TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DA CONSELHEIRA CRISTIANA DE CASTRO MORAES (11) 3292-3267 - gcccm@tce.sp.gov.br

Em exame, no TC-26388.989.19-6, Concorrência nº 13.904/2018 e Contrato nº 210/2018 assinado em 20/06/2018, entre a Prefeitura Municipal de Santos e Spalla Engenharia Ltda., para a execução de obras de reurbanização da Lagoa da Saudade, incluindo material, equipamentos e mão de obra, com investimentos de R$1.425.518,94, no prazo de 12 meses (20/06/2018 a 19/06/2019).

O valor estimativo da obra de reurbanização da Lagoa da Saudade totalizou R$2.006.875,42, e foi elaborado com base em tabelas de referência CPOS (Companhia Paulista de Obras e Serviços), SINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), FDE (Fundação para o Desenvolvimento da Educação), SIURB EDIF (Secretaria de Infraestrutura Urbana), DNIT SICRO (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes) e pesquisas de preços.

O aviso do edital foi regularmente divulgado em 08/02/2018 por meio do Diário Oficial do Estado de São Paulo, do Diário Oficial do Município de Santos e em jornais de grande circulação como a Gazeta de São Paulo e A Tribuna.

Participaram da concorrência 11 empresas proponentes, dessas 10 foram classificadas, e uma foi desclassificada por apresentar valor superior ao limite estabelecido na planilha de serviços e preços. As 3 primeiras classificadas tiveram seus documentos de habilitação analisados, e todas foram habilitadas.

Também em análise:

1)        TC-123.989.20-4 – Primeiro Termo de Aditamento de 18/02/2019, com a finalidade de majorar o valor contratual em R$ 705.229,82 (49,47%), em razão das seguintes modificações: alteração do sistema de fundações (de estacas pré-moldadas para estacas raiz, devido à inadequação geológica e presença de fiação elétrica); inclusão de serviços de remanejamento de rede de água e pavimentação asfáltica; e prorrogação do prazo de execução por 90 dias. O novo valor do contrato passou a ser de R$ 2.000.354,55.

2)        TC-125.989.20-2 – Segundo Termo de Aditamento de 18/11/2019, objetivando prorrogar o prazo de execução da obra por mais 61 dias a partir de 19/11/2019.

3)        TC-354.989.20-4 – Acompanhamento da Execução Contratual.

4)        TC-2408.989.21-8 – Termo de Recebimento Definitivo de 04/03/2020.

Ao proceder à instrução da matéria, a fiscalização registrou as seguintes ocorrências:

Evento nº 24.11 do TC-26388.989.19-6:

–          Projeto básico deficiente e incompleto, contrariando o art. 6º, IX da Lei 8.666/93 e a orientação técnica do IBRAOP;

–          BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) não detalhado;

–          Garantia contratual não comprovada (apólice de seguro não apresentada);

–          Falhas na execução contratual, como atrasos nos pagamentos, ausência de ART do fiscal da obra, livro de ordem desatualizado, e não cumprimento dos prazos;

–          Irregularidades no edital, como assinatura por presidente substituto da comissão e exigência técnica sem definição de parcelas relevantes.

Evento 16.9 do TC-123.989.20-4:

–          Aditamento motivado por falhas no projeto básico, como inadequação das fundações e interferências de redes elétricas e de água;

–          Acréscimo de 49,47% ao valor original do contrato, ultrapassando o limite legal de 25% (art. 65, §1º da Lei 8.666/93), sem caracterização da obra como reforma;

–          Garantia contratual não comprovada (apenas recibo da apólice apresentado).

Evento 16.8 do TC-125.989.20-2:

–          Aditamento firmado após o término da vigência contratual, configurando recontratação sem licitação (violação ao art. 37, XXI da CF);

–          Prorrogação de 61 dias no prazo de execução da obra, devido à paralisação por atraso nos repasses do convênio estadual;

–          Justificativas não aceitas, pois não foi comprovado que a contratante não deu causa ao atraso;

–          Garantia contratual não comprovada (apólice não apresentada);

–          Obra financiada por convênio estadual, mas apenas a primeira parcela foi repassada, sem comprovação de prestação de contas para liberação das demais.

Eventos 16.16 e 64.13 do TC-354.989.20-4:

–          Ausência de sondagens e estudos técnicos prévios.

–          Necessidade de alterar fundações e remanejar redes de água e energia após início da obra.

–          A obra foi licitada com base em projeto incompleto, violando o art. 6º, IX da Lei 8.666/93.

–          O 1º Termo Aditivo aumentou o contrato em 49,47%, sob justificativa de “reforma”.

–          A fiscalização não constatou reforma de estruturas existentes, contrariando a justificativa.

–          Diversas paralisações determinadas pela Administração, por falhas no projeto e atrasos nos pagamentos.

–          Atrasos nos repasses do convênio com o DADE (apenas 1 das 3 parcelas foi liberada).

–          Inconsistências nas planilhas de medição, com registros de serviços não realizados.

–          Falta de rigor na fiscalização e ateste de serviços.

–          Descumprimento do prazo final de entrega (19/01/2020), com nova previsão verbal para 03/02/2020.

–          Entrega com mais de 19 meses de atraso em relação ao prazo original;

–          Ausência da ART do fiscal da obra.

–          Livro de Ordem desatualizado.

–          Não apresentação da composição do BDI da contratada.

–          R$ 455.832,41 não pagos até a data da fiscalização (quase 9 meses após o recebimento definitivo).

–          Descumprimento da cláusula contratual que estipula pagamento em até 15 dias após o ateste.

–          Não pagamento integral das 6ª e 7ª medições, mesmo após o recebimento definitivo;

–          Descumprimento do prazo final estipulado pelo último aditivo.

Quanto ao Termo de Recebimento Definitivo, a fiscalização registrou o encaminhamento intempestivo a este Tribunal (evento 13.3 do TC-2408.989.21-8).

Os responsáveis foram notificados, nos termos do art. 2º, XIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, conforme despachos publicados no DOE de 20/02/2020 e 28/03/2020.

Justificativas e documentos apresentados pelo Município de Santos.

Em síntese, a Prefeitura esclareceu que o edital foi subscrito pela substituta da presidente da comissão de licitação (COMLIC I), conforme previsto na legislação municipal vigente.

Afirmou que a exigência de comprovação de capacidade técnico-profissional, embora não tenha especificado as parcelas de maior relevância, foi justificada como uma forma de ampliar a competitividade entre os licitantes, permitindo a participação de empresas com experiência em obras similares ou de maior complexidade.

Quanto à composição do BDI (Bonificação e Despesas Indiretas), a administração discorreu que os percentuais utilizados foram devidamente especificados no edital, com fontes de preços claras e diferenciadas para determinados itens.

Sobre o projeto básico, a Prefeitura argumentou que ele foi elaborado com base nas interferências conhecidas até o momento, e que as alterações ocorridas durante a execução da obra — como a substituição das estacas pré-moldadas por estacas raiz — foram motivadas por fatores técnicos imprevistos, como a presença de matacões, proximidade da rede elétrica, vegetação densa e risco de desplacamento do talude.

Essas mudanças exigiram aditamentos contratuais, que foram realizados dentro dos limites legais estabelecidos pela Lei 8.666/93, resultando em um acréscimo de aproximadamente 25% no valor original do contrato.

Além disso, informou que houve apenas um repasse do convênio DADE, no valor de R$ 401.375,08, sendo que os demais pagamentos foram realizados com recursos próprios da Prefeitura.

Pontuou que o convênio não aceitou as justificativas para os aditivos em relação a alteração do tipo de fundação, mesmo após tratativas que restaram infrutíferas, sendo rescindido e o valor repassado foi devolvido ao erário estadual.

Destacou que, para a Administração, trata-se de uma obra de reforma, pois a reurbanização de uma obra viária seria no mesmo sentido de uma reforma predial.

Por fim, a administração reconheceu que os primeiros Termos de Ciência e Notificação não seguiram o modelo exigido pelo TCESP, informando que a adequação foi feita a partir de 2019, após o cadastro completo dos responsáveis.

Noticiou que a obra foi concluída e entregue em fevereiro de 2020.

Afirmou que o atraso alegado se refere à demora na aprovação da medição e emissão da nota fiscal, não à execução da obra, sendo que o termo de recebimento provisório foi emitido em 03/02/2020, conforme previsto contratualmente.

Quanto aos pagamentos pendentes, assinalou que ainda há valores em aberto da 6ª e 7ª medições, e que a Prefeitura está providenciando substituição das fontes de pagamento para quitar o saldo com recursos próprios.

Trouxe em anexo a composição do BDI da contratada, e também foi apresentada a ART do fiscal da obra.

Requereu o acolhimento das justificativas, e o julgamento no sentido da regularidade da matéria.

Em análise, o DIPE, sob a perspectiva da engenharia, solicitou esclarecimentos da Origem sobre: 1) Composição do BDI utilizado no orçamento básico; 2) Relatório de sondagem do terreno; 3) Projetos de fundações e estruturais dos decks 1 e 2, com memórias de cálculo; e 4) Projeto de instalações elétricas, também com memórias de cálculo.

Chefia de ATJ encaminhou.

Os responsáveis foram notificados, nos termos do art. 2º, XIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, conforme despacho disponibilizado no DOE de 16/12/2022. 

Justificativas e documentos apresentados pelo Município de Santos.

Quanto à composição do BDI, a Administração apresentou BDI Diferenciado e BDI específico para obras de infraestrutura, conforme documentação técnica anexa.

Defendeu que o BDI foi estimado com base em parâmetros técnicos e legais, visando refletir adequadamente os custos indiretos e a remuneração da contratada, conforme previsto nas normas de engenharia e legislação vigente.

Asseverou que o projeto básico foi elaborado com base no conhecimento geotécnico da equipe técnica da Prefeitura, literatura especializada e projetos similares já realizados em áreas próximas, observando que a Prefeitura não dispõe de equipamento próprio para sondagem, sendo necessária a contratação de empresa especializada, o que acarretaria atraso no início das obras e possível perda de recursos externos.

Requereu o acolhimento das justificativas, e o julgamento no sentido da regularidade da matéria.

Analisando o acrescido, o DIPE, sob a perspectiva da engenharia, avaliou que o Projeto Básico da obra de reurbanização da Lagoa da Saudade apresenta deficiências técnicas graves, comprometendo a regularidade dos atos administrativos subsequentes.

Embora a composição do BDI tenha sido considerada adequada e suficiente para afastar o apontamento inicial, os demais elementos do projeto foram considerados insuficientes ou ausentes.

Ressaltou que as falhas no Projeto Básico repercutiram diretamente nos Termos Aditivos, especialmente no primeiro, que elevou o valor contratual em 49,47%, sendo 42,97% referentes a acréscimos de itens não previstos inicialmente, ultrapassando o limite legal de 25% previsto no artigo 65, §1º, da Lei nº 8.666/93, evidenciando a ausência de planejamento adequado e a irregularidade contratual.

Afirmou que as deficiências do projeto básico impactaram negativamente o cronograma e a execução da obra.

Por fim, o DIPE apontou irregularidade na exigência de qualificação técnica, uma vez que o edital não indicou as parcelas de maior relevância para fins de comprovação da capacidade técnico-profissional, em desacordo com a Súmula nº 23.

A Chefia do DIPE, por seu turno, propôs a notificação dos responsáveis.

Os responsáveis foram notificados, nos termos do art. 2º, XIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, conforme despachos disponibilizados no DOE de 20/10/2023 e 24/11/2023.

Justificativas e documentos apresentados pela Spalla Engenharia, bem como pelo Município de Santos.

Em síntese, a contratada destacou que a Prefeitura de Santos apresentou justificativas técnicas e documentais para cada item.

 Rememorou que o BDI foi apresentado em duas versões (diferenciado e para obras de infraestrutura), e que o projeto básico foi elaborado com base em conhecimento técnico da equipe de engenharia, literatura especializada e projetos similares, devido à ausência de equipamento próprio para sondagem, o que poderia comprometer o cronograma e o financiamento externo.

Quanto aos projetos estruturais e elétricos, afirmou que foram encaminhados os documentos solicitados, incluindo as memórias de cálculo dos quantitativos orçados.

Ressaltou que a execução da obra seguiu os projetos fornecidos pela Prefeitura, com adequações conforme as condições reais do local, e que todas as etapas foram pactuadas com a administração municipal, bem como que a obra cumpriu sua função social sem prejuízo ao erário.

Requereu o julgamento no sentido da regularidade de toda a matéria.

O Município de Santos, em relação à composição do BDI (Bonificação e Despesas Indiretas), sustentou que o DIPE considerou o apontamento superado.

Sobre a ausência de relatório de sondagem do terreno, a Prefeitura argumentou que a elevada profundidade das estacas se justifica pelas características geotécnicas do solo de Santos, considerado um dos piores do mundo.

Afirmou que a decisão técnica foi baseada em conhecimento prévio da equipe de engenharia, sendo que a sondagem e o parecer técnico de fundações foram realizados no momento da execução, conforme previsto contratualmente.

Quanto aos projetos estruturais e de fundações dos decks 1 e 2, a Prefeitura justificou que não possui equipamento próprio para sondagem e que a contratação desse serviço poderia atrasar a obra e comprometer recursos externos, assim, utilizou-se de conhecimento técnico acumulado, literatura especializada e projetos similares da região para embasar o planejamento e execução da obra.

No tocante ao projeto de instalações elétricas, a Prefeitura rebateu afirmando que o projeto básico continha informações suficientes para os levantamentos de quantidades, considerando a realidade complexa da área de intervenção (Morro de Santos), a infraestrutura subterrânea antiga e a variabilidade das demandas locais, bem como que as decisões técnicas foram tomadas com base na segurança da obra e na necessidade de adequações durante a execução.

Reafirmou que a obra foi executada conforme os projetos apresentados, sem prejuízo ao erário, com acompanhamento técnico adequado e ajustes necessários à realidade local, requerendo o julgamento no sentido da regularidade da concorrência, do contrato, dos termos aditivos e dos demais atos relacionados à execução contratual.

O DIPE, sob a perspectiva da engenharia, reiterou que não foi demonstrada a existência de um projeto básico adequado, conforme exigido pela legislação, e que as justificativas técnicas apresentadas não foram suficientes para sanar as irregularidades apontadas, concluindo que o projeto básico licitado não atendeu aos requisitos legais e técnicos mínimos, resultando em aditivos contratuais substanciais e atrasos na execução da obra, comprometendo a regularidade dos atos administrativos praticados.

Chefia do DIPE encaminhou.

Registro que o MPC não selecionou os processos para análise.

É o relatório.

DECIDO.

Os elementos constantes dos autos revelam que a matéria não comporta aprovação.

Conforme avaliado pelo segmento de engenharia do DIPE, o projeto básico que fundamentou a concorrência continha falhas substanciais, pois foi elaborado sem a realização de sondagem prévia do terreno. A ausência de estudos técnicos preliminares comprometeu a precisão dos quantitativos orçados, especialmente no que se refere às fundações.

Além disso, conforme avaliado pelo DIPE sob a perspectiva da engenharia, a documentação apresentada como “memória de cálculo” não continha os cálculos estruturais exigidos, sendo apenas planilhas com dimensões. O projeto de instalações elétricas também foi considerado incompleto, sem diagramas, especificações ou cálculos.

Essas falhas configuram violação ao art. 6º, IX, da Lei Federal nº 8.666/93, que exige que o projeto básico contenha elementos suficientes para caracterizar a obra com nível de precisão adequado, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes na execução. A inadequação do projeto básico repercutiu negativamente na execução contratual e nos aditivos subsequentes.

O 1º Termo de Aditamento (TC-123.989.20-4) promoveu acréscimos de 49,47% ao valor original do contrato, sendo 42,97% referentes a itens não previstos inicialmente, sem elementos que caracterizem a obra como de reforma de edifício ou equipamento, ultrapassando o limite de 25% previsto no artigo 65, §1º, da Lei nº 8.666/93.

A execução contratual foi marcada por atrasos injustificados, inconsistências nas medições e intempestividade nos pagamentos, a indicar gestão inadequada do contrato, em prejuízo à legalidade e à eficiência na administração pública.

Nessa conformidade, com fundamento na inadequação do projeto básico, extrapolação do limite legal de acréscimos e planejamento deficiente por parte da administração contratante, julgo irregulares a concorrência, o contrato, os termos aditivos e a execução contratual, com acionamento do artigo 2º, incisos XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Conheço do Termo de Recebimento Definitivo de 04/03/2020.

Aplico multa de 160 UFESPs ao Senhor Ângelo José da Costa Filho – Secretário Municipal de Infraestrutura e Edificações à época, nos termos do que autoriza o artigo 104, inciso II (ato praticado com infração à norma legal ou regulamentar), da Lei Complementar Estadual nº 709/93, a ser recolhida no prazo de 30 (trinta) dias contados do Trânsito em Julgado da presente decisão.

Fixo o prazo de 30 (trinta) dias, contados a partir da expiração do prazo recursal, para que o responsável informe a este Tribunal acerca das medidas adotadas em face do decidido.

Por fim, esclareço que por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 01/2011, a íntegra da presente decisão e demais documentos que compõem os autos poderão ser obtidos mediante regular credenciamento, no Sistema de Processo Eletrônico e-TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

Ao Cartório.

Transitada em julgado a decisão, cumpridas todas as providências e determinações cabíveis, e verificada a inexistência de novos documentos, arquivem-se os autos.

GCCCM, 13 de agosto de 2025.