TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - JOSUÉ ROMERO (11) 3292-3881 - gabjr@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame, ato de complementação de pensão por morte levado a efeito pelo Departamento de Águas e Esgoto de Valinhos – DAEV ao Sr. Silvio Lino em favor da beneficiária Sonia Aparecida de Oliveira Lino, no exercício de 2023.

A instrução a cargo da Unidade Regional de Campinas concluiu pela ilegalidade da matéria para fins de registro, sobretudo porque o sistema de complementação no município não fora recepcionado pela Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019.

Consignou que a nova ordem constitucional vedou a concessão de novas complementações de aposentadoria ou de pensão por morte, exceto se houver uma das situações previstas no  § 15 do artigo 37 da Constituição Federal, introduzido pela nova Emenda:  

1. Instituição de Regime de Previdência Complementar;

2. Lei que promova a extinção de Regime Próprio de Previdência Social (RPPS);

3. Concessões anteriores à data de entrada em vigor da EC nº 103/2019 (quesito que decorre do artigo 7º da Emenda Constitucional).

Em pequena síntese, a equipe técnica concluiu que o método de complementação não se enquadra em nenhuma das exceções. Ponderou que a complementação nos moldes concedidos possui natureza assistencial, por não pertencer a nenhum dos 3 regimes de previdência existentes (1. Regime Geral; 2. Regime Próprio e 3. Regime de Previdência Complementar fechado e aberto); que não pode haver concessão de benefício sem o respectivo custeio prévio, em respeito ao princípio da sustentabilidade financeira, e que a pensão por morte se sujeita à legislação vigente à data do óbito, conforme estabelece a Súmula 340 do STJ.

Inobstante, no eventual julgamento pela legalidade e registro do benefício, propôs a revisão do valor inicial dos proventos para corrigir o valor do desconto da pensão por morte concedida pelo INSS e contemplar o adicional por tempo de serviço do ex-servidor.

Assinado prazo, à Origem, ao responsável e a beneficiária para tomarem conhecimento do mencionado relatório e apresentarem as alegações que entenderem pertinentes.

O Departamento de Águas e Esgotos de Valinhos, solicitou habilitação de seus advogados, e apresentou justificativas, eventos 29 e 33.

Em resumo, defendeu que a complementação é direito adquirido da desde 2013, não sendo afetada pela reforma ocorrida em 2019.

Explicou que a complementação visa igualar o valor da aposentadoria e da pensão à remuneração do servidor público quando na ativa, conforme previsto pela Lei Municipal nº 3.187/1998, e que a Lei Municipal nº 4.878/2013 extinguiu o benefício, porém preservando o direito adquirido daqueles que já o recebiam, incluindo futuras pensões por morte decorrentes de aposentadorias já complementadas.

Salientou que a referida Lei nº 4.878/2013 foi declarada constitucional pelo Supremo Tribuna Federal, ao passo que Emenda Constitucional nº 103/2019 vedou a complementação de aposentadorias e pensões, excetuando a manutenção das complementações concedidas até a data de sua entrada em vigor.

Assim, finalizou pugnando pelo arquivamento do feito, sustentando o amparo pela legislação municipal e a proteção pelo direito adquirido.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

É a síntese do relatório.

DECISÃO

Em que pese o relatório muito bem fundamentado da equipe técnica, entendo que a matéria comporta juízo excepcional de aprovação.

Trata-se de complementação de pensão expedida pelo Departamento de Águas e Esgoto de Valinhos - DAEV, no exercício de 2023, em favor da beneficiária Sra. Sonia Aparecida de Oliveira Lino, viúva do ex-servidor Silvio Lino.

A questão ora em debate trata da complementação da pensão com base em lei municipal que não teria sido recepcionada pela Emenda Constitucional nº 103/2019, que, ao incluir o §15 ao art. 37 da CF/88, passou a vedar expressamente a complementação de aposentadorias e pensões que não sejam decorrentes de regime de previdência complementar (§§ 14 a 16 do art. 40 da CF), ou que não seja prevista em lei que extinga Regime Próprio de Previdência Social.

Aqui, entendo pertinente fazer uma explicação a respeito do benefício ora impugnado.

A complementação de aposentadoria foi instituída no município pela Lei Municipal nº 3.117/1997, que alterou o Estatuto dos Funcionários Públicos de Valinhos para filiar os respectivos servidores estatutários ao Regime Geral de Previdência Social, porém assegurando o pagamento da diferença entre a remuneração do servidor e os proventos da aposentadoria a serem pagos pelo INSS.

Já a Lei Municipal nº 3.187/1998 estendeu a complementação de aposentadoria aos servidores estáveis pelo artigo 19 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e previu o benefício de complementação de pensão, na forma do então vigente artigo 40, § 5º, da Constituição Federal.

Conforme anotado pela equipe técnica, a discussão sobre a natureza jurídica dessas complementações não é pacífica. Porém é importante pontuar que as orientações técnicas do Ministério da Previdência Social vinham sendo editadas no sentido de que, nos casos em que o servidor ocupante de cargo público efetivo fosse vinculado ao Regime Geral de Previdência Social (INSS), caberia ao ente federativo a responsabilidade de complementar as aposentadorias e pensões concedidas pelo RGPS, a fim de assegurar o cumprimento das regras previdenciárias destinadas a essa categoria de agente público previstas na Constituição Federal.

Posteriormente, a Lei Municipal nº 4.878/2013 institui a Unidade Gestora do RPPS municipal, o Instituto de Previdência Social dos Servidores Municipais de Valinhos (VALIPREV), e o artigo 1º, §§ 1º a 5º, da referida lei proibiu a concessão de novas complementações de aposentadoria e pensões, porém mantendo o pagamento daquelas já concedidas e permitindo a concessão de novas complementações de pensão decorrentes do falecimento de ex-servidores que já gozavam do benefício pela inatividade.

Conquanto as Leis Municipais nsº 3.117/1997 e 3.187/1998 não indicassem a fonte de custeio, a Lei Municipal nº 4.878/2013 estabeleceu contribuições sociais sobre o benefício concedido (§ 3º do artigo 1º).

Sem esquecer-se que o sistema complementar possa ser questionado sob o aspecto da ausência da devida contribuição social para o custeio, a controvérsia no município se encerrou quando do julgamento do Recurso Extraordinário (RE 974.654 SP), no E. Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria da Ministra Carmen Lúcia, pela improcedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a Lei Municipal de Valinhos (§§ 1º a 5ª do art. 1º da Lei nº 4.878/2013).

Entendeu a E. Relatora que os dispositivos declarados inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no bojo da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2133155-46.2015.8.26.0000, não afrontaram o artigo 195, parágrafo 5º, da Constituição da República, visto que não houve criação, majoração ou extensão de benefício previdenciário pela norma municipal, não havendo o que se cogitar de indicação de fonte de custeio.

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL PELA QUAL, VEDADAS FUTURAS COMPLEMENTAÇÕES DE APOSENTADORIAS, SE RESSALVA A CONTINUIDADE DAQUELAS ANTES DEFERIDAS: AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 195, § 5°, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. RECURSO PROVIDO. (STF - RE: 974654 SP - SÃO PAULO 2133155-46.2015.8.26.0000, Relator: Min. CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 01/08/2016, Data de Publicação: DJe-185 01/09/2016)

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. CONTINUIDADE DAS COMPLEMENTAÇÕES DE APOSENTADORIAS DEFERIDAS ANTES DA EDIÇÃO DA LEI 4.878/2013 DO MUNICÍPIO DE VALINHOS/SP. AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 195, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I O § 5º do art. 195 da Constituição da República dispõe que nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. II No caso em análise, não ocorreu a criação, majoração ou extensão de benefício previdenciário pela norma municipal (Lei 4.878/2013 do Município de Valinhos/SP), razão pela qual não existe conflito entre a lei municipal e o dispositivo constitucional. III Agravo regimental a que se nega provimento. (STF - AgR RE: 974654 SP - SÃO PAULO 2133155-46.2015.8.26.0000, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 20/03/2020, Segunda Turma, Data de Publicação: DJe-078 31-03-2020)

Feita essa explanação, verifica-se, pois, que o sistema de complementação de aposentadorias e pensões foi chancelado pelo Poder Judiciário, perfazendo a coisa julgada em favor dos servidores.

Diante disso, acolho as justificativas de defesa quanto à afastabilidade da vedação trazida pela referida inovação constitucional, visto se tratar de criação de novos regimes de previdência complementar a serem instituídos, não fazendo cessar imediatamente situações previamente constituídas fora do regime único oficial.

Vale lembrar que o artigo 7º da própria EC nº 103/2019 determinou que “O disposto no § 15 do art. 37 da Constituição Federal não se aplica complementações de aposentadorias e pensões concedidas até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional”. Por consequência, uma vez incorporado ao patrimônio do titular, não há como divorciar o direito à complementação da pensão à respectiva dependente.

Concluo, pois, que a garantia se estende ao benefício de pensão decorrente de complementações de aposentadorias já implementadas, não se aplicando à espécie as alterações constitucionais assim como o verbete da Súmula nº 340 do STJ.

Nesse sentido, tem decidido também o Poder Judiciário em diversos precedentes, inclusive acerca da complementação de pensão no município de Valinhos:

 APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. MANDADODE SEGURANÇA. COMPLEMENTAÇÃO DE PENSÃO. Concessão parcial na origem para o restabelecimento do pagamento de complementação de pensão por morte, com efeitos pecuniários retroativos à data da impetração. Desfecho processual que se reputa ajustado. Complementação aos proventos de aposentadoria reconhecida e paga ao servidor em vida desde o distanciado ano de 1990. O direito à percepção da complementação do benefício de pensão por morte tem, no direito que se reconhecia ao servidor em atividade, a sua situação jurídica fontal. Óbito do instituidor após a EC nº 103/2009 que não altera o direito da viúva pensionista. Interdição introduzida pelo novo texto constitucional refere-se à criação de novos regimes de previdência, preservadas as situações consolidadas à luz do direito anterior. Precedentes deste e.Tribunal. Desfecho de origem preservado. RECURSOSOFICIAL E VOLUNTÁRIO DESPROVIDOS.” (TJ-SP - Apelação Cível: 1006522-50.2022.8.26.0650, Relator: Márcio Kammer de Lima, Data de Julgamento: 02/05/2024, 11ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 07/05/2024)

 

APELAÇÃO – AÇÃO ORDINÁRIA – Complementação de pensão por morte – Pensionista de ex-empregado público da FEPASA – Instituidor da pensão admitido antes de 13/05/1974 e falecido após a entrada em vigor da EC nº 103/19 – Inclusão do § 15 ao art. 37 da Constituição Federal, através da EC nº 103/19, que não se aplica ao presente caso – Vedação que diz respeito à criação de novos regimes de previdência complementar, que não é o caso dos autos – Precedentes – Sentença reformada – Recurso provido. (TJ-SP - Apelação Cível: 1066269-73.2022 .8.26.0053, Relator.: Maurício Fiorito, Data de Julgamento: 11/03/2024, 4ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 09/04/2024)

 

APELAÇÃO e REMESSA NECESSÁRIA. Mandado de Segurança. Pretensão à complementação de pensão em decorrência da morte do esposo que foi contratado pela VASP em 06/05/1974, tendo se aposentado em 18/08/1994. Possibilidade. Vedação à complementação dos benefícios que se aplica somente aos novos regimes de previdência a serem instituídos. Benefício há muito tempo previsto na legislação estadual. Inaplicabilidade da vedação prevista na Emenda Constitucional nº 103/19. Entendimento jurisprudencial deste E. TJSP. RECURSO DESPROVIDO e REMESSA NECESSÁRIA DESACOLHIDA.” (Apelação/Remessa Necessária nº 1035124-52.2022.8.26.0100, Rel. Des. Antonio Celso Faria, j. 20/04/2023).

 

“COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA PENSIONISTA DE EX FUNCIONÁRIO DA CESP A complementação de pensão é de responsabilidade exclusiva da FESP Ilegitimidade passiva da Fundação CESP e CTEEP reconhecidas de ofício Devida a complementação de aposentadoria nos termos das Leis nºs. 4.819/58 e 200/74 - Proibição constitucional decorrente da EC nº 103/19 não abarca benefícios instituídos antes de sua edição Complementação de aposentadoria que já era recebida pelo ex-funcionário falecido Sentença reformada para reconhecer, de ofício, a ilegitimidade das corrés Fundação Cesp e CTEEP e reconhecer o direito da autora a complementação da pensão nos termos das Leis nºs. 4.819/58 e 200/74, desde o óbito de seu marido, condenando o Estado de São Paulo ao seu pagamento Apelo da autora provido, para tanto.” (Apelação Cível nº 1032764-91.2022.8.26.0053, Rel. Des. Percival Nogueira, j. 26/10/2022).

 

Os autos indicam que o instituidor da pensão, falecido em 09/07/2023, aposentou-se na função de Agente de Compras em 05/07/2001, nos termos do artigo 19 do ADCT da CF/88, de acordo com a Portaria nº 1.502/2001 (ev. 13.3, p. 7). Os proventos foram calculados proporcionalmente, pagos mediante complementação do benefício resultante da aposentadoria concedida pelo INSS.

Embora não haja notícias de que a referida complementação de aposentadoria tenha sido apreciada por esta Corte de Contas, ressalto que esta Casa, ao apreciar atos de complementação de pensão no município de Mauá, considerou regular sob o prisma do princípio da segurança jurídica e da preservação da condição financeira da interessada:

Já em consulta à jurisprudência desta Corte, encontrei o TC-012692.989.20, em que apreciado Ato de Complementação de Pensão concedido pela Câmara Municipal de Mauá, nos mesmos moldes do ora em análise, considerado legal para fins de registro (r. sentença transitada em julgado em 09-07-20).

Tal conclusão deu-se em razão do Ato de Complementação de Aposentadoria correspondente, expedido em 2010, também ter sido registrado por este Tribunal de Contas, entendendo o e. Relator que o direito adquirido à complementação se consolidou a partir da decisão proferida no TC-032908/026/11 (r. sentença transitada em julgado em 24-11-11), não podendo, portanto, o benefício da complementação ser recusado para a pensionista.

Ainda que o Ato de Complementação de Aposentadoria do senhor Deoclides Silva não tenha sido apreciado e julgado por esta Casa, destoando do caso citado acima, não se pode olvidar que este se deu de forma legítima, porquanto editado na vigência da Lei Complementar Municipal nº 1.046/1968 (revogada pela Lei Complementar Municipal nº 01/2002) que autorizava a Municipalidade a complementar os proventos dos seus aposentados quando as quantias pagas pelo Instituto Nacional de Previdência Social – INSS fossem menores do que a remuneração do servidor quando na ativa (artigo 146 – já citado). Nesse contexto, nos termos do artigo 62, IV, da Lei Complementar Municipal nº 01/2002, ainda vigente, e levando-se em consideração a r. decisão proferida no TC-012692.989.20, o princípio da segurança jurídica e o intuito de preservar a condição financeira da interessada há mais de 5 (cinco) anos, além de que inaceitável prejudicá-la por erros da Administração, entendo de forma excepcional que, neste específico caso, o valor da pensão paga à senhora Vera Lucia Frasneli Silva não pode ser menor do que os proventos de aposentadoria (acrescidos da complementação) anteriormente pagos ao ex-servidor, e, sendo assim, concluo que o Ato de Complementação de Pensão em exame deve ser, de forma excepcionalíssima, registrado por este Tribunal. (TC-021341.989.19 – Atos de Complementação de Pensão. Câmara Municipal de Mauá - Recurso Ordinário - Primeira Câmara – Relator Sidney Estanislau Beraldo, sessão de 06/07/2021, DOE 27/07/2021, Trânsito em Julgado 04/08/2021).

Dito isso, o registro da complementação em apreço é medida de rigor.

No mais, a pensão a que a senhora Inês faz jus decorre do direito ao cálculo do benefício de acordo com as regras destinadas aos servidores públicos conforme o artigo 40, caput, da CF/88, qual seja, a totalidade dos proventos do servidor falecido, com base na redação do artigo 40, § 7º, inciso I, da Constituição Federal, anterior à EC nº 103/2019.

Nessa conformidade, e com fundamento no inciso III, do artigo 33, da Constituição Estadual, e no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal deste Tribunal, JULGO LEGAL o ato concessório de complementação de pensão em exame, e determino os consequentes registro, nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a)  certificar o trânsito em julgado.

2. Após, ao DSF-2.1 para o devido registro.

3. Arquivando-se em seguida.

GCSAJR, 18 de Julho de 2025.

JR-08

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO LEGAL o ato concessório de complementação de pensão em exame, e determino os consequentes registro, nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se