TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA (11) 3292-3250 (11) 3292-3499 - gcrmc@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Relato em conjunto os Processos Eletrônicos epigrafados, em virtude da relação entre as matérias neles examinadas.

O TC-008199.989.22-9, Processo Principal, cuida do Contrato de Gestão n° 01/2022, de 21/01/22, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Pedro de Toledo e a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de São Bernardo do Campo, tendo como objeto a cooperação técnica e operacional para gerenciamento e execução das atividades da Unidade Mista de Saúde daquele Município, consignando-se o valor de R$ 4.199.563,08 para a consecução das atividades pactuadas e prazo de vigência inicial de 12 (doze) meses.

Em decorrência do Ajuste, foi formalizado o 1° Termo Aditivo, de 18/01/23, prorrogando-se por 90 (noventa) dias o prazo de validade do Instrumento, findo em 21/04/23.

Após acurado exame, a zelosa Equipe de Fiscalização da Unidade Regional de Registro - UR-12 apontou as seguintes ocorrências relacionadas ao Ajuste Principal (evento 20.39 do TC-008199.989.22-9):

1) inconsistências na proposta técnica e orçamentária aprovada pela Municipalidade;

2) ausência de detalhamento de itens arrolados na proposta financeira da Organização Social, relativos a plantões médicos, gêneros alimentícios, materiais de higiene e limpeza, medicamentos, entre outros;

3) desatendimento a critério pré-estabelecido de atribuição de pontuação máxima na avaliação da proposta financeira;

4) não houve, no Termo de Referência do Edital de Chamamento Público, especificação do dimensionamento mínimo de funcionários que seriam disponibilizados pela Entidade;

5) critério injustificado de escolha da Organização Social;

6) impossibilidade de se atestar a conformidade da composição do Conselho de Administração com a legislação municipal;

7) não houve apresentação do Demonstrativo de Custos apurados para a estipulação das metas e do orçamento, a fim de justificar o valor previsto de R$ 4.200.000,00;

8) insuficiente emissão de Notas de Empenho para suportar as despesas correspondentes ao Exercício de 2022, em desatendimento ao artigo 60, § 3°, da Lei Federal n° 4.320/64;

9) ausência de cláusula contratual com indicação do início da vigência da execução do Contrato de Gestão;

10) insatisfatória especificação do Programa de Trabalho proposto pela Entidade;

11) os critérios de avaliação de desempenho e os indicadores de qualidade e produtividade selecionados não indicam adequada aferição da vantajosidade na terceirização dos serviços;

12) ausência de previsão de limites e critérios para despesas com remuneração a Dirigentes e Empregados, em afronta ao artigo 7°, inciso II, da Lei Municipal n° 1.533/18;

13) não houve indicação do elemento econômico da despesa na cláusula financeira do Ajuste, bem assim foram utilizadas incorretas classificações contábeis nas Notas de Empenho expedidas;

14) publicação extemporânea do Contrato de Gestão, descumprindo-se o artigo 61, parágrafo único, da Lei Federal n° 8.666/93;

15) critérios vagos e genéricos na Proposta Financeira e no Plano de Trabalho apresentados pela Contratada, insuficientes para apuração da qualidade do atendimento; e,

16) ausência de previsão editalícia e contratual de abertura de CNPJ próprio da Filial da Irmandade da Santa Casa atinente à Unidade Mista de Saúde, em ofensa ao artigo 3°, caput e § 2°, da Instrução Normativa RFB n° 1.863/18.

Já no que se refere ao 1° Termo Aditivo, a Equipe de Inspeção identificou os seguintes desacertos (evento 12.6 do TC-001740.989.23-1):

1) justificativas inaceitáveis para a prorrogação da Avença; e,

2) não houve menção aos valores pactuados por ocasião da celebração do Instrumento, prejudicando a transparência dos gastos públicos.

Diante das impropriedades anotadas, os Interessados foram notificados para apresentar justificativas de interesse, nos termos do artigo 2°, inciso XIII, da Lei Complementar Estadual n° 709/93 (evento 24 do TC-008199.989.22-9 e evento 16 do TC-001740.989.23-1).

Em resposta inserida no evento 111 do TC-008199.989.22-9, a Prefeitura Municipal de Pedro de Toledo declarou, preliminarmente, estar o Ajuste entre o Poder Público e a Iniciativa Privada respaldado pela Constituição Federal, que prevê a cooperação entre ambos para a prestação de serviços de interesse público, especialmente na área da saúde.

Afirmou ter buscado formalizar a contratação a partir do efetivo planejamento do repasse e da elaboração do competente Plano de Trabalho, de modo que, ao serem comparados os custos e demais recursos previstos para a execução das atividades delegadas com aqueles que seriam utilizados por meio da realização direta, teria restado evidente que a obtenção do serviço de forma indireta representaria maior vantagem para a Administração.

Defendeu, na sequência, que todas as condições necessárias à comprovação da economicidade dos repasses públicos efetuados teriam se mostrado presentes ao longo da instrução processual, realçando o cumprimento das metas e indicadores, a otimização das verbas empregadas e a excelência dos serviços prestados à população local.

No que concerne aos aspectos legais, argumentou que o Edital e o correspondente Contrato de Gestão teriam cumprido todos os requisitos da legislação de regência, tanto em sua fase interna como externa, garantindo-se a devida publicidade dos atos praticados.

Ademais, no âmbito da execução do Ajuste, enfatizou a escorreita aplicação dos recursos públicos repassados e o adimplemento do objeto pactuado, nisso apoiando-se nos Relatórios de Acompanhamento, Pareceres e Demonstrativo Integral das Receitas e Despesas elaborados.

Anotou, também, que as inconsistências detectadas na Proposta Financeira da Organização Social seriam exclusivamente de caráter formal e facilmente sanadas no cotejo dos demais documentos constantes do Processo Administrativo.

Ao final, requereu o acolhimento das justificativas ofertadas e o consequente julgamento favorável dos Instrumentos examinados, sem prejuízo da emissão de eventuais recomendações.

Posteriormente, mediante juntada no evento 240 do TC-008199.989.22-9^[1], a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de São Bernardo do Campo observou, inicialmente, que os apontamentos consignados no Relatório da Fiscalização seriam direcionados à Municipalidade, destacando que a inexistência de notícias de representações contra o Edital de Chamamento Público perante este E. Tribunal e, ainda, de questionamentos administrativos endereçados ao Poder Executivo, presumiria, em seu entendimento, a legalidade dos atos praticados.

Acerca da impropriedade relativa à ausência de previsão editalícia e contratual de abertura de CNPJ próprio da Filial da Entidade, noticiou que mencionada Instrução Normativa RFB n° 1.863/18 teria sido revogada pela Instrução Normativa RFB n° 2.119/22, não havendo equivalência textual a respeito da situação exposta.

No tocante às críticas tecidas à Proposta Financeira e ao Plano de Trabalho apresentados, ressaltou ter se baseado no quanto estabelecido no Termo de Referência anexado ao Edital do Chamamento Público.

Sustentou, na sequência, que a ausência de custos pormenorizados não constituiria vício passível de macular a matéria em sua integralidade, conforme jurisprudência desta E. Corte de Contas.

Nesse viés, alegou que eventuais verificações do cumprimento de metas e da necessidade de readequação do Plano de Trabalho deveriam ser concretizadas em sede de Prestação de Contas, representando a Proposta apenas estimativa das ações a serem executadas.

A respeito de seu Conselho de Administração, asseverou ser composto por empregados de notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral, eleitos mediante Assembleia Geral e nos estritos termos delineados na legislação municipal.

Com relação à ausência de determinadas cláusulas no Ajuste firmado, sustentou serem falhas de natureza formal, que não possuiriam força suficiente para impactar negativamente a matéria.

Especificamente sobre o Termo Aditivo celebrado em 18/01/23, a Entidade Beneficiária acostou suas alegações no evento 68 do TC-001740.989.23-1, explicando que a prorrogação da vigência contratual por 90 (noventa) dias fora efetivada em virtude do fato de que a Municipalidade, à época, estava promovendo estudos para a realização de um novo Chamamento Público, deflagrado apenas no mês de março/2023.

Desse modo, aduziu ter sido o procedimento estritamente necessário para garantir a continuidade da execução dos serviços no âmbito da Unidade de Saúde, por período razoável e a fim de que a população usuária não restasse desamparada ao final do termo inicial do contrato, relacionando precedente favorável deste E. Tribunal.

Salientou, ademais, que a possibilidade de prorrogação do prazo de vigência estaria amplamente prevista no Instrumento Contratual, especificamente na Cláusula 5.1, que autorizou a dilação por até 60 (sessenta) meses, em plena harmonia com os Princípios da Eficiência e da Economicidade.

Em outra frente, discordou do apontamento da Fiscalização de que o Aditamento não teria feito menção aos valores devidos, pontuando que, ao final do Instrumento, teria havido menção expressa de que permaneciam inalteradas as demais cláusulas e condições do contrato não abrangidas pelo Termo Aditivo, inclusive aquela relativa ao montante pactuado.

Por oportuno, comunicou ter sido a formalização do Adendo precedida do devido empenhamento da despesa, em observância à Lei Federal n° 4.320/64.

Diante das argumentações expostas nos feitos examinados, pleiteou a concessão do juízo favorável ao Contrato de Gestão n° 01/2022 e ao decorrente Termo Aditivo n° 01/2023, pugnando que eventuais falhas sejam remetidas ao campo das recomendações.

Instado a se manifestar, Departamento de Instrução Processual Especializada - DIPE, por sua Equipe Técnica de Análise Econômico-Financeira e Contábil, concluiu pelo comprometimento integral dos Instrumentos Contratuais ora apreciados (evento 258 do TC-008199.989.22-9 e evento 82 do TC-001740.989.23-1).

Cientificado do conteúdo dos autos, o d. MPC não se pronunciou sobre o mérito (evento 265 do TC-008199.989.22-9 e evento 89 do TC-001740.989.23-1).

É o relatório.  

DECIDO

Preliminarmente, cumpre esclarecer que o processado em análise se relaciona a Contrato de Gestão de valor acima de 70.000 UFESPs e inferior a 200.000 UFESPs, cabendo a este Julgador proferir Decisão acerca da matéria, nos termos da competência conferida pelo artigo 50, inciso IV, do Regimento Interno, com redação atualizada pela Resolução nº 02/2021.

Oportuno destacar, também, que foram respeitados os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa, de modo que aos Responsáveis signatários dos Termos de Ciência e de Notificação acostados no evento 1.31 do TC-008199.989.22-9 e no evento 1.6 do TC-001740.989.23-1 foram conferidas sucessivas oportunidades para que, tomando conhecimento de todo o processado, apresentassem os esclarecimentos de interesse considerados pertinentes.

Dito isso, não vislumbro motivos para dissentir da percuciente manifestação exarada pelo Departamento de Instrução Processual Especializada - DIPE, cujo trecho de interesse reproduzo a seguir:

Na avaliação desta Assessoria de Economia múltiplas (e graves) omissões, inconsistências, incongruências e/ou desconformidades assinaladas na instrução pela UR-12 no Evento 20.39 do TC-008199-989-22, e que seguem não afastadas por meio das alegações e justificativas prestadas, seja pelo Município Contratante, seja pela Organização Social Contratada, decerto dão ensejo ao inteiro desarranjo dos atos consumados pela Administração Municipal de Pedro de Toledo, por conta, sobretudo, da insuficiência do que segue disciplinado o Termo de Referência do Chamamento Público, aliada ao acolhimento de proposta destituída de elementos indispensáveis, que também afligem a regulamentação assentada no bojo do Contrato de Gestão.

De fato, tal qual segue explicitado pelo Memorando 226/2021, de 01/12/21, expedido pelo Departamento de Saúde ao Gabinete do Prefeito (vide Evento 20.4) a singela imputação da estimativa de dispêndio de R$ 4.200.000,00, desprovida de elaboração do demonstrativo (detalhado) de custos, constitui vício irremediável, insanável, denotando que não foram tomadas quaisquer providências remissas ao orçamento prévio da empreitada – mediante apresentação de planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários - encetada no Chamamento Público (n° 02/2021) deflagrado pela Municipalidade, ao final confiada à OS que veio a ser contratada.

Vê-se que malgrado o Termo de Referência do Chamamento Público (n° 02/2021) discorra sobre ‘a equipe mínima que deverá estar presente em cada plantão’ (vide item 8.1.1, fls. 42/43 do Evento 20.2) -  ali enfatizado tratar-se do corpo médico (mínimo) necessário - ao mesmo tempo desonera-se e exime-se (totalmente) da obrigação do dimensionamento mínimo de funcionários de apoio e correlatos que a OS deveria disponibilizar para a consecução satisfatória da prestação de serviços objeto do Contrato de Gestão; também não informa a quantidade de servidores públicos cedidos (e seus respectivos cargos), restando identificados – de acordo com apuração da UR-12 -ao menos 45 profissionais de diversas áreas cadastrados para labores junto à Unidade Mista, e que pertencem ao quadro de servidores do Município - conforme segue detalhado à fls. 03 do Evento 20.39 –, indeterminação extraordinariamente nociva à formulação de proposta abalizada, que demanda seja carreada da devida fidúcia.

Perfazendo-se oportuno, escrutínio da Proposta Financeira apresentada pela Santa Casa de São Bernardo do Campo (vide fls. 12/13 e 14/15 do Evento 1.28) evidencia que, além de não discriminar os valores unitários e individualizados dos plantões médicos – indispensável para aferição da verossimilhança dos preços face os correntes no mercado – também não colaciona a previsão de despesas com diversos itens previstos no escopo da contratação – e que seguem em destaque ‘amarelo’ no Termo de Referência (itens 3.1, 3.3, 3.4, 3.6 e 7.6, vide fls. 18/44 do Evento 20.2), tais como gêneros alimentícios, materiais de higiene e limpeza, medicamentos, materiais de expediente e combustível, o que decerto enseja a franca inconciliabilidade da proposta face as efetivas demandas oriundas da contratação.

[...]

Em tempo, muito embora a prorrogação de prazo objeto do 1° termo de aditamento (TC-001740-989-23) apresente falhas atinentes à carência de justificativas apropriadas e na atribuição de valor para o período prorrogado – ainda que restara nele estabelecido que permaneceriam inalteradas as demais cláusulas e condições do contrato – vê-se que as irremediáveis máculas que afligem os instrumentos principais – edital de Chamamento Público n° 02/2021 e Contrato de Gestão n° 01/2022  - inviabilizam a convalidação do 1° termo de aditamento, face incidência da acessoriedade.

Nessas condições, concluo, sob o enfoque econômico-financeiro, pelo inteiro comprometimento dos atos administrativos ora sub examine, da Prefeitura de Pedro de Toledo. (grifei)

Conforme se depreende da instrução processual, as fragilidades detectadas no Termo de Referência do Edital de Chamamento Público elaborado pela Municipalidade, com especial destaque à ausência de Demonstrativo de Custos apurados para a estipulação das metas e do orçamento, capaz de justificar o valor previsto para a contratação, resultaram previsível precariedade da Proposta Financeira e do Plano de Trabalho apresentados pela Entidade Beneficiária, os quais, carecendo de elementos básicos que pudessem avaliar o desempenho e a qualidade da Parceria firmada, inviabilizaram a adequada aferição da vantajosidade na terceirização dos serviços.

Tais deficiências, além de ferirem os Princípios da Eficiência e da Economicidade, esculpidos, respectivamente, no caput, dos artigos 37 e 70 da Constituição Federal, caracterizam generalidade não aceitável em Ajustes com o Terceiro Setor, conforme lecionado por esta E. Corte de Contas em seu Manual de Repasses Públicos ao Terceiro Setor, publicado em 27/01/23^[2].

Todavia, independentemente da forma legal de fazer chegar os recursos às entidades qualificadas, é o efetivo planejamento do repasse e a elaboração de um competente plano de trabalho que vão determinar o sucesso da parceria Poder Público versus Entidades sem fins lucrativos - na realização de atividades que, em princípio, deveriam ser realizadas apenas pelo primeiro.

A ausência de um plano de trabalho ou sua deficiência tem ocasionado reiteradas reprovações nos julgamentos efetuados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo nos exames dos ajustes celebrados pelo Poder Público com o Terceiro Setor^[3]. (grifei)

Por oportuno, insta reforçar que, na Sessão Plenária de 30/06/21, acolhendo r. Voto paradigmático do E. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo nos autos do TC-004678.989.21-1, este E. Tribunal solidificou o entendimento de que as Parcerias com Entidades do Terceiro Setor devem ser precedidas de adequado planejamento, percorrendo a demonstração econômico-financeira dos valores envolvidos e o ganho de efetividade estimado.

Mais ainda. A partir de então, consolidou-se a posição de que a ausência de detalhamento de custos em momento anterior à celebração de Parcerias com o Terceiro Setor compromete a aferição da economicidade do Ajuste, representando grave impropriedade capaz de decretar, por si só, a irregularidade da matéria.

Logo, referido posicionamento impõe aos Órgãos Concessores e às Beneficiárias de numerário público detalhada exposição dos valores durante a celebração dos vínculos, cotejando-se, também, os montantes demandados e as atividades abrangidas nos Ajustes, procedimentos que não foram plenamente satisfeitos no presente caso.

Demais disso, realço terem contribuído para a formação do juízo desfavorável da matéria impropriedades que, embora de natureza formal, não restaram devidamente esclarecidas nas Peças Defensórias, relativas à: (i) ausência de previsão de limites e critérios para despesas com remuneração a Dirigentes e Empregados, em afronta ao artigo 7°, inciso II, da Lei Municipal n° 1.533/18; (ii) insuficiente emissão de Notas de Empenho para suportar as despesas correspondentes, em desatendimento ao artigo 60, § 3°, da Lei Federal n° 4.320/64; e, (iii) publicação extemporânea do Ajuste, descumprindo-se o artigo 61, parágrafo único, da Lei Federal n° 8.666/93.

Por fim, a respeito do 1° Termo Aditivo, que objetivou a prorrogação por 90 (noventa) dias do prazo de validade do Ajuste, além da incidência lógica do Princípio da Acessoriedade em face do julgamento irregular do Processo Principal, ora proposto, verifica-se a reprodução da mesma fragilidade relacionada à precariedade das justificativas para a formalização do Instrumento.

Nessas condições e tendo o douto Ministério Público de Contas declinado do ensejo de se manifestar, acolho o pronunciamento do DIPE e julgo irregulares o Contrato de Gestão nº 01/2022, de 21/01/22, e o decorrente Termo Aditivo n° 01, de 18/01/23, ambos celebrados entre a Prefeitura Municipal de Pedro de Toledo e a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de São Bernardo do Campo, acionando-se, por conseguinte, as disposições do artigo 2°, incisos XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Consigno que a invocação dos ditames do inciso XXVII, acima referido, importa que o atual Gestor Municipal informe a este Egrégio Tribunal de Contas as providências administrativas complementares adotadas, comunicando, em especial, a eventual abertura de sindicância.

Excetuo os atos porventura pendentes de julgamento por este E. Tribunal, especialmente aqueles relativos à Prestação de Contas dos recursos transferidos, oportunidade na qual serão verificadas a legalidade e a economicidade dos gastos realizados.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para providências cabíveis.

GC, 11 de setembro de 2025.

RENATO MARTINS COSTA

Conselheiro