SENTENÇA

Processos:	TC-011206.989.22-0 TC-012551.989.22-1 TC-012723.989.22-4 TC-016686.989.22-9
Contratante:	Prefeitura de Franco da Rocha
Contratada:	CASAMAX Comercial e Serviços Ltda.
Responsáveis:	Nivaldo da Silva Santos (Prefeito); Eduardo de Souza Martins (Secretário de Infraestrutura e Habitação); Weslley Lopes Pereira (Fiscal do Contrato).
Matéria:	Tomada de Preços nº 1/2021; Contrato nº 100/2021; Execução Contratual; Termo de Suspensão da Obra, de 17 de março de 2022; Termo de Rescisão Unilateral, de 25 de julho de 2022.
Objeto:	“Obras para PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA DA RUA BRAGANÇA, localizada na Vila Olinda, Franco da Rocha/SP, incluindo a movimentação de terra, construção de muro de contenção, reforma do sistema de drenagem existente, execução de guias e sarjetas, da base do pavimento e capeamento asfáltico, tudo com fornecimento de mão de obra, materiais, equipamentos e maquinários necessários”.
Advogados:	Ruy Pereira Camilo Júnior (OAB/SP nº 111.471); Michel Braz de Oliveira (OAB/SP nº 235.072); Carlos Eduardo Piccolo (OAB/SP nº 374.398).

Examina-se a Tomada de Preços nº 1/2021 e decorrente Contrato nº 100/2021, celebrado (em 27 de outubro de 2021, ao valor de R$ 535.551,77[1] e vigência inicial de 5 meses) entre PREFEITURA DE FRANCO DA ROCHA e CASAMAX COMERCIAL E SERVIÇOS LTDA., com vistas à execução de “obras para PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA DA RUA BRAGANÇA, localizada na Vila Olinda, Franco da Rocha/SP, incluindo a movimentação de terra, construção de muro de contenção, reforma do sistema de drenagem existente, execução de guias e sarjetas, da base do pavimento e capeamento asfáltico, tudo com fornecimento de mão de obra, materiais, equipamentos e maquinários necessários”.

Também em apreço a execução da avença e os Termos de Suspensão da Obra, de 17 de março de 2022, e de Rescisão Unilateral, de 25 de julho de 2022, mediante os quais, respectivamente, suspendeu-se a consecução do acordo por 120 dias (de 17 de março a 15 de julho de 2022) e rescindido o ajuste por motivos de força maior (desastre natural[2]).

Exame técnico dos elementos que constituem os autos, empreendido pela 3ª Diretoria de Fiscalização[3], assinala incorreções que, na sua opinião, comprometem a higidez da matéria, a saber:

Licitação e Contrato: projeto básico incompleto (com destaque para insuficiência de informações referentes ao item “Muro de Contenção”); não realização de ampla pesquisa de preços; falta de comprovação da conformidade da proposta vencedora do certame com os valores praticados no mercado; a Contratante não demonstrou o motivo da escolha da Contratada tampou as justificativas do preço contratado; ausência de demonstração do proveito econômico advindo do ajuste;
Termo de Suspensão da Obra: o ato é irregular por força do princípio da acessoriedade;
Termo de Rescisão Unilateral: o ato é irregular por força do princípio da acessoriedade;
Execução: falha no projeto básico; atraso injustificado da obra; inexistência de projeto geométrico; falta de critérios claros e objetivos de medição; ausência das Anotações de Responsabilidade Técnica (ART) dos responsáveis pela execução e elaboração de projetos executivos; consecução da obra em desconformidade com o projeto contratado; descumprimento do cronograma físico, agravado pela inércia na adoção de providências de regularização e de responsabilização, com consequente aplicação de sanções; itens de serviços selecionados em desordem; e paralisação da obra sem justificativas.

Regularmente notificados[4], compareceram nos autos a Contratante[5] e a Contratada[6].

CASAMAX COMERCIAL E SERVIÇOS LTDA., inicialmente, advoga que não pode ser responsabilizada por irregularidades ocorridas na fase interna da licitação ou por atos de competência da Administração, os quais são anteriores à contratação, logo, não podem ser imputados à ela. Sem embargo, rebate os apontamentos da Fiscalização com as seguintes justificativas:

i) Projeto básico incompleto: o projeto básico atendeu aos requisitos mínimos e essenciais para a licitação, contendo elementos suficientes para a quantificação e valoração da obra, como desenhos, planilhas e memoriais descritivos. Sobre o tema enfatiza o item “Muro de Contenção”, citado como exemplo de suposta insuficiência, que teve metodologia de execução identificada na planilha orçamentária, não causando prejuízo ao certame;

ii) Falta de ampla pesquisa de preços: o apontamento do órgão fiscalizador é equivocado, pois a planilha referencial da tomada de preços está alicerçada em tabelas oficiais de preços (CPOS, SIURB e SINAPI[7]), método legal e amplamente aceito para orçamentação de obras públicas, garantindo que os valores estejam dentro dos preços de mercado;

iii) Inexistência de comprovação da conformidade da proposta com valores de mercado: houve verificação da adequação das propostas com os requisitos do edital e preços oficiais, com desclassificação das propostas desconformes. A licitação e julgamento seguiram integralmente as normas legais e editalícias, assegurando a regularidade do procedimento;

iv) Falta de comprovação do motivo da escolha do fornecedor e da justificativa do preço contratado: tal procedimento não se aplica à modalidade de tomada de preços, porquanto exigência direcionada às dispensas ou inexigibilidades de licitação. Por outro lado, a homologação e adjudicação do objeto para a única empresa habilitada (CASAMAX) no torneio deu-se de maneira correta, segundo as regras do edital. Assim, a escolha do fornecedor e o preço são legítimos e justificados;

v) Ausência de demonstração de vantajosidade da contratação: o valor global contratado situou-se em 1,4% acima do valor estimado da contratação, cujos preços remontam a tabelas oficiais, revelando-se daí a compatibilidade mercadológica e vantagem econômica da importância ajustada;

vi) Apontamentos relacionados à execução contratual: o atraso nas obras decorreu de fortes chuvas torrenciais em janeiro de 2022, que assolaram o município com deslizamentos de vias laterais, quedas de árvores e demolição de algumas construções existentes no local da obra; o projeto geométrico foi desenvolvido pela contratada, dado que sua definição estava condicionada à elaboração de projeto estrutural de muro de contenção; o critério de medição levou em conta a execução de serviços unitários; as anotações de responsabilidade técnica foram emitidas de acordo com as normas do CONFEA/CREA[8]; a obra atendeu ao projeto existente, elaborado pela própria contratada; o não cumprimento do cronograma físico deve-se às fortes e constantes chuvas que acometeram o município em janeiro de 2022; a paralisação da obra é motivada por interesse da Administração; não se aplicou sanção à contratada porque ocorrido hipótese de força maior que tornou impossível o cumprimento da obrigação;

vii) Termo de Suspensão da Obra: não há qualquer apontamento de irregularidade formal referente ao termo, capaz de comprometer a ordem de suspensão da obra, o que sinaliza conclusão precipitada da Equipe de Fiscalização em classificá-lo reprovável por força do princípio da acessoriedade, visto a pendência de julgamento do instrumento principal;

Por fim, requer o julgamento de regularidade da Tomada de Preços nº 001/2021 e do Contrato nº 100/2021, ou, caso mantida irregularidade, que sejam aplicadas medidas proporcionais e equânimes conforme a LINDB.

Ao que lhe coube, a Prefeitura de Franco da Rocha assim rebateu as anotações da Equipe Fiscalizatória:

Projeto Básico Incompleto: o projeto básico está em consonância com os requisitos do artigo 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93, contendo todos os elementos necessários e suficientes, tais como memorial descritivo, planilha orçamentária, memória de cálculo, cronograma físico-financeiro, composições próprias, relatório fotográfico, registro de responsabilidade técnica, itens de relevância, descrição detalhada dos serviços e trechos a serem executados, plano de trabalho, planta de localização e projeto arquitetônico. Dessa forma, o documento não impediu que as empresas interessadas pudessem valorar seus serviços. A solução contratada abrange a construção de muro de arrimo em área que sofreu deslizamento decorrente das fortes chuvas no período de janeiro de 2022, dificultando assim o seu dimensionamento;
Pesquisa de preços ampla: constituído o valor estimado a partir de tabelas oficiais de preços reconhecidas pelo Tribunal, como CPOS, SINAPI e SIURB, as quais são fontes fidedignas e utilizadas para elaboração da planilha orçamentária e do orçamento detalhado;
Comprovação da conformidade da proposta vencedora com valores de mercado: a proposta da empresa contratada (Casamax Comercial e Serviços Ltda.) estava em conformidade com os valores de mercado, apresentando valor menor (R$ 535.551,77[9]) que a estimativa constante da planilha orçamentária (R$ 543.718,94[10]);
Justificativa da escolha do fornecedor e preço contratado: A escolha do fornecedor deu-se de forma transparente e conforme os documentos de habilitação exigidos no edital. O certame contou com três empresas interessadas, sendo que apenas a Casamax foi habilitada, por atender a todos os requisitos técnicos e documentais. O valor proposto pela empresa consistiu no menor apresentado, tornando a escolha da sociedade empresária a mais vantajosa para a Administração Pública;
Vantajosidade da contratação: sustenta que a contratação se revelou a mais vantajosa, pois a empresa contratada foi a única habilitada, apresentou proposta inferior à estimativa orçamentária e cumpriu todas as exigências do edital;
Inércia na adoção de providências de regularização e responsabilização: Não se aplicou sanção à contratada em razão da suspensão parcial da obra e a posterior rescisão contratual, motivada pela ocorrência de evento fortuito imprevisível — fortes chuvas que causaram alagamentos, deslizamentos de terra e quedas de árvores no Município, conforme comprovado pelo Decreto nº 182/2022 e notícias oficiais. À época constatou-se que a continuidade da obra exigiria um novo projeto para adequação das novas condições, inviabilizando a execução conforme o contrato inicial. Assim, materializada a rescisão contratual de forma amigável, sem prejuízo ao erário;
Falhas afetas à execução do ajuste: o atraso no início das obras ocorreu devido à necessidade de correção de problemas na drenagem de água pluvial e em redes de esgoto que cruzavam a via a ser pavimentada; houve a elaboração do projeto geométrico, com informações relacionadas à contenção e pavimentação da Rua Bragança; “o critério de medição da obra é preço global”; as ARTs foram devidamente emitidas e apresentadas; enquanto vigente o contrato e antes do deslizamento ocorrido, a obra estava sendo executada conforme o projeto básico; o descumprimento do cronograma físico decorreu de obras da SABESP para saneamento dos aludidos contratempos com tubulações de esgoto cruzando o terreno e com a manutenção da drenagem para captação de água pluvial; a paralisação da obra está motivada na situação de emergência decretada no município à época, relacionada a fortes chuvas que provocaram deslizamento de terra no local da obra e impediu a continuação dos serviços.

Em conclusão, a Prefeitura pleiteia o julgamento de regularidade da matéria, e que os apontamentos sejam tratados como recomendações, considerando a ausência de prejuízo ao erário.

Concedida vista regimental ao Ministério Público de Contas[11], que apôs ciência do conteúdo dos autos.

Este o relatório.

Decido nos termos do artigo 50, inciso II, do Regimento Interno.

Com vigência prevista para o período de 27 de outubro de 2021 a 27 de março de 2022, o Contrato nº 100/2021, celebrado entre PREFEITURA DE FRANCO DA ROCHA e CASAMAX COMERCIAL E SERVIÇOS LTDA., teve sua execução suspensa em 17 de março de 2022 (até 15 de julho de 2022), em razão de fortes chuvas que assolaram o município em 30 de janeiro de 2022, causando deslizamento no local da obra, que desconfiguraram o objeto da contratação, sobrevindo daí a rescisão do ajuste em 27 de julho de 2022.

O acordo administrativo visou à execução de “obras para PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA DA RUA BRAGANÇA, localizada na Vila Olinda, Franco da Rocha/SP, incluindo a movimentação de terra, construção de muro de contenção, reforma do sistema de drenagem existente, execução de guias e sarjetas, da base do pavimento e capeamento asfáltico, tudo com fornecimento de mão de obra, materiais, equipamentos e maquinários necessários”.

Em que pese o caso fortuito, o desastre natural ocorreu em 30 de janeiro de 2022, ou seja, após a realização da Tomada de Preços originária (homologada em 21 de outubro de 2021), que já apresentava deficiente projeto básico (formado por planilha orçamentária, plantas gráficas e memorial descritivo), em inobservância ao disposto no artigo 6º, inciso IX, alíneas “b” e “f”, da Lei Federal nº 8.666/93[12], inviabilizando a compreensão exata da solução licitada.

Noutras palavras, os reflexos das chuvas torrenciais, que inegavelmente abateram o Município de Franco da Rocha e acometeram as condições do local que receberia os serviços contratados, não retroagem ao momento da licitação - cujos reflexos irradiaram sobre os atos subsequentes -, para convalidar defeito insanável no edital da licitação, classificado como vício de origem.

Segundo os elementos instrutórios, o Item 3 – “Muro de Contenção da Planilha Orçamentária (Doc. 1, p. 1) representa mais de 53% de todo o valor global, entretanto, não há sequer a especificação do sistema a ser utilizado, se por gravidade ou flexão, quanto menos por quais insumos será erguido, lembrando que para contenções é possível utilização de materiais simples, como terra, pneus, sacos plásticos e telas metálicas, ou elementos de construção propriamente ditos, como alvenaria, concretos armado e ciclópico, entre outros. Por óbvio, assim como os sistemas ou insumos têm grande variações, os custos também se apresentam dentro de uma gama bem alta”.

De maneira sintomática, reclamadas informações - essenciais ao objeto contratual - seriam conhecidas somente após a elaboração do projeto executivo e a sondagem do local da obra, providências que, de acordo com auditoria in loco, foram atribuídas à contratada após a subscrição da avença, sem que houvesse qualquer previsão editalícia nesse sentido.

Como bem anotado pela Equipe de Fiscalização, “a sondagem é imprescindível para a definição não só das dimensões do arrimo como também do sistema a ser utilizado, se por gravidade ou flexão, e dentro destes, inúmeras opções tais como muros em alvenaria, concreto ciclópico, saco solo-cimento, gabião ou pneus, cortina atirantada, com auxílio de contrafortes e blocos armados, ou ainda uma outra opção mais simples de contenção de encostas, se por talude, solo grampeado, terra armada, crib-walls etc.”.

A confirmar a precariedade do projeto básico, as outras duas participantes da licitação – “Tobias & Figueiredo” e “Comercial e Construtora Fenix” – foram inabilitadas no torneio sob a justificativa de não apresentarem “comprovação de aptidão técnica referente ao item 3.4 da planilha (Muro de arrimo com drenagem)”, justamente o componente do objeto que contém dados insuficientes.

Outro efeito deletério da insuficiência do projeto básico diz respeito à inviabilidade do exame de compatibilidade mercadológica dos valores contratados, não prosperando alegação da defesa de que os preços estimados estariam alicerçados em tabelas oficiais de referência.

Na hipótese, a falta de detalhamento mínimo e suficiente do objeto impossibilitou a correta e adequada mensuração da demanda, em termos quantitativos, qualitativos e de custos, criando ambiente frágil de competição, em detrimento à seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública.

Adentrando a análise da execução, superado apontamento referente às Anotações de Responsabilidade Técnica (acostadas no evento Eventos 57.2 a 57.5) e aceitáveis as justificativas alusivas ao atraso das obras, à paralisação dos serviços e à ausência de providências voltadas à regularização do ajuste e à responsabilização da contratada, em especial por conta das chuvas intensas que afetaram a região, circunstância alheia à conduta das partes.

No entanto, as razões de defesa não lograram êxito em debelar as anotações concernentes à falha no projeto básico, à inexistência de projeto geométrico (que inclusive fora elaborado pela própria contratada), à falta de critérios claros de medição, à execução dos trabalhos em desconformidade com o projeto contratado, ao descumprimento do cronograma físico e à desordem identificada no local da obra, traduzida por completo abandono do local, conforme visita in loco de 26 de maio de 2022.

Considerando o interregno entre a data da emissão da ordem de serviço (em 22 de novembro de 2021 - quase um mês após a celebração do contrato) e a do deslizamento (em 30 de janeiro de 2022), teriam se passado no mínimo dois meses da execução (metade do previsto para a contratação), no qual deveria ter sido realizado percentual de 61,93% (R$ 336.773,44[13]) do cronograma físico-financeiro, período que, aliás, estava programado para a conclusão do muro de contenção, o que presumidamente evitaria o deslizamento.

No entanto, a primeira e única medição dos serviços contratados revelou a consecução de ações correspondentes a 9,31% do cronograma, proporcional ao montante de R$ 49.840,77[14]. Por consequência, passado o período de chuvas, em meados de maio de 2022, verificou-se que o local da obra estava em estado de total abandono, sem evidências de manutenção ou presença de gestão operacional.

Diante do exposto, na esteira de instrução técnica providenciada por 3ª DF, declaro a irregularidade da Tomada de Preços nº 1/2021 e do decorrente Contrato nº 100/2021, firmado entre PREFEITURA DE FRANCO DA ROCHA e CASAMAX COMERCIAL E SERVIÇOS LTDA., bem assim de sua execução, acionando-se os comandos normativos dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93. A sentença ainda conhece dos Termos de Suspensão da Obra e de Rescisão Unilateral afetos à avença.

Publique-se na íntegra.

Ao Cartório para providências de sua alçada.

Com o transcurso do prazo legal e certificação do trânsito em julgado da presente decisão, cumpridas todas as providências cabíveis, arquivem-se os presentes autos.

São Paulo, 13 de agosto de 2025.

MARCO AURÉLIO BERTAIOLLI

CONSELHEIRO

GCMAB / LMN

[1] Quinhentos e trinta e cinco mil, quinhentos e cinquenta e um reais e setenta e sete centavos.

[2] Fortes chuvas que assolaram o município, causando sérios deslizamentos no local da obra, impossibilitando o andamento dos serviços de pavimentação, desconfigurando o objeto licitado.

[3] Evento 29 do TC-011206.989.22-0; evento 65 do TC-012551.989.22-1; evento 19 do TC-012723.989.22-4; e evento 17 do TC-016686.989.22-9.

[4] Evento 34 do TC-011206.989.22-0; evento 68 do TC-012551.989.22-1; evento 23 do TC-012723.989.22-4.

[5] Evento 70 do TC-011206.989.22-0; evento 86 do TC-012551.989.22-1; evento 59 do TC-012723.989.22-4.

[6] Evento 69 do TC-011206.989.22-0; eventos 57 e 85 do TC-012551.989.22-1; evento 58 do TC-012723.989.22-4.

[7] Companhia Paulista de Obras e Serviços (CPOS); Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras (SIURB) e Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI).

[8] Eventos 57.2 a 57.5

[9] Quinhentos e trinta e cinco mil, quinhentos e cinquenta e um reais e setenta e sete centavos.

[10] Quinhentos e quarenta e três mil, setecentos e dezoito reais e noventa e quatro centavos.

[11] Evento 74 do TC-011206.989.22-0; evento 92 do TC-012551.989.22-1; evento 64 do TC-012723.989.22-4; e evento 23 do TC-016686.989.22-9.

[12] Excerto da Lei Federal nº 8.666/93:

IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;

[13] Trezentos e trinta e seis mil, setecentos e trinta e três reais e quarenta e quatro centavos.

[14] Quarenta e nove milhões, oitocentos e quarenta mil reais e setenta e sete centavos.