GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame o Pregão Eletrônico nº 90008/2024 e o Contrato nº 01/2025, de 29/01/2025, referente ao Lote 3 - Leste (Hospital Geral de Guaianases, Hospital Geral de São Mateus, Instituto Paulista de Geriatria e Gerontologia, Hospital Maternidade Leonor Mendes de Barros e Hospital Infantil Cândido Fontoura), firmado entre a Coordenadoria Estadual de Serviços de Saúde e a empresa Inove Administração Gestão e Participações em Serviços Médicos Ltda, tendo como objeto a prestação de serviços de remoção terrestre de pacientes em ambulâncias Tipo B (Suporte Básico), por acionamento, com cobertura de 24 horas, para unidades vinculadas à Coordenadoria de Serviços de Saúde (CSS).

A equipe de auditoria registrou as seguintes irregularidades, no exame do procedimento licitatório e do contrato (evento 27.32):

1. Item A.1. Definição do Objeto:
   1. O Termo de Referência não definiu adequadamente o objeto, haja vista a apresentação de quantitativos consolidados sem que houvesse a inclusão na apresentação dos estudos de demandas o Complexo Hospitalar Padre Bento de Guarulhos;
   2. Constatamos diminuição de quantitativos de km fora da Região Metropolitana de São Paulo para todos os lotes sem que houvesse as devidas justificativas para as alterações, o que pode indicar problemas no planejamento e/ou falta de clareza na definição do objeto;
2. Item A4. Competitividade
   3. A empresa INOVE Administração Gestão e Participações em Serviços Médicos Ltda (CNPJ 32.006.000/0001-95) adquiriu o Fundo de Comércio da empresa MS Brasil Serviço de Emergências Médicas Ltda. (CNPJ 10.445.418/0001-24) e essa consta no Banco Nacional dos Devedores Trabalhistas, estando impedida para a habilitação quando da licitação pública;
3. Item A5. Preço
   4. Apresentação do orçamento por preços globais mensais, tanto como por regiões, como pelo total geral evidenciando ausência de especificação dos preços unitários no orçamento, o que dificulta a verificação dos preços ofertados, pela falta de parâmetros;
   5. A origem, em seu orçamento não demonstrou a composição do BDI, nem o exigiu do licitante vencedor, o que dificultará a assinatura de Termos Aditivos, tanto de acréscimos, quanto de novos serviços;
4. PERSPECTIVA B: ANÁLISE DO CONTRATO
   6. Não publicação do extrato do contrato no Diário Oficial.

Face ao Despacho incluído no evento 30 foi fixado prazo à origem para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Coordenadoria Estadual de Serviços de Saúde, por seu Coordenador Sr. Aldemir Humberto Soares e pela Gestora do Contrato Sra. Vanessa Tiscar Ferreira, apresentou as seguintes alegações no evento 46 e 58:

a) Item A.1. Definição do Objeto:

1) O Termo de Referência não definiu adequadamente o objeto, haja vista a apresentação de quantitativos consolidados sem que houvesse a inclusão na apresentação dos estudos de demandas o Complexo Hospitalar Padre Bento de Guarulhos;

Consta do processo, através do Ofício nº 73/2024 (Doc. SEI nº 0038856175) a justificativa do quantitativo estimado para atender ao Complexo Hospitalar Padre Bento de Guarulhos, que posteriormente foi consolidado aos demais do lote.

2) Constatamos diminuição de quantitativos de km fora da Região Metropolitana de São Paulo para todos os lotes sem que houvesse as devidas justificativas para as alterações, o que pode indicar problemas no planejamento e/ou falta de clareza na definição do objeto;

As alterações nos quantitativos estimados (IDA e IDA/VOLTA) em razão da exclusão de unidades transferidas à gestão de Organizações Sociais e a inclusão do Complexo Hospitalar Padre Bento de Guarulhos não resultou em incremento do subitem km fora da Região Metropolitana de São Paulo para nenhum dos lotes, conforme podemos constatar no Anexo IV - Planilha de Proposta dos editais de nº 90004/2024 (Doc. SEI nº 0035679845) e do nº Cumpre salientar que os quantitativos estimados correspondem a limites máximos previstos contratualmente, tendo em vista tratar-se de serviço executado sob demanda, ou seja, por acionamento, a depender da efetiva necessidade assistencial do paciente. Dessa forma, não é possível aferir previamente, com exatidão, a totalidade de sua utilização durante a vigência contratual.

b) Item A4. Competitividade

3) A empresa INOVE Administração Gestão e Participações em Serviços Médicos Ltda (CNPJ 32.006.000/0001-95) adquiriu o Fundo de Comércio da empresa MS Brasil Serviço de Emergências Médicas Ltda. (CNPJ 10.445.418/0001-24) e essa consta no Banco Nacional dos Devedores Trabalhistas, estando impedida para a habilitação quando da licitação pública;

A aquisição do Fundo de Comércio da empresa MS Brasil Serviço de Emergências Médicas Ltda (CNPJ 10.445.418/0001-24) pela contratada INOVE Administração Gestão e Participações em Serviços Médicos Ltda (CNPJ 32.006.000/0001-95) só foi informada em 17/04/2025 após questionamento desta Coordenadoria acerca do uso da logomarca MS Emergências em suas ambulâncias.

A INOVE apresentou certidão negativa de débitos trabalhistas regular e válida no momento da habilitação. Conforme jurisprudência consolidada do TCU, a existência de eventual responsabilidade subsidiária anterior não configura impedimento, desde que a empresa apresente a documentação exigida no momento da contratação, e desde que ausente registro impeditivo no momento da contratação (vide Acórdão TCU nº 1.214/2013 – Plenário).

c) Item A5. Preço

4) Apresentação do orçamento por preços globais mensais, tanto como por regiões, como pelo total geral evidenciando ausência de especificação dos preços unitários no orçamento, o que dificulta a verificação dos preços ofertados, pela falta de parâmetros;

A opção pela apresentação de preços globais mensais por lote encontra respaldo no art. 34 da Lei nº 14.133/2021, sendo perfeitamente compatível com a natureza do serviço contínuo contratado. As planilhas apresentadas permitiram análise comparativa e julgamento objetivo pelo critério de menor preço global.

Cabe ressaltar que a proposta licitatória da empresa contratada, constante do Doc. SEI nº 0046994823, bem como o Contrato CSS nº 1/2025 (Doc. SEI nº 0054360876), apresentam de forma clara os valores unitários discriminados por modalidade de atendimento (ida, ida e volta, km rodado), bem como os respectivos somatórios mensais e totais contratuais, e o total da contratação para o período de 15 meses da vigência, estando em conformidade com os princípios da transparência, objetividade e economicidade.

5) A origem, em seu orçamento não demonstrou a composição do BDI, nem o exigiu do licitante vencedor, o que dificultará a assinatura de Termos Aditivos, tanto de acréscimos, quanto de novos serviços;

Sobre a composição do BDI, registra-se que a exigência é restrita a obras e serviços de engenharia, nos termos do Art. 23, § 2º na composição do valor estimado e art. 56, §5º, na reelaboração da proposta do licitante vencedor, ambos da Lei nº 14.133/2021, portanto inaplicável à presente contratação.

A não exigência de BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) decorre da natureza dos serviços, que não envolvem obras ou engenharia, conforme previsto no art. 56, §5º, da Lei nº 14.133/2021. O BDI, nesse contexto, não se configura como elemento obrigatório, não havendo prejuízo à transparência ou à economicidade da proposta.

Ressalte-se que eventuais reequilíbrios econômico-financeiros podem ser analisados nos termos dos artigos 124 e 125 da referida Lei, mediante motivação e comprovação.

d) PERSPECTIVA B: ANÁLISE DO CONTRATO  

6) Não publicação do extrato do contrato no Diário Oficial

A publicidade do contrato foi regularmente efetivada no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) em 30/01/2025 (Doc. SEI nº 0054452593), conforme o art. 94 da Lei nº 14.133/2021, não havendo qualquer prejuízo ao controle social, à transparência ou à eficácia do contrato.

A Inove Serviços Médicos e Emergência Ltda. apresentou sua defesa (evento 75) destacando que participou regularmente do processo licitatório, cumprindo todos os requisitos de habilitação previstos no edital e na Lei nº 14.133/2021. A empresa comprovou sua capacidade técnica, fiscal, trabalhista e jurídica, tendo celebrado o contrato e prestado os serviços contratados com qualidade e regularidade. Ressaltou, ainda, que não tem responsabilidade sobre a fase interna do processo licitatório, que é de competência exclusiva do órgão contratante.

Quanto à alegação relacionada à aquisição de fundo de comércio de outra empresa, a INOVE esclareceu que utiliza seu próprio CNPJ e que tal operação comercial ocorreu em 2019, seis anos antes da licitação em questão, não havendo qualquer nexo causal entre os fatos. A empresa reforçou que a transação foi transparente, formalizada por contrato, e teve como objetivo o crescimento de mercado, não configurando tentativa de fraude ou criação de grupo econômico fictício.

A defesa também enfatizou que a pessoa jurídica é distinta de seus sócios ou outras empresas com as quais possa manter relações comerciais, e que a participação da INOVE no certame foi autônoma, legal e independente. Destacou que a existência de outros CNPJs ou a aquisição do fundo de comércio não interfere no processo licitatório, uma vez que as empresas possuem faturamento e estrutura financeira separadas.

A D. PFE se manifestou pela regularidade da licitação e da contratação objeto dos autos (evento 75 e 79).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

De início, é possível observar que os principais parâmetros desta contratação estão em ordem.

Quanto à crítica relacionada à ausência da apresentação de estudos de demandas para o Complexo Hospitalar Padre Bento de Guarulhos, vejo que a referida unidade foi incluída no Estudo Técnico Preliminar constante do evento 1.5, págs. 38 e 41 dos autos.

Sobre a possível falta de planejamento do quantitativo de quilômetros rodados fora da Região Metropolitana de São Paulo, acato as razões da defesa, pois observo que fora definido limite máximo e que, por ser um serviço por demanda, aceita oscilações nas quantidades estimadas.

Ademais, o Estudo Técnico Preliminar explicou no item 7 que a estimativa teve como critério a média de saídas (IDA, IDA/VOLTA e Fora da RMSP) realizadas durante o ano de 2023, informados por cada unidade hospitalar em expedientes via SEI (evento 1.5, pág. 43).

Ainda, observo que o Item 5.7 do termo de referência tratou de estabelecer os parâmetros para aferição da quilometragem (evento 1.5, pág. 43):

5.7. As remoções para serviços de saúde localizados em municípios que não fazem parte da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), só IDA ou IDA e VOLTA, serão pagas por quilômetro rodado e a aferição da quilometragem se dará pelo menor trajeto apontado pela ferramenta “Google Maps” entre a unidade de origem e o destino do paciente.

Além disso, no documento intitulado Anexo I - INSTRUMENTO DE MEDIÇÃO DE RESULTADO, parte integrante do Edital (evento 1.5, pág. 37), consta o detalhamento dos parâmetros a serem utilizados na medição.

Também não procede a crítica quanto à ausência de especificação de preços unitários no orçamento, pois consta no evento 1.31 a planilha orçamentária contendo desde o valor unitário por lote e por tipo de serviço, até o valor total mensal por lote.

Sobre a falta de demonstração da composição do BDI no orçamento, o escopo desta contratação consiste na prestação de serviços contínuos, sem dedicação exclusiva ou preponderância de mão de obra, os quais serão demandados e executados sob o regime de preço unitário.

Considerando que o objeto não configura obra ou serviço de engenharia, a exigência de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) é dispensável, conforme disposto no art. 23, § 2º, da Lei nº 14.133/21:

Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto.

(...)

§ 2º No processo licitatório para contratação de obras e serviços de engenharia, conforme regulamento, o valor estimado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) de referência e dos Encargos Sociais (ES) cabíveis, será definido por meio da utilização de parâmetros na seguinte ordem:

QUANTO À HABILITAÇÃO DA EMPRESA INOVE

De plano, cumpre indicar os fundamentos normativos que reconheço aplicáveis e nos quais buscarei esteio para solução da controvérsia.

• Lei 14.133/2021, art. 68, V e § 2º: a regularidade perante a Justiça do Trabalho comprova-se na forma da legislação específica (CNDT/CPDT).
• CC, Art. 1146: o adquirente responde pelos débitos anteriores regularmente contabilizados.
• CLT, art. 448-A: o sucessor responde pelas obrigações trabalhistas da sucedida, deixando de mencionar requisitos adicionais, tais como contabilização ou citação.

Quanto ao Acórdão TCU 1.214/2013 – Plenário, embora tenha sido invocado, não foi produzido nos autos pelo postulante; ademais, consultado pelo sistema de jurisprudência do TCU, percebe-se que se concentra em terceirização e documentação legalmente exigível, não enfrentando transferência automática de apontamentos do BNDT ao sucessor. Assim, não o tomo como suporte direto à tese central da Secretaria.

Quanto ao Ato CGJT n.º 1/2022 (TST), que regula a emissão da CNDT, também entendo que suas disposições não contemplam o caso em tela. Embora o art. 2º imponha que a inclusão no BNDT ocorra somente após 45 dias úteis da citação sem adimplemento da obrigação, e o art. 5º indique que tal providência seja sempre precedida de determinação judicial expressa, tais providências de fato já ocorreram.

Em verdade, a empresa encampada ocupou o polo passivo em demanda judicial em que se viu vencida, motivo do registro no BNDT. Rescindir indiretamente todas as providências de seus credores com favorecimento da empresa adquirente significa legitimar canal para contornar a Justiça do Trabalho, ademais relativizando o dever de due diligence que se impõe nas transformações societárias do gênero.

Quanto ao art. 1144 do Código Civil, de fato menciona que o trespasse somente é oponível perante terceiros com a averbação e a publicação do instrumento. Nada obstante, temos aqui o caso de terceiros pretenderem opor o trespasse à sucessora, não do contrário. A arguição inverte o comando legal, buscando se eximir de obrigação, contrariando a boa-fé do negócio jurídico entabulado. Ademais, o art. 448-A é especial em relação ao 1.144, no caso, suplantando-o.

Passando ao mérito, concluo que a regularidade trabalhista para habilitação é aferida, de praxe, por certidão do próprio CNPJ licitante. A apresentação de CNDT negativa (ou CPDT com efeitos de negativa) instalou presunção relativa de regularidade no ponto, que não foi infirmada por questionamento de outro licitante nem por acesso a base de dados que pudesse suscitar a dúvida no pregoeiro. Isso, pois o trespasse, de si só não gerou inscrição automática do adquirente no BNDT.

Houvesse sido evidenciado trespasse de qualquer outra forma admissível em direito, seria correto afirmar — como bem pontuou a Auditoria — que a Administração Pública deveria reconhecer e declarar a sucessão trabalhista, devendo o sucessor responder por obrigações da sucedida a teor do 448-A da CLT.

À míngua de dever legal da licitante de confessar tal fato e à míngua de evidências que levem a crer que o pregoeiro sabia ou deveria ter sabido do impedimento indireto, não há nada que criticar na condução do certame, bem como na adjudicação de seu objeto.

Entretanto, ainda cabe alerta à origem.

Assim se conclui pois cabe à administração a culpa in vigilando no caso, pelo que deve a Administração Pública fiscalizar estritamente o adimplemento trabalhista da contratada (art. 50 da Lei 14133/2021), sob pena de, em falhando no exercício de tal incumbência, ver contra si executados aqueles créditos. É a inteligência do art. 121, §2º c/c Enunciado 331, V do TST. Não há qualquer indicação normativa de que tal incumbência não se instale desde a etapa pré-contratual, a fim de eficazmente negar a adjudicação do objeto.

Enfim, ainda que exista CNDT válida para o seu CNPJ, e que a licitante atenda formalmente ao requisito de habilitação, não há prejuízo de que o pregoeiro deflagre procedimento de diligência, ensejando a oportunidade de que a vencedora promova o pagamento espontâneo das dívidas vencidas que voluntariamente contraiu, negue a sucessão, ou então se veja inabilitando, uma vez provado o fato impeditivo indireto.

Para precipitar tal providência (diligência), bastaria que tivesse ocorrido questionamento de outro licitante. A medida também deve ser adotada de ofício, na suspeita da confusão societária. Por isso quero dizer uso de logomarca da sucedida, denúncia, inconsistência de CNPJ ou outras identidades de endereços, contatos ou representantes.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos e nos termos do que dispõe a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO REGULARES o Pregão Eletrônico nº 90008/2024 e o Contrato nº 01/2025, de 29/01/2025, referente ao Lote 3 - Leste. 

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado;

2. Após, ao arquivo.

AMFS/09

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES o Pregão Eletrônico nº 90008/2024 e o Contrato nº 01/2025, de 29/01/2025, referente ao Lote 3 - Leste. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS/09