TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - SAMY WURMAN (11) 3292-3894 - gabsw@tce.sp.gov.br

I - RELATÓRIO

Tratam estes autos do julgamento da prestação de contas do gestor do exercício de 2023 do Consórcio Intermunicipal Rio Grande e Paraná – Congrapar.

Contido na administração indireta de 24[1] municípios, o Congrapar foi criado em 2021 – sob a égide da Lei n. 11.107, de 2005 – como consórcio municipal com personalidade jurídica de direito público, dependente nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e com sede no município de Três Fronteiras. Diversas são suas atividades finalísticas, conjugadas nos 33 incisos do art. 7º de seu Estatuto Social, que vão desde produzir medicamentos, passando por prestar assessoria administrativa, jurídica e contábil, até operar aterros sanitários.

Na instrução processual, equipe de auditoria da Unidade Regional de Fernandópolis (UR-11) deste Tribunal juntou papéis de trabalho e relatórios de fiscalização contendo apontamentos (evs. 18 e 64).

Após notificações (evs. 22 e 67), justificativas foram apresentadas (evs. 50 e 78).

Findo o contraditório, o Ministério Público de Contas (MPC) exerceu seu direito de vista[2] (ev. 87).

Abaixo estão citados os apontamentos levados à conclusão do relatório final de fiscalização, seguidos pela síntese dos argumentos de defesa.

A.1.5. CONSELHO FISCAL

- O Parecer do Conselho Fiscal foi emitido em 14 de março de 2024, enquanto as demonstrações contábeis foram assinadas apenas em 26 e 27 de março de 2025, um ano após a apreciação pelo colegiado;

- Evidências de que o Conselho Fiscal não avaliou adequadamente as demonstrações contábeis, emitindo um parecer apenas para cumprir formalidades legais, comprometendo a transparência e a confiabilidade das informações financeiras.

JUSTIFICATIVAS

Arguiram que, por lapso, o antigo contador não assinou as demonstrações avaliadas pelo Conselho Fiscal, todavia, tais demonstrativos em nada divergiam das subscritas em março de 2025 pelo novo contabilista.

A.1.6. CONTROLE INTERNO

- O Consórcio não instituiu o Sistema de Controle Interno, em desacordo com o artigo 66 das Instruções TCESP nº 01/2020 (vigentes durante o exercício fiscalizado).

JUSTIFICATIVAS

Afirmaram não haver controle interno em 2023 porque o Consórcio estava iniciando sua estruturação, não possuindo quadro de pessoal ou servidor nomeado.

Comunicaram pleitear para um município ceder alguém para atuar como controlador.

B.1.1. RECEITA – FORMALIZAÇÃO E ARRECADAÇÃO

- Parte dos municípios consorciados não cumpriu, de forma integral e regular, as transferências de recursos sob suas responsabilidades;

- O consórcio não encaminhou aos Poderes Executivos de cada ente da Federação as informações necessárias à elaboração dos Demonstrativos Fiscais dos entes consorciados, contrariando o disposto no artigo 12 da Portaria STN nº 274/2016;

- Os exames na documentação da receita, nos procedimentos de registro, exigibilidade e arrecadação, indicaram a irregularidade dos aspectos examinados;

- Durante o exercício, 11 dos 24 municípios consorciados não repassaram integralmente suas contribuições, comprometendo a sustentabilidade e a operação eficiente da entidade;

- A falta de cumprimento integral e regular dos repasses tem potencial para gerar desequilíbrio financeiro, dificultando a gestão e a execução das ações para as quais a entidade foi criada;

- A receita lançada como “transferências dos municípios e de suas entidades” nas demonstrações contábeis (R$ 197.600,00) diverge da receita certificada pelo Presidente do Consórcio como arrecadada (R$ 227.500,00);

- A discrepância entre o valor apropriado nas peças contábeis e o atestado como recebido sugere a possibilidade de um recurso não contabilizado, comprometendo os princípios contábeis da oportunidade, competência e transparência.

JUSTIFICATIVAS

Assumiram que sete municípios inadimpliram integralmente e que quatro repassaram parcialmente, contudo, por 2023 ser o ano de início dos envios financeiros e para evitar a saída precoce de consorciados, optaram por solucionar a questão amigavelmente, sem ingresso judicial ou inscrição em dívida ativa.

Verberaram providências: realização de reuniões para tratar do tema; e estabelecimento de um programa de parcelamento.

Não abordaram a ausência de encaminhamento de informações para elaboração dos Demonstrativos Fiscais consolidados.

B.1.2. DÍVIDA ATIVA

- Falta de registro contábil e patrimonial dos valores não repassados pelos entes consorciados, prejudicando o controle e a garantia de recuperação desse ativo;

- Não ficou demonstrado qualquer esforço por parte da administração do consórcio no sentido de garantir o recebimento das cotas de rateio não repassadas.

JUSTIFICATIVAS

Culparam a não inscrição em dívida ativa devido ao Consórcio estar se estruturando e apurando os débitos. Disseram que, tão logo organizados, já notificaram os inadimplentes, conforme provas anexadas.

Destacaram não haver risco de prescrição, vez que ainda há possibilidade de inscrição e cobrança judicial.

B.3.1. REGISTROS CONTÁBEIS

- Identificadas inconsistências nas peças contábeis;

- A receita contabilizada na rubrica “transferências dos municípios e de suas entidades” diverge da receita declarada como arrecadada pelo Presidente do Consórcio;

- Embora existam recursos não repassados pelos municípios, esses valores não foram reconhecidos no balanço. Consequentemente, a conta “créditos a curto prazo” não apresenta saldo.

JUSTIFICATIVAS

Sobre a divergência na receita, afirmaram lapso na declaração do Presidente, estando correto o registro contábil.

Não abordaram o reconhecimento contábil dos créditos inadimplidos.

B.3.2. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

- Das receitas previstas, o consórcio não vem recebendo uma parte considerável e não tem adotado providências adequadas para o seu registro contábil ou para a sua cobrança.

JUSTIFICATIVAS

Abordaram nos itens B.1.1, B.1.2 e B.3.1.

F.1.1. TESOURARIA, ALMOXARIFADO E BENS PATRIMONIAIS

- Subutilização de bens patrimoniais de custo elevado, os quais não estão cumprindo a finalidade pública que justificou a sua aquisição.

JUSTIFICATIVAS

Noticiaram que a usina de processamento de resíduos da construção civil e o cavalo mecânico[3] que a traciona não estão em uso devido à ausência de licença da CETESB, a qual está sendo providenciada. Acrescentaram que a ausência de pessoal contratado e os custos elevados de manutenção – para os quais o Consórcio não possuía orçamento – também impediram a operacionalização do equipamento. Declararam que reuniões foram realizadas para solucionar esses problemas.

F.1.2. LIVROS E REGISTROS

- Divergência entre a receita contabilizada e a declarada como arrecadada pelo Presidente do Consórcio;

- Embora existam recursos não repassados pelos municípios, esses valores não foram reconhecidos no balanço.

JUSTIFICATIVAS

Abordaram nos itens B.1.1 e B.3.1.

G.1. TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO CONSÓRCIO

- O Congrapar não divulgou em site ou em Portal da Transparência os dados e informações necessários para o cumprimento da Lei nº 12.527/2011, da Portaria STN nº 274/2016 e legislação correlata.

JUSTIFICATIVAS

Informaram que não houve tempo suficiente para disponibilizar o site e atender à legislação de transparência decorrente do início do funcionamento do Consórcio. Contudo, afirmaram que contrataram a empresa Fiorilli para regularizar.

G.3. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES/DETERMINAÇÕES DO TCESP

- Não encaminhamento das peças e dos demonstrativos contábeis no prazo previsto para a prestação de contas (artigo 59 da Instruções TCESP nº 01, de 18 de setembro de 2020, vigentes no momento da prestação de contas);

- Não atendimento à requisição da Fiscalização que reiterava a necessidade do envio dos documentos pendentes (artigo 25, § 1º, da Lei Complementar nº 709, de 14 de janeiro de 1993).

JUSTIFICATIVAS

Verberaram que um lapso, cuja responsabilidade foi apurada, acarretou intempestividade na prestação de contas, o que não se repetirá porque medidas preventivas foram adotadas.

Os pormenores do relatório de fiscalização e das alegações de defesa estão registrados nos citados eventos dos autos.

Os julgamentos das prestações de contas de outros exercícios estão nas seguintes condições:

É o relatório.

II - DECISÃO

A prestação de contas do gestor de 2023 do Consórcio Intermunicipal Rio Grande e Paraná deve ser aprovada com ressalvas, pois as irregularidades confirmadas não foram graves o suficiente para – nos contornos deste caso concreto – macular completamente a matéria.

Do que causa a ressalva

São motivos determinantes para ressalvar estas contas: a inadimplência de consorciados sem comprovação de medidas razoáveis de cobrança (itens B.1.1 e B.3.2); os créditos não reconhecidos contabilmente (itens B.3.1, B.3.2 e F.1.2) e não inscritos em dívida ativa (item B.1.2); o descumprimento generalizado das normas de transparência (item G.1); e o atraso no envio a este Tribunal dos documentos de prestação de contas (item G.3).

A subutilização de bem patrimonial de custo elevado (item F.1.1) e o não envio de informações aos municípios para consolidar os demonstrativos fiscais (item B.1.1) corroboram para o desfecho de ressalva.

Quanto à inadimplência de consorciados (itens B.1.1 e B.3.2), já no primeiro ano de obrigação de repasse, 11 dos 24 municípios deixaram de enviar cerca de R$ 152 mil reais, o que representou 44% dos valores que o ente deveria receber. Tal inadimplência, por si só, é falha do ente repassador. Todavia, o gestor do Congrapar possuía a obrigação de adotar medidas para o Consórcio receber os valores a que tinha direito, o que ele não diligenciou. Há, portanto, risco de prescrição do crédito, ocorreu mácula à gestão fiscal responsável exigida pela Lei Complementar n. 101/2000 e ofensa aos princípios da eficiência (art. 37, “caput”, da CF) e do controle (arts. 1º, § 1º, e 58 da LRF).

Os valores inadimplidos, ademais, não foram reconhecidos pela contabilidade (itens B.3.1, B.3.2 e F.1.2), causando distorção relevante nos demonstrativos, os quais não retrataram adequadamente o patrimônio, em ofensa aos princípios da transparência (art. 1º, § 1º, LRF) e da evidenciação contábil (arts. 83 e 89 da Lei n. 4.320/1964).

A agravar, sem o reconhecimento contábil, impossibilitou-se a inscrição de tais créditos em dívida ativa (item B.1.2), requisito necessário para eventual cobrança judicial. Nesse tema, vale lembrar que o art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa informa que “constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (...) X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;”.

No que se refere à transparência (item G.1), apesar de possuir sítio na internet[4] com link chamado “Portal da Transparência”, o qual direciona a página indicativa de erro, o Consórcio desatendeu a todos os itens da Lei n. 12.527/2011 e da Portaria STN n. 274/2016 listados por nossa Fiscalização às fls. 11/12 do relatório contido no evento 18.

Para o atraso no envio a este Tribunal da prestação de contas (item G.3), a integralidade dos documentos não foi remetida mesmo com requisição da Fiscalização[5], sendo necessário emitir notificação neste processo para a remessa das informações. Com isso, o jurisdicionado descumpriu o art. 59 das Instruções n. 01/2020 deste Tribunal de Contas, cuja competência para emissão está prevista no art. 2º, XXIII e XXVI, da Lei Complementar Estadual n. 709/1993[6].

Dando continuidade, para as falhas que corroboram o juízo de ressalvas, permaneceu inoperante a usina de processamento de resíduos da construção civil (item F.1.1), bem de R$ 3,23 milhões adquirido em 2022 que não está cumprindo sua finalidade pública e que sofre depreciação e desgaste pela inatividade. Nesse item, as defesas alegaram impedimento da operação devido à ausência de licença da CETESB, justificativa não eficaz, pois desacompanhada de documentos probatórios e de eventual plano de ação indicando as medidas adotadas para obter a licença e algum horizonte temporal para início do uso do bem.

Última falha causadora de ressalva, confirmou-se que a entidade não encaminhou aos Poderes Executivos as informações necessárias à elaboração dos demonstrativos fiscais consolidados (item B.1.1), contrariando o disposto no art. 12 da Portaria STN n. 274/2016, o que deve ser corrigido.

Do que deve ser relevado

No que tange ao Parecer do Conselho Fiscal emitido sobre demonstrações contábeis não assinadas por contador (item A.1.5), relevo por ser somente falha formal, conforme as defesas expuseram ao demonstrar lapso do contabilista à época e inocorrência de qualquer prejuízo às atribuições do colegiado.

Quanto à ausência de controle interno (item A.1.6), a falha é atenuada diante do primeiro ano de recebimento dos repasses, conjugado com a inexistência de quadro de pessoal, bem como pela simplicidade das movimentações financeira/patrimoniais ocorridas no exercício. Ademais, medidas corretivas foram anunciadas, o que será objeto de verificação por nossa Fiscalização em exercício futuro.

Para a divergência de cerca de R$ 30 mil entre o valor certificado pelo Presidente como receita e o registrado nas demonstrações contábeis (itens B.1.1, B.3.1 e F.1.2), as defesas comprovaram a inexistência de recurso recebido e não contabilizado, preocupação que motivou o apontamento pela nossa equipe de auditoria. Como se vê, após justificativas, demonstrou-se ser somente erro formal de menor relevância.

Do que fundamenta o juízo de regularidade

Quanto aos aspectos positivos, não houve críticas à constituição da cúpula diretiva, observou-se a ordem cronológica de pagamentos e os indicadores orçamentários e econômico-financeiros comprovaram equilíbrio fiscal.

Notabilizaram-se, ainda, a correta declaração de bens e o não acúmulo de cargos dos dirigentes, tampouco foram constatadas impropriedades na tesouraria, no almoxarifado e nos aspectos formais das licitações, contratações diretas, dispensas, inexigibilidades e contratos.

III - DISPOSITIVO

Por todo o exposto, com fundamento no art. 73, § 4º, da Constituição Federal c/c o art. 4º, inciso III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual n. 979/2005, JULGO REGULARES COM RESSALVA as contas do gestor do Consórcio Intermunicipal Rio Grande e Paraná – Congrapar relativas ao exercício de 2023, consoante art. 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 709/1993.

Quito o responsável nos termos do art. 35 da referida Lei.

Excetuo desta decisão os atos porventura pendentes de apreciação.

Determino ao atual gestor, ou a quem lhe suceder, que:

- envide esforços para ingresso de todos os recursos a que possui direito, a exemplo da expedição de ofícios e promoção de reuniões com os poderes municipais e, inclusive, adoção de medidas judiciais, se for o caso;

- reconheça em sua contabilidade e inscreva em dívida ativa os valores inadimplidos pelos municípios em 2023;

- atenda integralmente ao art. 14 da Portaria STN n. 274/2016, o qual lista os documentos que consórcios devem divulgar para fins de transparência na gestão fiscal;

- cumpra todos os dispositivos de transparência da Lei n. 12.527/2011, com urgência para os estabelecidos no art. 8º, § 1º, incisos I, II, III e IV;

- elabore e implemente um plano de ação para a operação total e imediata da usina de processamento de resíduos da construção civil; e

- encaminhe aos Poderes Executivos dos consorciados as informações necessárias à elaboração dos demonstrativos fiscais consolidados.

Alerto que o não atendimento das determinações, por inviabilidade técnica ou legal, ou por fato superveniente, deve ser justificado circunstanciadamente, pois eventual descumprimento ensejará a reprovação de futuras contas, impondo-se sanção pecuniária ao responsável, nos termos do § 1º do art. 33 c/c. o inciso VI do art. 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte.

A equipe de fiscalização deverá verificar na próxima inspeção a efetiva adoção das medidas noticiadas e/ou determinadas nestes autos.

Desde que atendidos os requisitos da Resolução 01/2011 deste TCESP, a íntegra desta decisão e os demais documentos deste processo poderão ser obtidos no sistema e-TCESP, cujo endereço eletrônico é https://www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

 Ao Cartório para publicar e certificar;

Após, ao arquivo.

EXTRATO: Pelos motivos expressos na íntegra da sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVA as contas do gestor do Consórcio Intermunicipal Rio Grande e Paraná – Congrapar relativas ao exercício de 2023, consoante art. 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 709/1993. Quito o responsável nos termos do art. 35 da referida Lei. Excetuo desta decisão os atos porventura pendentes de apreciação. Determino ao atual gestor, ou a quem lhe suceder, que: - envide esforços para ingresso de todos os recursos a que possui direito, a exemplo da expedição de ofícios e promoção de reuniões com os poderes municipais e, inclusive, adoção de medidas judiciais, se for o caso; - reconheça em sua contabilidade e inscreva em dívida ativa os valores inadimplidos pelos municípios em 2023; - atenda integralmente ao art. 14 da Portaria STN n. 274/2016, o qual lista os documentos que consórcios devem divulgar para fins de transparência na gestão fiscal; - cumpra todos os dispositivos de transparência da Lei n. 12.527/2011, com urgência para os estabelecidos no art. 8º, § 1º, incisos I, II, III e IV; - elabore e implemente um plano de ação para a operação total e imediata da usina de processamento de resíduos da construção civil; e - encaminhe aos Poderes Executivos dos consorciados as informações necessárias à elaboração dos demonstrativos fiscais consolidados. Alerto que o não atendimento das determinações, por inviabilidade técnica ou legal, ou por fato superveniente, deve ser justificado circunstanciadamente, pois eventual descumprimento ensejará a reprovação de futuras contas, impondo-se sanção pecuniária ao responsável, nos termos do § 1º do art. 33 c/c. o inciso VI do art. 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte. A equipe de fiscalização deverá verificar na próxima inspeção a efetiva adoção das medidas noticiadas e/ou determinadas nestes autos. Desde que atendidos os requisitos da Resolução 01/2011 deste TCESP, a íntegra desta decisão e os demais documentos deste processo poderão ser obtidos no sistema e-TCESP, cujo endereço eletrônico é https://www.tce.sp.gov.br/etcesp. Publique-se.