeto licitado é serviço de transporte eventual, sob demanda, e não serviço contínuo com rotas fixas, o que impacta a estrutura de custos (alocação de veículos e motoristas, periodicidade, depreciação), razão pela qual não se pode comparar, de forma direta, os preços propostos com parâmetros concebidos para contratações contínuas;
que, nessa linha, os valores do CADTERC são referenciais e compõem apenas uma das fontes possíveis para balizar o orçamento, cabendo à Administração – com base em estudos, cotações e dados oficiais – definir o referencial de preços aplicável ao caso concreto.

Por sua vez, o órgão estadual apresentou defesa buscando afastar as irregularidades apontadas, sustentando, em linhas gerais:

que a licitação em questão se refere a Registro de Preços para prestação de serviços de Transporte Eventual, ao passo que o CADTERC se aplica a contratações de serviços de Transporte Escolar. Assim, não há que se falar em desatendimento ao Decreto Estadual nº 63.316/2018, uma vez que não houve desconsideração aos preços do CADTERC pelo simples fato de estes não existirem para os serviços em questão;
que os serviços de Transporte Escolar e de Transporte Eventual possuem naturezas jurídicas e operacionais totalmente distintas;
que, além de inexistirem preços cadastrados no CADTERC para Transporte Eventual, os valores extraídos do módulo de Transporte Escolar, além de tecnicamente incompatíveis, encontram-se desatualizados, o que agrava ainda mais a impropriedade da análise;
que o edital não exige que o percentual mínimo de 50% (cinquenta por cento) recaia sobre cada tipo de veículo ou item do lote, mas sim sobre o número total de veículos do lote;
que a interpretação que considera obrigatório o atendimento do percentual de 50% (cinquenta por cento) isoladamente para cada subitem não encontra amparo no texto editalício e configura violação aos princípios da vinculação ao edital e da legalidade;
que o mínimo exigido para a qualificação técnica corresponde a 13 (treze) veículos, enquanto a empresa vencedora comprovou, de forma inequívoca, a disponibilidade de 22 (vinte e dois) veículos;
que o indeferimento dos recursos interpostos por licitantes desclassificadas decorreu de decisão administrativa legítima, baseada na correta interpretação do edital e na suficiência dos atestados apresentados, não havendo afronta ao contraditório ou à ampla defesa;
que a ausência de publicação resumida da Ata de Registro de Preços no Diário Oficial configura vício meramente formal, sem repercussão material, já que o contrato foi integralmente executado, assegurada a publicidade e transparência por outros meios;
que a alegada diferença de preços entre ajustes firmados pelas Diretorias de Ensino das Regiões Sul 2 e Sul 3 não caracteriza sobrepreço nem prejuízo ao erário, por decorrer de licitações autônomas, realizadas em momentos distintos, com formações de lotes diferentes e condições específicas de mercado; ademais, não existe parâmetro CADTERC para transporte eventual, sendo indevida a comparação com o módulo de transporte escolar.

Diante de tais fundamentos, ambas as partes requereram a esta E. Corte de Contas o acolhimento das justificativas apresentadas, com julgamento pela regularidade dos atos praticados.

Submetidos os autos à Procuradoria da Fazenda do Estado ⁽[9]⁾, que manifestou pela regularidade da matéria. Nesse sentido, ponderou que O Decreto nº 63.316/2018 determina que a formação dos preços referenciais observe a similaridade do objeto e as condições de execução do contrato, premissa que não foi adequadamente observada na análise realizada pela Fiscalização. Portanto, a invocação do CADTERC mostra-se indevida, porquanto inexiste módulo específico para transporte eventual de passageiros por fretamento, tratando-se de serviço de natureza distinta do transporte escolar. Destacou que, à luz do artigo 15, §1º, da Lei Federal nº 8.666/1993 ^([10]), a Administração poderia realizar pesquisa própria por inexistir tabela oficial específica para o objeto contratado. Ressaltou que a capacidade técnica exigida no texto editalício refere-se ao percentual sobre o total de veículos do lote, sendo descabida interpretação restritiva que imponha comprovação por tipo de veículo isoladamente, em afronta à vinculação ao edital. Quanto ao indeferimento dos recursos, assinalou que este decorreu da correta aplicação dos critérios editalícios, observando-se os princípios da legalidade, vinculação ao instrumento convocatório e julgamento objetivo. Relativamente à ausência de publicação resumida da Ata no Diário Oficial, considerou tratar-se de vício meramente formal, desprovido de repercussão material, uma vez que a execução contratual se deu integralmente e sem prejuízo ao erário ou à publicidade dos atos. Por fim, afastou a tese de sobrepreço, entendendo que a alegada diferença de valores resulta de comparação inadequada com parâmetros distintos e desatualizados, desconsiderando peculiaridades operacionais e condições específicas do certame.

Concedida vista regimental ao Ministério Público de Contas ^([11]), este concluiu pela irregularidade da licitação, da ata de registro de preços e do contrato, ressaltando a ausência de economicidade do ajuste. Apontou que a pesquisa de preços e o orçamento estimativo foram elaborados de forma precária, resultando em variações excessivas em relação ao CADTERC, configurando sobrepreço e afronta aos princípios da vantajosidade e da eficiência. Destacou, ainda, a disparidade entre contratos firmados pela mesma Administração com a mesma empresa, em período próximo, sem justificativa plausível para a diferença de valores. Acrescentou que a contratada não comprovou o requisito editalício de capacidade técnica mínima, uma vez que os atestados apresentados não contemplaram cinquenta por cento do quantitativo exigido para micro-ônibus do tipo van de 15 (quinze) lugares e para ônibus de 24 (vinte e quatro) lugares, contrariando o artigo 48, inciso I, da Lei nº 8.666/1993 ^([12]) e o artigo 4º, inciso XVI, da Lei nº 10.520/2002 ^([13]). Ressaltou, por fim, que os recursos interpostos por licitantes concorrentes, tempestivos e fundamentados, deveriam ter sido acolhidos, pois apontavam justamente o descumprimento das exigências editalícias.

É o relato do necessário.

Passo a decidir, na forma do artigo 50, I, do Regimento Interno ^([14]).

As justificativas apresentadas pelo órgão estadual e pela empresa contratada, analisadas em conjunto e corroboradas pelo parecer favorável da Procuradoria da Fazenda do Estado, demonstram-se aptas a elidir os apontamentos consignados pela Fiscalização. Verifica-se que, embora tenham sido identificadas algumas falhas formais no curso do certame, não restaram evidenciados vícios de gravidade capaz de comprometer a legalidade ou a economicidade da contratação, tampouco de infirmar a regularidade dos atos praticados. Ao contrário, o conjunto probatório revela que a condução do procedimento observou os princípios que regem a Administração Pública, assegurando a competitividade, a vantajosidade e a transparência necessárias.

No que toca à alegada divergência entre os valores orçados e o CADTERC, é certo que o artigo 4º do Decreto Estadual nº 63.316/2018 ^([15]) determina a utilização dos parâmetros constantes do referido cadastro para contratações de serviços terceirizados. Contudo, como corretamente observado pela defesa, os preços do “Volume 21 – Transporte Escolar” foram concebidos para contratações de natureza contínua de transporte escolar, enquanto o objeto licitado diz respeito ao transporte eventual, que possui dinâmica própria, marcada por custos variáveis e condições operacionais específicas.

De se registrar, ainda, que o Sistema de Registro de Preços, por sua própria lógica, tende a apresentar valores superiores em comparação aos contratos de execução contínua, justamente em razão da necessidade de precificar a imprevisibilidade da demanda e a manutenção da frota em permanente disponibilidade, ainda que nem sempre utilizada. Por outro lado, os serviços contínuos de transporte escolar partem da prévia definição de itinerários e horários regulares, usualmente executados durante todo o ano letivo, o que possibilita a diluição dos custos fixos ao longo da execução contratual. Nessas circunstâncias, impor a adoção automática dos preços constantes do CADTERC à presente contratação seria desarrazoado, pois desconsideraria as peculiaridades do objeto, com risco de inibir a participação de fornecedores e comprometer a competitividade, a eficiência e a vantajosidade da licitação.

Cumpre acrescentar que o CADTERC em questão tem data-base de maio de 2023, enquanto a fase preparatória do certame foi integralmente realizada em fevereiro daquele ano, com a publicação do edital em abril. Assim, mesmo que se admitisse a pertinência do referido estudo a contratação em tela, a incompatibilidade temporal inviabilizaria sua utilização como parâmetro, pois os preços ainda não estavam disponíveis na época da elaboração do orçamento estimativo. Ressalte-se que a versão anterior do banco de preços datava de junho de 2022, já defasada em mais de seis meses, igualmente inadequada para servir de referência.

Além disso, a pesquisa de preços observou as diretrizes do Decreto nº 63.316/2018, tendo resultado da coleta de 3 (três) propostas idôneas. O certame contou, ainda, com ampla competitividade, registrando a participação de 6 (seis) proponentes, e culminou em contratação com desconto de 32,86% (trinta e dois vírgula oitenta e seis por cento) em relação ao orçamento estimativo. Diante desse quadro, não se identifica sobrepreço ou prejuízo à vantajosidade, pois a aferição de mercado foi conduzida de forma diligente e compatível com as particularidades do objeto.

No que se refere à capacidade técnica, a interpretação da Fiscalização sobre o subitem 4.3.2 do edital mostrou-se excessivamente rigorista. O instrumento convocatório não determinou de forma expressa se a comprovação da capacidade técnica deveria ser individualizada por tipo de veículo previsto, mas sim a demonstração de disponibilidade mínima de 50% (cinquenta por cento) da frota estimada no Termo de Referência, a saber, 32 (trinta e dois) veículos no total. Os atestados apresentados pela contratada, quando analisados de forma consolidada, evidenciam experiência suficiente, abrangendo 22 (vinte e dois) veículos, superando o quantitativo total exigido. A análise de capacidade técnica deve se orientar pela razoabilidade, privilegiando a comprovação da aptidão para execução do objeto, sem impor interpretações excessivas e restritivas, admitindo-se como prova a execução de serviços similares, conforme Súmula nº 24 deste Tribunal ^([16]). Assim, exigir a comprovação da aptidão técnica em estrita correspondência ao quantitativo de veículos por número de lugares, sem que tal requisito tenha sido expressamente previsto no edital, implicaria criar obrigação não estabelecida no instrumento convocatório, em afronta ao princípio da vinculação ao edital.

Quanto ao indeferimento dos recursos interpostos por licitantes desclassificadas, também não se vislumbra irregularidade. O desprovimento foi motivado e devidamente fundamentado, contando, inclusive, com respaldo em parecer técnico, o que afasta a alegação de arbitrariedade. Nesse contexto, não se configura afronta ao contraditório ou à ampla defesa, mas, ao revés, observa-se que o procedimento foi conduzido com observância aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, competitividade e vinculação ao edital.

Em relação à ausência da publicação resumida da Ata de Registro de Preços, em afronta ao artigo 61, parágrafo único, da Lei Federal nº 8.666/1993, trata-se de vício de natureza formal, sem gravidade bastante para macular a matéria. A falha deve ser convertida em recomendação à Origem, a fim de que assegure, em contratações futuras, o rigoroso cumprimento dos prazos e formas de divulgação previstos em lei, notadamente no artigo 94 da Lei Federal nº 14.133/2021 ^([17]), atualmente em vigor.

Por fim, no que se refere à alegada divergência de preços entre os ajustes firmados pelas Diretorias de Ensino das Regiões Sul 2 e Sul 3, não se vislumbra irregularidade. Como bem demonstrado pela Origem e corroborado pela Procuradoria da Fazenda do Estado, trata-se de pregões distintos, realizados em momentos diferentes, com formações de lotes autônomas e condições específicas de mercado, o que por si só afasta a possibilidade de comparação direta. Ademais, o objeto em análise refere-se a transporte eventual, cujas características operacionais – como variação de rotas, tempo ocioso de veículos e custos adicionais por deslocamento – influenciam significativamente a formação dos preços. A disparidade apontada, portanto, não decorre de sobrepreço ou ausência de economicidade, mas das peculiaridades próprias de cada certame e do contexto em que foram conduzidos, não havendo prejuízo à Administração ou afronta aos princípios da vantajosidade e da eficiência.

Diante de todo o exposto, na esteira da manifestação da Procuradoria da Fazenda do Estado, julgo regulares o Pregão Eletrônico nº 004/2023, a Ata de Registro de Preços nº 001/2023 e o Contrato nº 014/2023, celebrados entre a DIRETORIA DE ENSINO – REGIÃO SUL 2 – SECRETARIA DA EDUCAÇÃO e TRANSTOM TURISMO LTDA, sem prejuízo da recomendação constante no corpo da decisão.

Publique-se.

Com a certificação de trânsito em julgado, nada mais havendo a ser analisado, arquivem-se os autos.

São Paulo, 24 de setembro de 2025.

MARCO AURÉLIO BERTAIOLLI

Conselheiro

GCMAB/MAV

[1] TC-024782.989.24-8: Evento 29.

[2] Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 61. Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.

[3] Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. (...)

Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos: (...)

IV - verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis; (...)

Art. 44. § 3º. Não se admitirá proposta que apresente preços global ou unitários simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatório da licitação não tenha estabelecido limites mínimos, exceto quando se referirem a materiais e instalações de propriedade do próprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou à totalidade da remuneração. (...)

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: (...)

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;

[4] TC-024782.989.24-8: Evento 32.

[5] TC-024782.989.24-8: Evento 50.

[6] TC-024782.989.24-8: Evento 52.

[7] Subitem 4.3.2 do Edital: Entende-se por mesma natureza e porte, atestado(s) de serviços similares ao objeto da licitação que demonstre(m) que a empresa prestou serviços correspondentes a 50% do número de veículos utilizados, conforme fixado no Termo de Referência.

[8] Subitem 4.3.3 do Edital: A comprovação a que se refere o item 4.3.2 poderá ser efetuada pelo somatório das quantidades realizadas em tantos contratos quanto dispuser o licitante;

[9] TC-024353.989.24-7: Evento 54.

[10] Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 15. § 1º. O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

[11] TC-024353.989.24-7: Evento 58.

[12] Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 48. Serão desclassificadas:

I - as propostas que não atendam às exigências do ato convocatório da licitação;

[13] Lei Federal nº 10.520, de 17 de julho de 2002.

Art. 4º. A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e observará as seguintes regras: (...)

XVI - se a oferta não for aceitável ou se o licitante desatender às exigências habilitatórias, o pregoeiro examinará as ofertas subsequentes e a qualificação dos licitantes, na ordem de classificação, e assim sucessivamente, até a apuração de uma que atenda ao edital, sendo o respectivo licitante declarado vencedor;

[14] Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Regimento Interno.

Art. 50. Compete ao Conselheiro como Julgador Singular:

I - julgar contratos de compras ou serviços comuns ou atos jurídicos análogos, bem como a consequente execução contratual, celebrados pelas administrações municipal e estadual, de valor igual ou acima de 70.000 UFESPs e abaixo de 200.000 UFESPs;

[15] Decreto Estadual nº 63.316, de 26 de março de 2018.

Art. 4º. Para a contratação de serviços terceirizados, devem ser utilizados como preços de referência os valores dos Estudos Técnicos de Serviços Terceirizados - CADTERC, disponíveis no endereço eletrônico http://www.cadterc.sp.gov.br.

[16] Súmula nº 24 - Em procedimento licitatório, é possível a exigência de comprovação da qualificação operacional, nos termos do inciso II, do artigo 30 da Lei Federal nº 8.666/93, a ser realizada mediante apresentação de atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, admitindo-se a imposição de quantitativos mínimos de prova de execução de serviços similares, desde que em quantidades razoáveis, assim consideradas 50% a 60% da execução pretendida, ou outro percentual que venha devida e tecnicamente justificado.

[17] Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

Art. 94. A divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) é condição indispensável para a eficácia do contrato e de seus aditamentos e deverá ocorrer nos seguintes prazos, contados da data de sua assinatura:

I - 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação;

II - 10 (dez) dias úteis, no caso de contratação direta. (...)