TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA (11) 3292-3250 (11) 3292-3499 - gcrmc@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em 9/1/21, a Prefeitura Municipal de São Lourenco da Serra celebrou o Contrato de Gestão nº 1/2021 com o Instituto Social de Saúde São Lucas, objetivando a Administração e gerenciamento da Unidade de Pronto Atendimento – PA e serviços administrativos e médicos do Programa Saúde da Família – PSF e médico do trabalho em cogestão com o Departamento Municipal de Saúde, em regime 24 (vinte e quatro) horas, consignando-se o valor de R$ 3.709.933,14 para as atividades pretendidas durante o período de 180 (cento e oitenta) dias.

Após acurado exame no evento nº 58.22, a zelosa Equipe de Inspeção apontou as seguintes ocorrências:

1) ausência de Parecer favorável quanto à conveniência e oportunidade de qualificação da Entidade como Organização Social, exarado pela Autoridade competente da área correspondente, descumprindo o artigo 3º, caput, do Decreto Municipal nº 1.718/17, bem como o artigo 161, inciso VIII, das Instruções nº 1/2020 deste E. Tribunal, à época vigentes;

2) o Órgão Público qualificou como Organização Social Entidade que não demonstrou experiência anterior na área da saúde, descumprindo o artigo 1º, § 4º, c.c. artigo 2º, inciso II, alínea “d”, da Lei Municipal nº 1.134/17;

3) à época da assinatura do Ajuste a Entidade não estava qualificada no Município como Organização Social, em afronta ao artigo 5º, caput, do Decreto Municipal nº 1.718/17 e, consequentemente, ao artigo 1º, caput, da Lei Municipal nº 1.134/17;

4) embora o Contrato de Gestão faça referência ao Plano de Trabalho (Anexo Técnico I), não houve demonstração de sua existência, em ausência que evidencia inobservância ao artigo 7º, inciso I, da Lei Municipal nº 1.134/17 e ao artigo 161, inciso XVII, das Instruções mencionadas alhures; e,

5) definição de metas para atenção básica, psiquiatria e ultrassom que não atendem ao Interesse Público, por limitar o número total de atendimentos, além da ausência de metas para o Pronto Atendimento e de definição de critérios de avaliação de desempenho, baseados em indicadores de qualidade e produtividade, descumprindo o artigo 7º, inciso I, da Lei Municipal nº 1.134/17.

Diante desses apontamentos, os Interessados foram notificados para apresentar justificativas de interesse, nos termos e para os fins do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93 (Evento nº 61).

Em resposta (evento nº 86), a Prefeitura Municipal de São Lourenço da Serra sustentou, em síntese, que o Processo Administrativo em questão não trataria de qualificação de Entidades, mas apenas de contratação emergencial por Dispensa de Licitação, fundamentada no inciso IV, do artigo 24 da Lei Federal nº 8.666/93, em razão da urgência decorrente da paralisação dos serviços e rescisão contratual da empresa anterior.

Por tais razões, defendeu não se aplicar a exigência de Parecer de qualificação, até mesmo porque a contratação emergencial teria sido realizada com empresa que comprovara qualificação técnica, inclusive por meio de certificações concedidas por outros Entes Públicos, conforme previsto no § 2º, do artigo 1º da Lei Municipal nº 1.134/17.

Juntou, também, Atestados de Capacidade Técnica emitidos por pessoas jurídicas de direito privado e público, além de Decretos de outros Municípios, qualificando o Instituto como Organização Social na área da saúde.

Argumentou, ainda nesse viés, que a legislação municipal não estabeleceria prazo mínimo para comprovação de experiência, de modo que mesmo Atestados de curta duração atenderiam aos requisitos legais, respeitando-se o Princípio da Legalidade.

Reforçando que o Ajuste firmado não seria Contrato de Gestão, mas Contrato Administrativo Emergencial, aduziu que a existência de cláusulas típicas de Instrumentos da primeira espécie não descaracterizaria a natureza emergencial da contratação.

Ato contínuo, destacou que posteriormente fora deflagrado Processo próprio de Chamamento Público para manifestação de interesse e qualificação, culminando a celebração de ordinário Contrato de Gestão, motivo de, sob seu entendimento, não haver que se falar em irregularidade quanto à qualificação da Entidade no momento da Contratação Emergencial.

Prosseguindo, reconheceu a inexistência de Plano de Trabalho, visto que a utilização de modelo padrão de Contrato de Gestão teria gerado a inclusão indevida de cláusulas e termos próprios de Ajustes dessa natureza, configurando lapso do Departamento de Licitação incapaz, sob sua perspectiva, de comprometer a validade do Contrato Emergencial.

Noticiou, também, que o Plano de Trabalho teria sido devidamente previsto e exigido no Contrato de Gestão subsequente, celebrado após regular processo de Chamamento Público.

Ao abordar críticas quanto à insuficiente definição de metas, defendeu que o Gestor assumiu as atividades em situação excepcional, como Prefeito Interino, sem transição de governo e diante de graves dificuldades financeiras e administrativas herdadas.

Por fim, reiterou que a Contratação Emergencial visou evitar a supressão dos serviços públicos essenciais, limitando o quantitativo de atendimentos para adequação orçamentária e operacional do Município, sendo que a variabilidade da demanda no Pronto Atendimento dificultaria a fixação de metas rígidas, de modo que os indicadores, tal como estabelecidos, refletiriam as condições reais e as limitações orçamentárias existentes à época, atendendo ao Interesse Público.

Franqueada vista, o douto Ministério Público de Contas opinou pela irregularidade (evento nº 91).

Conclamada, SDG não dissentiu (evento nº 144).

É o relato do quando necessário.

DECIDO

Em preliminar, cumpre esclarecer que o Processado em análise se relaciona a Contrato de Gestão de valor acima de 70.000 UFESPs e abaixo de 200.000 UFESPs, cabendo a este Julgador proferir Decisão acerca da matéria, nos termos da competência conferida pelo artigo 50, inciso IV, do Regimento Interno, com redação pela Resolução nº 2/2021.

Ainda em exordial, importa destacar que foram respeitados os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa, de modo que aos Responsáveis foi assinalado prazo para que, tomando conhecimento de todo o processado, apresentassem os esclarecimentos de interesse considerados oportunos, estando devidamente juntado no feito Termo de Ciência e Notificação por meio dos quais declararam conhecimento de que todos os despachos relativos aos autos seriam publicados no Diário Oficial.

No mérito, inconteste que a Lei Federal nº 9.637/98, que dispõe sobre as Organizações Sociais, estabelece em seu artigo 5º que a qualificação como Organização Social constitui requisito indispensável para que a Entidade Privada possa celebrar Contratos de Gestão com a Administração Pública, visando à execução de atividades de Interesse Público.

No âmbito local, a Lei Municipal n

º 1.134/17 de São Lourenço da Serra assim dispõe:

“Art. 5º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como Organização Social, com vistas à formação de uma parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas às áreas citadas no artigo 1º desta Lei”. - grifei

Estando a origem do procedimento equivocada, não há como os frutos seguirem caminho distinto.

No presente caso, verifica-se que a Prefeitura Municipal de São Lourenço da Serra firmou Contrato de Gestão com Entidade que não havia sido previamente qualificada como Organização Social, em flagrante desrespeito ao ordenamento jurídico vigente, tendo em vista que o Instrumento foi firmado em 9/1/21 e a qualificação do Instituto Social de Saúde São Lucas ocorreu apenas em 2/3/21 (evento nº 86.6), como bem anotado pelo douto MPC.

Como cediço, o disposto no artigo 2º, inciso II, da Lei Federal nº 9.637/98 estabelece como requisito específico para a qualificação de Organizações Sociais a aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação, pelo Titular do Órgão Supervisor.

Atento ao seu papel pedagógico e à importância de promover a correta aplicação dos recursos públicos, este E. Tribunal de Contas elaborou e publicou “Manual de Repasses Públicos ao Terceiro Setor”, com o propósito de orientar os Gestores Públicos e as Entidades acerca das normas, procedimentos e boas práticas relacionadas à celebração, execução e fiscalização dos repasses financeiros, contribuindo para a transparência, legalidade e eficiência na utilização de verbas do erário destinadas à consecução de finalidades de Interesse Público.

Nesse sentido, destinou-se título próprio para tratar dos requisitos gerais para a Qualificação de Organizações Sociais, dentre os quais destacando-se justamente a importância de avaliação anterior à outorga, in verbis:

“A legislação é própria de cada esfera de governo e a entidade interessada na qualificação deve obedecer aos requisitos de cada Lei, apresentando a documentação comprobatória ao respectivo Poder Executivo76. Por conseguinte, a ausência de legislação própria prevendo os procedimentos para qualificação e para celebração desse gênero de ajuste impossibilita sua firmatura.

A outorga dessa qualificação é ato discricionário do Poder Executivo, desde que aprovada quanto à sua conveniência e oportunidade”. – g.n.

Ou seja, ainda que o Instituto tenha qualificação junto a outras Municipalidades, não poderia o Poder Executivo de São Lourenço da Serra eximir-se da sua responsabilidade de, em momento anterior à assinatura do Ajuste, examinar se a Entidade preenchia todos os requisitos legais para, qualificado como Organização Social, ter condições de celebrar Contrato de Gestão.

A inexistência de Plano de Trabalho, assim como a indevida e insuficiente fixação de metas a serem atingidas, em patente infringência ao artigo 7º, inciso I, da Lei Municipal nº 1.134/17, somente corroboram o juízo de irregularidade que recai sobre a matéria, visto que tais elementos são essenciais para a definição clara dos objetivos, responsabilidades e resultados esperados da Entidade Gerenciadora, permitindo o acompanhamento efetivo da execução do objeto, a avaliação do desempenho e a responsabilização, nos casos de eventuais descumprimentos.

Sem Plano de Trabalho estruturado e metas bem estabelecidas, torna-se inviável a fiscalização adequada, comprometendo a transparência, eficiência e eficácia na prestação dos serviços públicos, além de aumentar o risco de desperdício e má gestão dos recursos públicos.

Ainda que, apenas hipoteticamente, pudessem restar superadas as falhas até aqui listadas, a situação emergencial defendida pela Municipalidade na verdade foi causada pela própria Administração, considerando que a rescisão do Contrato de Gestão até então vigente decorreu de alteração efetivada pelo próprio Poder Público mediante assinatura de Adendo ao Ajuste anterior, onerando sobremaneira o pactuado com a retirada de profissionais alocados na execução do Contrato de Gestão, acrescida da falta/atraso nos repasses financeiros à Entidade, nos exatos termos indicados por SDG.

Vale registrar que, na forma da justificativa técnica carreada ao evento nº 1.3, indigitada interrupção se deu em virtude de modificação das condições pactuadas e débitos do Ente Público com a Entidade que até então estava à frente das atividades assistenciais de saúde.

Dessa maneira, forçoso admitir que a suposta emergência não decorreu de circunstâncias imprevisíveis ou inevitáveis; antes, porém, foi resultado direto de condutas e decisões adotadas pela própria Administração Pública, em condições que configuram, inequivocamente, o que comumente se denomina de “emergência fabricada”, cenário em que a crise instalada foi motivada por falhas administrativas internas e não por fatores externos, de modo que a responsabilidade definitivamente não pode ser imputada a terceiros.

Pelo exposto, em sintonia com os pareceres do douto MPC e de SDG, julgo irregular o Contrato de Gestão nº 1/2021, de 9/1/21, havido entre a Prefeitura Municipal de São Lourenco da Serra e o Instituto Social de Saúde São Lucas, aplicando-se, em consequência, as disposições do artigo 2º, inciso XV, da Lei Complementar nº 709/93.

Em razão do cenário de irregularidade apresentado, apurando-se afrontas diretas a questões basilares da legislação de regência, com fundamento no artigo 104, inciso II, da Lei Orgânica desta E. Corte de Contas aplico multa ao Sr. Felipe Geferson Seme Amed (Prefeito Interino à época), no valor correspondente a 160 (cento e sessenta) UFESPs, a ser recolhida ao Fundo Especial de Despesa deste E. Tribunal de Contas do Estado, nas agências do Banco do Brasil, na forma da Lei nº 11.077, de 20 de março de 2002.

Decorrido o prazo recursal e ausente a prova junto a este E. Tribunal do recolhimento efetuado, no prazo constante da notificação prevista no artigo 86 da Lei Complementar nº 709/93, o Cartório fica autorizado a inscrever o débito na Dívida Ativa, visando à posterior cobrança judicial.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este E. Tribunal, especialmente a Prestação de Contas do Exercício de 2021, examinada no seio do processo TC-019237.989.21-5.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para providências cabíveis.

GC., 19 de setembro de 2025.