S E N T E N Ç A

Processo:	TC-017250.989.22-5
Contratante:	Fundação para o Desenvolvimento da Educação – FDE.
Responsável:	Nourival Pantano Junior (ex-Presidente), Marcio Ribeiro Gaban (ex-Diretor de Obras e Serviços), Alexandre Artur Perroni (ex-Diretor Administrativo e Financeiro).
Contratada:	Terra Nova Engenharia e Construções Ltda.
Representante:	Miguel da Silva Sastre (Engenheiro/Procurador).
Objeto:	Execução das obras e serviços dos prédios escolares EE Simon Bolivar, EE Profª Iracema Crem, EE Prof. Delfino Ribeiro Guimarães e EE Prof. Francisco Lourenço de Melo.
Em Julgamento:	Concorrência FDE nº 70/00231/20/01. Contrato nº 70/00231/20/01, de 02/09/2021 – Valor: R$ 4.439.354,79.
Advogados:	Marcos Jordão Teixeira do Amaral Filho (OAB/SP nº 074.481).

Processo:	TC-017431.989.22-7
Contratante:	Fundação para o Desenvolvimento da Educação – FDE.
Responsável:	Nourival Pantano Junior (ex-Presidente), Marcio Ribeiro Gaban (ex-Diretor de Obras e Serviços), Alexandre Artur Perroni (ex-Diretor Administrativo e Financeiro).
Contratada:	Terra Nova Engenharia e Construções Ltda.
Representante:	Miguel da Silva Sastre (Engenheiro/Procurador).
Objeto:	Execução das obras e serviços dos prédios escolares EE Simon Bolivar, EE Profª Iracema Crem, EE Prof. Delfino Ribeiro Guimarães e EE Prof. Francisco Lourenço de Melo.
Em Julgamento:	Execução contratual.
Advogados:	Marcos Jordão Teixeira do Amaral Filho (OAB/SP nº 074.481).

Trata-se da análise da Concorrência FDE nº 70/00231/20/01, do tipo menor preço, da qual participaram 13 (treze) proponentes, e do decorrente Contrato nº 70/00231/20/01, celebrado em 02 de setembro de 2021, entre a Fundação para o Desenvolvimento da Educação – FDE e Terra Nova Engenharia e Construções Ltda., ao valor de R$ 4.439.354,79 (quatro milhões, quatrocentos e trinta e nove mil, trezentos e cinquenta e quatro reais e setenta e nove centavos), com vistas à “execução das obras e serviços dos prédios escolares EE Simon Bolivar, EE Profª Iracema Crem, EE Prof. Delfino Ribeiro Guimarães e EE Prof. Francisco Lourenço de Melo”, dentro do prazo de 08 (oito) meses ^([1]).

A Fiscalização procedeu à análise da fase licitatória e da formalização contratual ^([2]), no âmbito do processo TC-017250.989.22-5, tendo constatado as seguintes irregularidades:

Orçamento do objeto da licitação não foi elaborado fundamentado no Projeto Básico, em desacordo com o artigo 7º, § 4º da Lei Federal nº 8.666/1993 ^([3]);
Orçamento elaborado com intervalo superior a 06 (seis) meses;
Eleição de parcela de maior relevância – “pintura com tinta látex” – em inobservância à Jurisprudência desta Casa;
Falha no planejamento, ao não se observar a sequência exigida pelo caput do artigo 7º, da Lei Federal nº 8.666/1993, combinado com o § 1º do mesmo artigo ^([4]);
Ausência de Projeto Básico aprovado, sem observância ao que estabelece o inciso I, do § 2º, do artigo 7º, da Lei Federal nº 8.666/1993 ^([5])e também ao Decreto Estadual nº 56.565/2010; e
Falta de estudo técnico preliminar, em desatendimento ao que estabelece o inciso IX, do artigo 6º, da Lei Federal nº 8.666/1993 ^([6])combinado com o Decreto Estadual nº 56.565/2010.

Em trâmite conjunto, a execução contratual, operacionalizada no âmbito do processo TC-017431.989.22-7, foi objeto de inspeção in loco realizada em 18 de outubro de 2022 (1ª visita) ^([7])e em 19 e 23 de janeiro de 2023 (2ª visita) ^([8]). No contexto das vistorias técnicas realizadas, foram constatadas irregularidades que levaram a Fiscalização a manifestar-se pela irregularidade da execução contratual, nos seguintes termos:

Orçamento do objeto da licitação não baseado em Projeto Básico, em desacordo com o § 4º, do artigo 7º, da Lei Federal nº 8.666/1993;
Ausência de Projeto Básico, em desatendimento ao que estabelece o inciso I, do § 2º, do artigo 7º, da Lei Federal nº 8.666/1993;
Ausência de Projeto Executivo, contrariando o disposto no §1º, do artigo 7º, da Lei Federal nº 8.666/1993;
Aplicação de reajuste em desacordo a cláusula décima primeira do contrato;
Execução da obra sem observar as condições estipuladas previamente, no Termo de Referência;
A escola/obra não contempla nenhum levantamento relativo às condições de acessibilidade, em pleno desatendimento à Lei Federal nº 13.146/2015, conjugado com o artigo 25 da Lei Estadual nº 12.907/2008 ^([9]);
Execução de itens não contratados em substituição a itens previstos no ajuste, mas não realizados, sem a devida formalização dessa inversão por meio de aditivo;
Falta de formalização de Termo Aditivo de Prazo, em desatendimento ao parágrafo §2º do artigo 57 da Lei 8.666/1993 ^([10]);
Os estabelecimentos de ensino não possuem acessibilidade, em detrimento do disposto no artigo 227 da Constituição Federal ^([11]) e da Lei Federal nº 13.146/2015;
Descumprimento do TAC - Termo de Ajustamento de Conduta de acessibilidade, assinado com o Ministério Público do Estado de São Paulo, e que prevê intervenções com este propósito para o total da rede, em período não superior a 15 (quinze) anos, a contar de sua assinatura em 2014; e
Falha na emissão do Termo de Recebimento Provisório e Definitivo da obra, em desatendimento ao que estabelece o artigo 73 da Lei Federal nº 8.666/1993 ⁽[12]⁾.

Convocados os sujeitos processuais ⁽[13]⁾ e assegurado o exercício do contraditório e da ampla defesa, a Fundação para o Desenvolvimento da Educação – FDE apresentou justificativas e documentos ⁽[14]⁾, os quais foram juntados aos respectivos autos dos processos em análise. Em síntese, alegou:

que os orçamentos que instruíram o processo licitatório tiveram como data-base o mês de janeiro de 2021, sendo divulgados na terceira semana de fevereiro do mesmo ano, contendo todos os itens com descrições e quantitativos compatíveis com o objeto da licitação;
que a escolha da parcela de maior relevância decorreu da análise conjunta dos orçamentos das quatro obras, considerando os serviços de maior valor e/ou complexidade técnica. Ressaltou que eventual ausência de determinado serviço em uma das obras não comprometeu a avaliação e, especificamente quanto à pintura, não houve desclassificação por esse motivo, tratando-se de aspecto de menor relevância, a ser desconsiderado por esta Corte;
que a sequência estipulada pelo artigo 7º, caput e § 1º, da Lei nº 8.666/1993 é regularmente observada pela FDE, em razão dos procedimentos internos de aprovação das etapas;
que, quanto à alegada ausência de Projeto Básico, a construção da quadra de esportes coberta foi instruída por projeto executivo padrão e parecer técnico de fundações. As demais obras consistiram em reformas, descritas em Relatórios de Vistoria e Memoriais Descritivos, complementados pelos Catálogos Técnicos da FDE (Catálogos de Componentes, de Serviços e de Ambientes). Exemplificou que, na EE Delfino, o reservatório objeto da licitação foi construído em anéis pré-moldados de concreto, conforme ficha de componente H7-06 e parecer técnico de fundações; e, na EE Francisco, o projeto aprovado pelo Corpo de Bombeiros foi acompanhado de projetos executivos de instalações hidráulicas e elétricas;
que, ademais, este E. Tribunal de Contas possui entendimento de que não há necessidade de Projeto Básico específico para a execução de obras de reforma;
que, na EE Iracema Crem, as características do subsolo reveladas pela sondagem demonstraram-se homogêneas, sendo o relatório existente considerado suficiente pelo escritório especializado em geotecnia para a emissão do Parecer Técnico de Fundações;
que, no período entre a elaboração do orçamento, a tramitação do processo licitatório e a execução das intervenções, podem ocorrer alterações nas condições físicas das edificações, sobretudo considerando o uso intensivo e dinâmico pelas comunidades escolares, compostas por centenas de estudantes e profissionais da educação. Ressaltou que o escopo das obras envolveu, em sua maioria, serviços de manutenção, naturalmente mais sujeitos a variações do que obras de construção;
que tais variações, contudo, não implicaram em aditamento de valor contratual, circunstância que revela a inexistência de dano ao erário e torna desnecessária a celebração de termo aditivo;
que as adequações de acessibilidade se encontram tempestivas, conforme apontado pela própria Fiscalização, haja vista que o prazo previsto no TAC firmado em 2014 é de até 15 (quinze) anos.

Diante de tais fundamentos, a FDE requereu a esta E. Corte de Contas o acolhimento das justificativas apresentadas, com julgamento pela regularidade dos atos praticados.

Em atendimento a r. Despachos ^([15]), conforme solicitado pela Procuradoria da Fazenda do Estado ^([16]), o Departamento de Instrução Processual Especializada – DIPE manifestou pela irregularidade dos atos ora apreciados ^([17]).

Amparada na disciplina traçada no artigo 1º da Portaria SubG-Cons. nº 05/2023 ⁽[18]⁾, a Procuradoria da Fazenda Estadual declinou de sua manifestação ⁽[19]⁾.

Concedida vista regimental ao Ministério Público de Contas ^([20]), que apôs ciência do conteúdo dos autos.

É o relato do necessário.

Passo a decidir, na forma do artigo 50, II, do Regimento Interno ^([21]).

A análise dos autos evidencia um conjunto de falhas na fase de planejamento e na execução contratual, especialmente quanto à ausência de Projeto Básico aprovado e consistente, à defasagem do orçamento estimativo e à formalização inadequada de alterações no escopo e prazo. Todavia, em melhor exame e consoante a jurisprudência desta Corte em casos análogos, verifica-se que tais impropriedades têm sido relevadas, quando não resultam em restrição à competitividade, sobrepreço ou dano ao erário, sendo passíveis de tratamento no campo das recomendações.

Com efeito, a forma de precificação adotada pela FDE, mediante catálogo de insumos, composição de preços unitários e ampla disponibilização de listagem de preços e catálogos técnicos, permitiu às empresas interessadas formularem propostas em condições equânimes, preservando a competitividade e a economicidade do certame ⁽[22]⁾. Nesse sentido, registra-se a participação de 13 (treze) proponentes, circunstância que atesta a ampla concorrência, bem como a obtenção de proposta vantajosa, sagrada vencedora com desconto de 31,51% (trinta e um vírgula cinquenta e um por cento) em relação ao valor estimado pela FDE.

Ademais, a despeito das críticas quanto à ausência de Projeto Básico formal e à utilização de estudos defasados, o objeto contratado foi integralmente executado, sem acréscimos financeiros, e as modificações de serviços ou prorrogações de prazo, conquanto não formalizadas por termo aditivo, não resultaram em custos adicionais para a Administração, circunstância que afasta a caracterização de prejuízo ao erário ⁽[23]⁾.

Assim, ainda que se reconheça a insuficiência da instrução processual e a necessidade de maior rigor técnico na caracterização do objeto, não se identificam máculas de gravidade suficiente a comprometer a higidez da contratação. As falhas apontadas devem, portanto, ser superadas mediante recomendações à Origem, a fim de que observe, em futuras avenças, a estrita sequência procedimental prevista no art. 7º da Lei nº 8.666/1993, providencie a elaboração e aprovação de Projetos Básicos e Executivos atualizados, promova a formalização tempestiva de aditivos sempre que houver alteração de escopo ou prorrogação de prazo, assegure a emissão regular dos termos de recebimento provisório e definitivo, e contemple de forma expressa medidas voltadas à acessibilidade, em cumprimento ao art. 227 da Constituição Federal, à Lei nº 13.146/2015 e ao TAC firmado com o Ministério Público.

Diante de todo o exposto, encurto razões e julgo regulares a Concorrência FDE nº 70/00231/20/01, o Contrato nº 70/00231/20/01, celebrado entre a FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – FDE e TERRA NOVA ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA., assim como a respectiva execução contratual, sem prejuízo das recomendações constantes no corpo da presente decisão.

Publique-se.

Com a certificação de trânsito em julgado, nada mais havendo a ser analisado, arquivem-se os autos.

São Paulo, 24 de setembro de 2025.

MARCO AURÉLIO BERTAIOLLI

Conselheiro

GCMAB/MAV

[1] Refere-se a prazo de execução. A vigência contratual é de 13 (treze) meses.

[2] TC-017250.989.22-5: Evento 37.

[3] Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 7º. § 4º. É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do Projeto Básico ou executivo.

[4] Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 7º. As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:

I - Projeto Básico;

II - projeto executivo;

III - execução das obras e serviços.

§ 1º. A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que também autorizado pela Administração.

[5] Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 7º. § 2º. As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

I - houver Projeto Básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; (...)

[6] Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 6º. Para os fins desta Lei, considera-se:

IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: (...)

[7] TC-017431.989.22-7: Evento 28.

[8] TC-017431.989.22-7: Evento 56.

[9] Lei Estadual nº 12.907, de 15 de abril de 2008.

Art. 25. A construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos ou privados destinados ao uso coletivo deverão ser executadas de modo a que sejam ou se tornem acessíveis às pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida.

[10] Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 57. §2º. Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato.

[11] Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

[12] Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:

I - em se tratando de obras e serviços:

a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 (quinze) dias da comunicação escrita do contratado;

b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei;

[13] TC-017250.989.22-5: Evento 42; TC-017431.989.22-7: Eventos 33 e 59.

[14] TC-016716.989.22-3: Eventos 52, 55, 68 e 69; TC-017116.989.22-9: Eventos 40, 42, 76 e 85.

[15] TC-017250.989.22-5: Evento 92; TC-017431.989.22-7: Evento 101.

[16] TC-017250.989.22-5: Evento 87.

[17] TC-017250.989.22-5: Evento 104; TC-017431.989.22-7: Evento 111.

[18] Portaria SubG-Cons nº 5/2023

Artigo 1º - A Procuradoria da Fazenda junto ao Tribunal de Contas emitirá manifestação nos processos em que figurem como interessados os órgãos da Administração direta do Estado e suas autarquias, inclusive as de regime especial, exceto as universidades públicas estaduais.

Parágrafo único - Sem prejuízo do disposto no caput deste artigo e a critério do Subprocurador Geral do Estado da Consultoria Geral ou do Procurador do Estado Chefe da PFE, serão também objeto de análise e manifestação pela unidade especializada os processos que versem sobre matérias classificadas como acompanhamento especial, ou que tenham sido objeto de pareceres jurídicos exarados pelas unidades de execução da área da Consultoria Geral. (Redação dada pela Portaria SubG-Cons nº 5, de 25 de abril de 2024)

[19] TC-017250.989.22-5: Evento 107; TC-017431.989.22-7: Evento 96.

[20] TC-017250.989.22-5: Evento 89; TC-017431.989.22-7: Evento 98.

[21] Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Regimento Interno.

Art. 50. Compete ao Conselheiro como Julgador Singular: (...)

II - julgar contratos ou atos jurídicos análogos, bem como a consequente execução contratual, celebrados pela administração estadual e municipal relativos a obras e serviços de engenharia, alienação ou concessão ou permissão de direito real de uso de bens da administração pública, concessões em geral e parcerias público-privadas, de valor abaixo de 200.000 UFESPs;

[22] Cite-se, a título de exemplo, o julgamento do TC-012621.989.23-5, do Tribunal Pleno, de relatoria do Conselheiro Antonio Roque Citadini, na Sessão de 02/10/2024, em que, apesar da deficiência do Projeto Básico, concluiu-se pela regularidade da contratação, destacando-se a competitividade do certame e a metodologia de precificação adotada pela FDE. No mesmo sentido, o TC-022451.989.21-4, julgado pela Primeira Câmara, na Sessão de 01/10/2024, de relatoria do Conselheiro Dimas Ramalho, com participação do Conselheiro Antonio Roque Citadini, Presidente, e do Conselheiro Marco Aurélio Bertaiolli.

[23] Cite-se a título de exemplo o TC-015990.989.22-0, da Segunda Câmara, de relatoria e presidência da Conselheira Cristiana de Castro Moraes, com participação do Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo e do Conselheiro Substituto, Auditor Valdenir Antonio Polizeli, julgado na Sessão de 18/02/2025, no qual se assentou a execução integral do objeto, sem acréscimos financeiros, afastando a gravidade das falhas de planejamento, ensejando regularidade com recomendações.