TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - SAMY WURMAN (11) 3292-3894 - gabsw@tce.sp.gov.br

I - RELATÓRIO

Tratam estes autos do julgamento da prestação de contas do gestor do exercício de 2023 da Fundação Cultural de Santa Rosa de Viterbo.

Com criação autorizada pela Lei Municipal n. 1.166/1984[1], o ente fiscalizado está classificado neste Tribunal como fundação municipal típica, é ordenado majoritariamente pelo direito privado e está contido na administração indireta do município de Santa Rosa de Viterbo de forma dependente sob a ótica da Lei de Responsabilidade Fiscal. Sua finalidade é a preservação e o incentivo às tradições culturais, esportivas e turísticas.

Na instrução processual, equipe de auditoria da UR-06 deste Tribunal juntou papéis de trabalho e relatório de fiscalização contendo apontamentos (ev. 13).

Após notificações, justificativas foram apresentadas (ev. 45).

Findo o contraditório, o Ministério Público de Contas (MPC) exerceu seu direito de vista[2] (ev. 50).

Abaixo estão citados os apontamentos levados à conclusão do relatório de fiscalização seguidos pela síntese dos argumentos de defesa.

Item A.1. DA ORIGEM E CONSTITUIÇÃO

• Não foram realizadas adequações no Estatuto Social da Fundação para adequação às mudanças realizadas em sua lei de criação.

Item A.2. COMPOSIÇÃO DA CÚPULA DIRETIVA DA FUNDAÇÃO

• A Fundação não designou membros para os Órgãos Auxiliares (Conselho Disciplinar, Comissão Auxiliar, Junta de Arbitragem e Comissão de Promoção de Eventos) no exercício de 2023;

• O Conselho Diretor não realizou reuniões ordinárias bimestrais, em descumprimento ao Estatuto Social da Fundação.

Item A.3.1. DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NO EXERCÍCIO

• Identificadas deficiências nos processos de planejamento e na definição de indicadores e metas da Fundação, dificultando a análise da eficácia e eficiência das ações.

JUSTIFICATIVAS:

Itens A.1, A.2 e A.3.1 não abordados pela defesa.

Item A.4. CONTROLE INTERNO

• Entre 01/01/2023 e 08/12/2023, o cargo de Controlador Interno permaneceu vago, o que comprometeu a execução das atividades dessa função durante esse período. A nomeação tardia, pela Prefeitura Municipal de uma servidora para exercer a função de Controlador Interno resultou na ausência de relatório no exercício de 2023.

JUSTIFICATIVAS:

Alegou que a ausência de controlador interno se deu pela falta de funcionário qualificado para a função. Informou que a Prefeitura solucionou a falha em 2024.

Item B.1.1. ORÇAMENTO – AUTORIZAÇÃO E EXECUÇÃO

• Déficit da execução orçamentária de R$ 29.320,00, em razão da superestimativa de receitas próprias da Fundação na elaboração do orçamento, vez que a previsão (LOA) superou, em 290% a efetiva arrecadação.

Item B.1.2.1. INFLUÊNCIAS DO RESULTADO ORÇAMENTÁRIO SOBRE O RESULTADO FINANCEIRO

• O déficit do exercício em exame fez surgir um antes inexistente déficit financeiro de R$ 1.690,76.

JUSTIFICATIVAS:

Itens B.1.1 e B.1.2.1 não abordados pela defesa.

Item B.7.3. PATRIMÔNIO

• Verificadas impropriedades em relação ao imóvel denominado "Estação da Cultura", como ausência de AVCB ou CLCB, em desatendimento ao que o Decreto Estadual nº 63.911/2018, bem como necessidade de reparos nas estruturas do imóvel, incluindo portas, piso, pintura e teto, além da manutenção dos aparelhos de ar-condicionado e reparos no mobiliário;

• Em relação ao imóvel "Estação da Cultura", verificamos que permanece sob a propriedade da Prefeitura Municipal, contrariando o disposto no art. 5º, inciso I, do Estatuto da Fundação;

• Inconsistência contábil, em razão da existência de um bem imóvel contabilizado no valor de R$ 63.685,00 sem identificação física;

• Não foi finalizado o levantamento geral dos bens móveis e imóveis, em inobservância ao disposto no art. 96 da Lei nº 4.320/1964;

JUSTIFICATIVAS:

Informou que estão sendo adotadas medidas para a correção da inconsistência contábil.

Esclareceu que o prédio “Estação da Cultura” não pertence à Fundação, mas sim à Prefeitura, que o cede para uso, juntando a matrícula do imóvel para comprovar a titularidade.

Sobre a reforma, afirmou haver promessa de verba que não concretizada, motivo pelo qual não realizou reparos.

Nada declarou sobre o inventário de bens móveis.

Item B.9.2. QUADRO DE PESSOAL

• Divergências entre os dados informados ao Sistema Audesp e aqueles efetivamente existentes em relação ao Quadro de Pessoal da Fundação;

Item C.2. PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS

• Inadequada classificação das despesas no tocante à correspondente modalidade licitatória;

JUSTIFICATIVAS:

Argumentou que as informações ao Audesp estão sendo regularizadas.

Item D.1. CUMPRIMENTO DE DETERMINAÇÕES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS RELACIONADAS À TRANSPARÊNCIA

• Não foi implementado o Serviço de Informação ao Cidadão;

• A Fundação não deu pleno atendimento às disposições da Lei nº 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação;

JUSTIFICATIVAS:

Afirmou que o sítio eletrônico está sendo adequado.

Item E.1.1. CONSELHO DIRETOR

• As demonstrações financeiras não foram apreciadas pelo Conselho Diretor, em desatendimento ao disposto no Estatuto Social da Fundação;

JUSTIFICATIVAS:

Item E.1.1 não abordado pela defesa.

Item E.5. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS

• No que se refere às recomendações haja vista os dois últimos exercícios tempestivamente apreciados (2019 e 2021), face à amostragem, à relevância e à materialidade, assim como a jurisprudência mais recente, verificamos, no exercício em exame, que a Fundação não cumpriu integramente as seguintes:

✓ Observe com minúcia as informações encaminhadas ao Sistema Audesp;

✓ Disponibilize as informações necessárias em seu sítio eletrônico, a fim de atender ao princípio da transparência previsto no art. 1º, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como ao disposto no art. 8º, da Lei nº 12.527/2011;

✓ Adote medidas imediatas para efetuar as devidas correções nos registros contábeis;

✓ Tome medidas eficazes para acelerar as reformas necessárias quanto à estrutura do imóvel;

✓ Adeque corretamente às classificações das modalidades de licitações, em cumprimento aos Princípios da Transparência (art. 1°, da Lei de Responsabilidade Fiscal) e da Evidenciação Contábil (arts. 83 a 89, da Lei nº 4.320/1964);

✓ Adote medidas necessárias, urgentemente, com a finalidade de regularizar a função de servidor para controlador interno da entidade;

✓ Providencie medidas imediatas para corrigir, integralmente, as impropriedades constantes das recomendações deste E. Tribunal de Contas.

JUSTIFICATIVAS:

Abordado no bojo das outras falhas.

Os pormenores do relatório de fiscalização e das alegações de defesa estão registrados nos citados eventos dos autos. Além disso, os julgamentos das prestações de contas de outros exercícios estão nas seguintes condições:

É o relatório.

II - DECISÃO

A prestação de contas da gestão de 2023 da Fundação Cultural de Santa Rosa de Viterbo deve ser aprovada com ressalvas, pois as irregularidades confirmadas não são graves o suficiente – nos contornos deste caso concreto – para macular completamente a matéria.

Do que causa a ressalva

As falhas que determinam a ressalva ocorreram nos mecanismos de liderança (itens A.1, A.2 e E.1.1), de estratégia (item A.3.1) e de controle (itens A.4, B.9.2, C.2 e D.1) da governança da Fundação. Corrobora para o desfecho a má gestão patrimonial (item B.7.3).

A primeira falha no mecanismo de liderança da governança, ocorreu quando o responsável por estas contas não iniciou o processo de alteração estatutária necessário para atender aos comandos da Lei Complementar Municipal n. 412/2023, assim cometeu irregularidade frente ao art. 15, “caput”, alínea “j”, do Estatuto da Fundação.

Devido à não alteração do Estatuto, ademais, o gestor cometeu ilegalidade frente ao art. 4º da lei municipal antedita pela não criação dos órgãos auxiliares[3] e pelo não aumento dos membros do Conselho Diretor de sete para nove.

E por falar nesse Conselho, o gestor de 2023 também desobedeceu ao art. 15, “caput”, alínea “e”, do Estatuto, pois não convocou suas reuniões ordinárias bimestrais, o que gerou mais irregularidades ao impedir esse órgão colegiado de exercer as atribuições previstas no art. 14 do instrumento social.

Antes de aprofundar-me no que tange ao mecanismo estratégico da governança, destaco que, para mensurar o verdadeiro valor entregue à sociedade, cada programa e ação planejados devem possuir indicadores para mensurar três dimensões: eficiência (utilizar bem os recursos), eficácia (atingir a meta) e efetividade (promover mudança positiva na sociedade).

Nesse escopo, as metas da Fundação Cultural para as ações “Biblioteca Municipal" e “Escola de Música" não abarcaram nenhuma das dimensões sobreditas, porquanto desprovidas de sentido lógico. Para a “Biblioteca Municipal", a meta de "30%" no indicador "manutenção de atividades" é ambígua. Seria 30% de manutenção em relação a quê? Ao ano anterior? À capacidade total? Aos dias úteis do ano? E por que a meta seria de apenas 30% para a manutenção de um serviço essencial como uma biblioteca? Da mesma forma, a meta para a "Escola de Música" era "200%" de “manutenção de atividades”, o que é matematicamente confuso.

Outras quatro ações (“Bandas e Fanfarras,” “Comemorações e Eventos Esporádicos de Pequeno Porte”, “Manutenção Cultural” e “Projeto Guri”) também possuíam indicador nomeado como “manutenção de atividades”, todavia, diferente das abordadas no parágrafo anterior, aqui suas metas foram 100%, todas atingidas plenamente, consoante declaração do ente fiscalizado. Considerando tal atingimento fidedigno, a informação extraída desse indicador é a de que a atividade ou o serviço apenas continuou a existir durante o período, avaliou-se, portanto, apenas a eficácia. Faltaram indicadores para a eficiência e a efetividade, como a qualidade, o volume de atendimentos, a satisfação dos usuários e a adequação das atividades às necessidades da comunidade.

A maioria das outras ações, como "Auto da Padroeira", "Carnaval" e "Encenação da Paixão de Cristo", utilizou o indicador "eventos realizados". Saber que foram realizados quatro eventos para a "Encenação da Paixão de Cristo" mede-se, novamente, a eficácia, todavia de forma mais informativa que saber que a atividade foi "mantida". Todavia, aqui também a eficiência e a efetividade foram deixadas de lado, pois não há, por exemplo, informações sobre o número de servidores dedicados a cada projeto, as horas de trabalho empregadas, se o valor gasto foi compatível com o orçado, se houve mais público do que no ano anterior, qual foi a qualidade artística percebida pelo público e se a percepção sobre a vida cultural na cidade melhorou.

Em suma, nenhum dos indicadores das 20 ações da Fundação Cultural abarcou as três dimensões obrigatórias, logo, foram insuficientes para os órgãos de controle, a sociedade e até mesmo a própria Administração mensurarem a eficiência, a eficácia e a efetividade dos atos de ordenação de despesa emanados pelo gestor público. Ocorreu, assim, desconformidade frente ao princípio da eficiência exprimido na Constituição Federal (art. 37, “caput”) e desídia ao princípio da ação planejada e transparente da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 1º, § 1º).

Ainda quanto ao planejamento, não sendo motivo para fundamentar esta decisão, mas que deve ser avaliado pela Fiscalização em auditorias vindouras, a Fundação demonstrou 100% de eficácia em todas as ações propostas, pois, conforme disposto no Relatório de Atividades[4], cumpriu todas as metas definidas. Por exemplo, a ação "Auto da Padroeira" tinha como meta realizar 60 eventos, exatamente 60 foram realizados. Da mesma forma, as "Bandas e Fanfarras" e o "Projeto Guri" atingiram a meta de 100%. Embora positivo na superfície, tais cumprimentos merecem reflexão, pois levantam questões sobre a fidedignidade das informações e/ou sobre o nível de ambição dos alvos estabelecidos, vez que um sistema de metas eficaz deve equilibrar o realismo com um grau de desafio que estimule a inovação e a busca por maior desempenho.

Dando continuidade, aprecio agora as irregularidades no mecanismo de controle da governança. Nele está incluso o dever de prestar contas (art. 70, “caput”, da Constituição Federal), o qual foi desrespeitado quando enviaram a esta Corte informações não fidedignas sobre o quadro de pessoal (item B.9.2) e sobre a modalidade licitatória de despesas (item C.2).

No mecanismo de controle, ainda, a ausência de nomeado para o Controle Interno (item A.4), o que causou completa inatividade do setor, em desabono aos arts. 31, 70 e 74 da Constituição Federal, o art. 35 da Constituição Estadual, os arts. 54, parágrafo único e 59 da Lei Complementar n. 101/2000 e o art. 38, parágrafo único, da LOTCESP. Nesta falha, a Fiscalização apontou reincidência (item A.4 c/c E.5), o que seria motivo suficiente para reprovar estas contas. Todavia, considero sua ocorrência amenizada porque medidas corretivas estavam em curso, como a fase interna do Concurso Público n. 01/2024, o qual culminou na nomeação – em 23/7/24 – de uma pessoa para ser o Controlador Interno tanto da Administração Direta, quanto da Administração Indireta do Poder Executivo, consoante art. 1º da Lei Municipal n. 4.203/2015. Fica a cargo das nossas próximas inspeções verificar o efeito concreto dessa medida.

Abarca também o mecanismo de controle as deficiências na transparência (item D.1), as quais geraram mácula aos arts. 8º e 9º da Lei n. 12.527/2011, conforme tabelado pela Fiscalização às fls. 16/17 de seu relatório. Ressalto que todo cidadão tem direito ao livre acesso e a receber dos órgãos públicos informações de interesse particular, coletivo ou geral, por força do art. 5º, incisos XIV e XXXIII e do art. 37, “caput”, ambos da Constituição da República.

Por fim, a gestão do patrimônio (item B.7.3).

Enquanto o setor administrativo da Fundação está instalado em uma sala no Centro de Memória “Jornalista José Hamilton Ribeiro”, que pertence à Prefeitura, suas atividades finalísticas ocorrem na “Estação da Cultura”, prédio histórico usado como estação ferroviária da extinta Companhia Mogiana de Estradas de Ferro.

Ao contrário do alegado em defesa – que afirmou que a “Estação” pertence à Prefeitura – a lei de criação da Fundação (art. 5º, inciso I) transferiu-lhe sobredito edifício em 06 de novembro de 1984 quando assim dispôs: “O patrimônio da Fundação será constituído: I - Pelos bens e direitos pertencentes aos próprios Municípios: ESTAÇÃO FERROVIÁRIA de Santa Rosa de Viterbo”. Tanto que o bem foi reconhecido como patrimônio na contabilidade pelo valor de R$ 63.685,00 e está sob a posse e controle da Fundação, por isso mesmo é imperativo que adote medidas de conservação e adaptação patrimoniais, pois, conforme apontado pela Fiscalização, há problemas na estrutura física, no mobiliário, nos aparelhos de ar-condicionado e está ausente o AVCB. Tal quadro revela negligência do administrador quanto à manutenção do bem público e afronta tanto à Lei Complementar Estadual n. 1.257/2015, a qual instituiu o Código Estadual de Proteção contra Incêndios e Emergências.

Do que fundamenta o juízo de regularidade

Notabilizam-se aspectos positivos diante das ações desenvolvidas em conformidade com os objetivos para os quais a entidade fora legalmente criada, apesar da necessidade de aprimoramento do planejamento debatido alhures. Ademais, os encargos sociais foram adimplidos, não foram constatadas impropriedades nos lançamentos das receitas e despesas, houve apresentação da declaração de bens e não acúmulo de cargos dos dirigentes, ocorreu legalidade quanto ao pessoal e sua remuneração e não se encontraram inconformidades na tesouraria e no almoxarifado.

Por fim, afasto o apontado déficit orçamentário-financeiro (itens B.1.1 e B.1.2.1), vez que o resultado orçamentário negativo de R$ 29 mil (2,92% do arrecadado) e déficit financeiro de R$ 1,7 mil não representam desequilíbrio das contas, mas apenas uma flutuação momentânea das disponibilidades contábeis do ente. Confirmação disso é que não havia dívida de longo prazo, o passivo de curto prazo era de apenas R$ 16 mil, encerrou-se o ano com caixa de R$ 19 mil, pagaram-se as obrigações em dia, cumpriu-se ordem cronológica, e, destaco, quitou-se precatório de R$ 21 mil decorrente de processo trabalhista.

III - DISPOSITIVO

Por todo o exposto, com fundamento no art. 73, § 4º, da Constituição Federal c/c o art. 4º, inciso III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual n. 979/2005, JULGO REGULARES COM RESSALVA as contas do gestor da Fundação Cultural de Santa Rosa de Viterbo relativas ao exercício de 2023, consoante art. 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 709/1993.

Quito o responsável nos termos do art. 35 da última Lei referida.

Excetuo desta decisão os atos porventura pendentes de apreciação.

Determino ao atual gestor, ou a quem lhe suceder, que:

- estabeleça vários indicadores para cada ação, de forma que seja medida a eficiência, a eficácia e a efetividade de cada uma dessas ações, e com isso, seja possível avaliar o atingimento do objetivo legal definido na política pública ao encargo da Fundação;

- articule junto à Prefeitura para que o Sistema de Controle Interno municipal atue efetivamente sobre a Fundação;

- crie o Serviço de Informação ao Cidadão;

- divulgue em página eletrônica: (a) os repasses e as transferências de recursos financeiros; (b) em tempo real, as receitas arrecadadas e a espécie de despesa que está sendo realizada, indicando valor, fornecedor e, se for o caso, o tipo da licitação; (c) todas as informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como todos os contratos celebrados; (d) dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras; (e) as respostas a perguntas mais frequentes da sociedade; (f) a folha de pagamento, incluindo dados analíticos e as remunerações; (g) a estrutura administrativa; (h) a composição do Conselho; (i) o Estatuto; (j) atos legais relacionados à Fundação; e (k) as demonstrações contábeis;

- adote medidas para garantir a acessibilidade de conteúdo em sua página eletrônica para pessoas com deficiência;

- articule junto à Prefeitura para que o imóvel “Estação da Cultura” seja formalmente transferido à Fundação;

- corrija os problemas de manutenção do imóvel “Estação da Cultura”; e

- agilize a obtenção do AVCB do imóvel “Estação da Cultura”.

Alerto que o não atendimento das determinações, por inviabilidade técnica ou legal, ou por fato superveniente, deve ser justificado circunstanciadamente, pois eventual descumprimento ensejará a reprovação de futuras contas, impondo-se sanção pecuniária ao responsável, nos termos do § 1º do art. 33 c.c. o inciso VI do art. 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte.

A equipe de fiscalização deverá verificar na próxima inspeção a efetiva adoção das medidas noticiadas e/ou determinadas nestes autos.

Diante do apontado no item B.7.3 sobre o auto de vistoria da “Estação da Cultura”, com base no art. 23, parágrafo único, “15”, c/c arts. 139, § 2º e 142 da Constituição Estadual, e o previsto no art. 4º, VIII, da Lei Complementar n. 1.257/2015, oficie-se ao Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo enviando-lhe cópia do relatório da Fiscalização e desta decisão.

Desde que atendidos os requisitos da Resolução n. 01/2011 deste TCESP, a íntegra desta decisão e os demais documentos deste processo poderão ser obtidos no sistema e-TCESP, cujo endereço eletrônico é https://www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

 Ao Cartório para

• publicar e certificar; e
• oficiar ao Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo.

Após, ao arquivo.

EXTRATO: Pelos motivos expressos na íntegra da sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVA as contas do gestor da Fundação Cultural de Santa Rosa de Viterbo relativas ao exercício de 2023, consoante art. 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 709/1993. Quito o responsável nos termos do art. 35 da última Lei referida. Excetuo desta decisão os atos porventura pendentes de apreciação. Determino ao atual gestor, ou a quem lhe suceder, que: - estabeleça vários indicadores para cada ação, de forma que seja medida a eficiência, a eficácia e a efetividade de cada uma dessas ações, e com isso, seja possível avaliar o atingimento do objetivo legal definido na política pública ao encargo da Fundação; - articule junto à Prefeitura para que o Sistema de Controle Interno municipal atue efetivamente sobre a Fundação; - crie o Serviço de Informação ao Cidadão; - divulgue em página eletrônica: (a) os repasses e as transferências de recursos financeiros; (b) em tempo real, as receitas arrecadadas e a espécie de despesa que está sendo realizada, indicando valor, fornecedor e, se for o caso, o tipo da licitação; (c) todas as informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como todos os contratos celebrados; (d) dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras; (e) as respostas a perguntas mais frequentes da sociedade; (f) a folha de pagamento, incluindo dados analíticos e as remunerações; (g) a estrutura administrativa; (h) a composição do Conselho; (i) o Estatuto; (j) atos legais relacionados à Fundação; e (k) as demonstrações contábeis; - adote medidas para garantir a acessibilidade de conteúdo em sua página eletrônica para pessoas com deficiência; - articule junto à Prefeitura para que o imóvel “Estação da Cultura” seja formalmente transferido à Fundação; - corrija os problemas de manutenção do imóvel “Estação da Cultura”; e - agilize a obtenção do AVCB do imóvel “Estação da Cultura”. Alerto que o não atendimento das determinações, por inviabilidade técnica ou legal, ou por fato superveniente, deve ser justificado circunstanciadamente, pois eventual descumprimento ensejará a reprovação de futuras contas, impondo-se sanção pecuniária ao responsável, nos termos do § 1º do art. 33 c.c. o inciso VI do art. 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte. A equipe de fiscalização deverá verificar na próxima inspeção a efetiva adoção das medidas noticiadas e/ou determinadas nestes autos. Diante do apontado no item B.7.3 sobre o auto de vistoria da “Estação da Cultura”, com base no art. 23, parágrafo único, “15”, c/c arts. 139, § 2º e 142 da Constituição Estadual, e o previsto no art. 4º, VIII, da Lei Complementar n. 1.257/2015, oficie-se ao Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo enviando-lhe cópia do relatório da Fiscalização e desta decisão. Desde que atendidos os requisitos da Resolução n. 01/2011 deste TCESP, a íntegra desta decisão e os demais documentos deste processo poderão ser obtidos no sistema e-TCESP, cujo endereço eletrônico é https://www.tce.sp.gov.br/etcesp. Publique-se.