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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
CORPO DE AUDITORES
Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP
PABX: (11) 3292-3266 - Internet: http://www.tce.sp.gov.br
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| PROCESSO: | TC-022044.989.24-2 |
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| ASSUNTO: | REPASSES PÚBLICOS AO TERCEIRO SETOR - PRESTAÇÃO DE CONTAS DE 2023 DO CONTRATO DE GESTÃO Nº 42/2019 |
| OBJETO: | Operacionalização, apoio e execução pela CONTRATADA, de atividades de Gerenciamento e execução de ações e serviços complementares de saúde, no Programa - MANUTENÇÃO DAS UNIDADES DE SAÚDE. Valor Repassado: Fonte Municipal: R$ 1.536.632,37. Fonte Federal: R$ 1.062.731,16. Os rendimentos bancários somaram R$ 495,41. |
| EXERCÍCIO: | 2023 |
| INSTRUÇÃO: | UNIDADE REGIONAL DE CAMPINAS (UR-03) / DSF-II |
| PROCESSO PRINCIPAL: | TC-001874.989.22-1 |
EMENTA: Repasses. Terceiro Setor. Prestação de Contas. Contrato de Gestão. Saúde. Exercício de 2023. Falhas persistentes em transparência, controle e aspectos financeiros e contábeis. Reincidência de apontamentos de exercícios anteriores. Regular sob ressalvas e recomendações.
RELATÓRIO
Trata-se da análise da prestação de contas do exercício de 2023, referente aos repasses efetuados pela Prefeitura Municipal de Tuiuti à Associação Brasileira de Apoio à Saúde, Cultura e Educação – ABRASCE, em decorrência do Contrato de Gestão nº 042/2019, que tem por objeto a operacionalização, apoio e execução de atividades de gerenciamento e execução de ações e serviços complementares de saúde no Município.
Cumpre registrar que a presente parceria tem sido objeto de acompanhamento por esta Corte de Contas desde sua origem. Anteriormente a este processo, foram formalizados 18 (dezoito) feitos para o exame da matéria, a saber:
Os primeiros processos, de número 01 a 14, foram apreciados em conjunto. A decisão julgou regulares sob ressalvas e recomendações o ajuste, os aditamentos e as correspondentes prestações de contas. Julgou também parcialmente procedente a representação. Ainda determinou o oficiamento ao douto subscritor do ofício encaminhado Parquet Estadual. Decisão que transitou em julgado em 11/05/2023.
Os processados numerados de 15 e 16 foram apreciados em conjunto na mesma ocasião. A decisão julgou-os regulares sob ressalvas e recomendações. Decisão que transitou em julgado em 10/05/2024.
O processado de número 17 foi julgado regular. Decisão com trânsito em julgado certificado em 22/04/2024.
Portanto, examina-se nesta oportunidade o processo de número 18 da relação retro: TC-022044.989.24-2 (Prestação de Contas do exercício de 2022).
Consoante Parecer Conclusivo Favorável acostado no evento 1.23, foram repassados os seguintes valores no exercício de 2023:
Fonte Municipal: R$ 1.536.632,37
Fonte Federal: R$ 1.062.731,16
Total Geral: R$ 2.599.363,53
Os rendimentos bancários somaram R$ 495,41.
Segundo o parecer, os valores repassados foram aplicados devidamente no objeto do repasse, restando autorizado saldo remanescente do exercício de 2023 no valor de R$ 122.662,02.
■ No presente feito (TC-022044.989.24-2), a Unidade Regional de Campinas (UR-03), em seu Relatório de Fiscalização encartado no evento 19.13, após examinar a documentação referente ao exercício de 2023, apontou uma série de irregularidades, das quais se destacam:
1.Atividades Desenvolvidas no Exercício (Item A.1):
2. Sistema de Controle e Avaliação (Item A.2):
3. Análise Financeira da Prestação de Contas (Item B.1) e Peças Contábeis (Item B.4):
O que ocorreu:
No relatório da prestação de contas de 2019 (TC-7369.989.22) a origem apresentou DIRD e Parecer Conclusivo apontando o saldo remanescente de R$ 85.391,96 relativo a recurso municipal não aplicado.
Porém, no DIRD-MUNICIPAL do exercício de 2020 (TC-7371.989.22, arquivo 05, página 02) não foi considerado o saldo anterior advindo de 2019 (saldo zerado), bem como os rendimentos com aplicação financeira. Por outro lado, esse valor aparece como saldo anterior do DIRD-FEDERAL (arquivo 06 do TC-7371.989.22), demonstrando ausência de controle por parte da contratante e fragilidade dos registros das receitas.
Essa falha não foi corrigida, e assim, a Fiscalização tem apontado, nas prestações subsequentes de 2021, 2022, e nesta de 2023, a desconsideração desse saldo remanescente de R$ 85.391,96 (valor repassado e não aplicado em 2019, sem comprovação da despesa).
No exame da prestação das contas de 2020, 2021 e 2022, esse desacerto não foi apontado (TC-007369.989.22-3, TC-007371.989.22-9, e TC-007373.989.22-7). Por outro lado, nas contas de 2022 (TC-7376989224) essa divergência foi apontada no relatório de instrução sem justificativa adequada.
Agora, em 2023, a fiscalização aponta que, além da falta de reconhecimento do saldo remanescente de 2019, existe divergência entre o saldo não aplicado do exercício anterior, de 2022, e seu reconhecimento no exercício de 2023.
Ocorre que no DIRD Municipal de 2023 e na conciliação bancária consta saldo do exercício anterior (2022) de R$ 64.974,61 (evento 1.16, fls. 11, deste TC-2044.989.24). Todavia, na documentação das contas encaminhadas referentes ao exercício de 2022 (evento 80.4 do TC-007376.989.22), não houve consignação de saldo para aplicação no exercício posterior com recursos municipais. Por outro lado, o DIRD Federal (evento 80.3 e 80.4 do TC-007376.989.22, contas de 2022) apontava saldo de 65.375,70.
4. Receitas (Item B.2):
5. Despesas (Item B.3):
6. Do Atendimento às Instruções e Recomendações (Item C.2):
7. Publicidade e Transparência (Portal da ABRASCE - Item C.3):
■ Regularmente notificados (evento 22.1, publicado em 06/01/2025), os responsáveis apresentaram suas justificativas.
O Sr. Pedro Donizetti de Godoy, por seu procurador (documento anexado no evento 46.1), argumentou, em síntese, a brevidade de seus períodos de atuação como gestor no exercício de 2023 (01/01/2023 a 18/01/2023 como Prefeito Interino, e de 13/11/2023 a 31/12/2023 como Prefeito), o que, em sua visão, atenuaria sua responsabilidade.
No que tange às falhas de publicidade e transparência da Organização Social, o defendente argumenta que não houve tempo hábil para reverter irregularidades preexistentes e que a responsabilidade pela manutenção contínua dos portais é da própria entidade. Afirma que a Lei de Acesso à Informação também prevê a proteção de dados sigilosos e que a ausência de informações no site não implica em descumprimento legal, desde que estas sejam fornecidas mediante solicitação. Quanto à superação de metas, interpreta o feito não como uma falha, mas como um reflexo positivo do princípio constitucional da eficiência, destacando que a fiscalização não demonstrou qualquer uso inadequado de recursos.
Em relação às supostas irregularidades na gestão financeira, como a movimentação de recursos de fontes distintas em uma única conta, a defesa alega que tal prática não é, por si só, ilegal, desde que haja o devido controle e a segregação contábil, o que afirma ter ocorrido.
Sobre o desatendimento às instruções e recomendações desta Corte de Contas, o ex-gestor sustenta que as mesmas possuem natureza orientadora e não vinculativa. Reitera que a responsabilidade pela implementação é compartilhada e que seu exíguo tempo de atuação o impossibilitou de promover as adequações de forma integral, não podendo ser penalizado pela inércia de seus antecessores.
Ao final, pugnou pela regularidade das contas.
O Sr. Anderson Santos Correia, ex-Prefeito (período de 19/01/2023 a 10/11/2023), por seu procurador (evento 80.1), ratificou, em essência, os argumentos trazidos pela defesa do Sr. Pedro Donizetti de Godoy. Reiterou a conformidade com a LAI, a interpretação da superação de metas como um aspecto positivo, a regularidade da gestão financeira mediante segregação contábil e o caráter orientador das recomendações desta Corte. Solicitou, igualmente, a aprovação das contas.
■ Conforme despacho de evento 109.1 (data da publicação 05/06/2025), diante das irregularidades apontadas pela fiscalização e das justificativas insuficientes, este Relator assinou novo prazo aos interessados para que apresentem esclarecimentos, especificamente quanto a situação atual do contrato; origem e destino de saldo pendente de R$ 85.391,96 de 2019; motivo da superação excessiva de metas e o custo unitário de cada uma; razão pela qual o controle interno não ter realizado as análises e avaliações que foram apontadas como omissas pela fiscalização.
■ Em sua manifestação (evento 129.1), o Município de Tuiuti, por meio de sua nova gestão iniciada em 1º de janeiro de 2025, tomou ciência das irregularidades apontadas no relatório de fiscalização. A defesa não contesta os apontamentos, mas informa que está se inteirando das inconsistências e que tomará as providências necessárias para a adequação do Contrato de Gestão nº 042/2019.
Quanto à ausência de justificativas para as metas excessivamente superadas e à falta de demonstração do custo unitário de cada atividade, a Prefeitura informou que já notificou a Organização Social para que preste os devidos esclarecimentos e apresente a mensuração dos custos exigida.
No que tange às falhas no sistema de controle e avaliação, a nova gestão reconhece que a Comissão de Fiscalização não vinha sendo devidamente estimulada. Como medida corretiva, alega ter determinado ao Departamento de Saúde que acompanhe e incentive os trabalhos da comissão. Adicionalmente, informou ter solicitado ao Controlador Interno que passe a incluir em seus relatórios quadrimestrais uma análise sobre a legalidade, eficácia e eficiência do contrato, corrigindo a omissão observada no exercício de 2023.
Sobre a ausência de fidedignidade nos demonstrativos financeiros, especialmente a não contabilização de saldos de exercícios anteriores, a municipalidade afirmou que notificará a Organização Social para que regularize a pendência.
Da mesma forma, a Prefeitura se comprometeu a abordar junto à OS e à Comissão de Fiscalização as demais falhas, como a não publicação do regulamento de compras, a ausência de envio da relação de contratos firmados com recursos públicos e o desatendimento a recomendações anteriores deste Tribunal.
Por fim, em relação às diversas falhas de publicidade e transparência no portal da entidade, a nova administração se compromete a intensificar a fiscalização sobre o contrato, visando garantir sua correta execução e a aferição de sua eficiência, o que inclui o cumprimento das normas de acesso à informação.
■ Posteriormente, a Organização Social ABRASCE protocolou petição (evento 131.1), por meio da qual comunicou a sucessão em sua diretoria. Na mesma oportunidade, requereu a habilitação de seu novo representante legal e respectivos patronos, bem como a concessão de um prazo adicional de 15 (quinze) dias para se manifestar nos autos. O Relator deferiu o pedido, prorrogando o prazo para esclarecimentos (evento 154.1).
■ Em sua defesa (evento 160.1), a Organização Social ABRASCE, por meio de seus advogados, manifestou-se pela regularidade das contas, sustentando que cumpriu com todas as obrigações do Contrato de Gestão e que suas justificativas, somadas às já apresentadas pela Prefeitura, são suficientes para sanar os apontamentos da fiscalização.
Quanto à superação expressiva das metas de atendimentos e exames, a entidade argumentou que tal fato não constitui uma irregularidade, mas sim uma demonstração de eficiência administrativa e um reflexo do zelo com o sistema de saúde, atendendo a uma crescente demanda da população. A ABRASCE frisou que o atingimento superior das metas não gerou qualquer ônus adicional aos cofres públicos, respeitando integralmente os limites financeiros repassados. Sobre as falhas de transparência, alegou cumprir a Lei de Acesso à Informação, disponibilizando os dados mediante requisição, resguardadas as informações sigilosas.
Em relação às supostas inconsistências financeiras, notadamente o saldo de R$ 85.391,96 de 2019, alega que os valores estão em conformidade com os extratos e conciliação bancária. Quanto ao saldo transportado de 2022 para 2023, buscou esclareceu que a divergência decorre do fato de a Prefeitura ter considerado apenas os recursos de fonte municipal em seus demonstrativos, enquanto a ABRASCE contabilizou todas as fontes (municipal, estadual e federal). Para comprovar a correção dos saldos, requereu a juntada dos extratos bancários e demonstrativos integrais dos exercícios de 2019 a 2023.
No que tange às falhas no sistema de controle, a defesa sustentou que, embora seja uma atribuição da Administração Pública, a fiscalização ocorre de maneira contínua e diária, dada a constante interação entre as equipes da OS e do Município, que trabalham nos mesmos equipamentos de saúde.
Afirmou ainda que o Conselho Municipal de Saúde, composto por membros da sociedade civil, analisou e aprovou os resultados dos serviços prestados.
Por fim, confirmou que o Contrato de Gestão permanece vigente e que continua prestando os serviços à população, requerendo, ao final, o julgamento pela regularidade das contas.
Os autos foram remetidos ao Ministério Público de Contas, que os devolveu nos termos do Ato Normativo nº 006/14 – PGC (evento 170.1).
É o relatório.
DECISÃO
A matéria em exame cinge-se à prestação de contas do exercício de 2023, relativa aos repasses financeiros da Prefeitura Municipal de Tuiuti à Organização Social ABRASCE, para execução do Contrato de Gestão nº 042/2019, voltado à operacionalização de serviços de saúde no município.
A ABRASCE, como associação civil sem fins lucrativos exerce relevante papel em ações comunitárias, notadamente aquelas voltadas a gestão de saúde pública.
Nessa sua qualidade, firmou contrato de gestão de gestão com a Prefeitura Municipal de Tuiuti em 19/11/2019.
Importa também mencionar que a matéria, sua celebração e execução foram fortemente influenciadas pelo período pandêmico.
Conforme detalhado no relatório, a parceria em tela possui histórico de acompanhamento por esta Corte, com julgamentos anteriores (exercícios de 2019 a 2022) que, embora tenham resultado na aprovação das contas, o fizeram com ressalvas e um rol de recomendações visando ao saneamento das impropriedades detectadas.
O ajuste inicial, bem assim seus termos aditivos, apresentaram inúmeras falhas, principalmente no plano de trabalho e na decorrente demonstração dos custos contratados e os efetivamente apurados.
Tais falhas foram relevadas sob ressalvas, mormente pelo difícil período entre 2021 e 2022, já referido alhures.
A análise da Fiscalização para o exercício de 2023 (evento 19.13) revela, lamentavelmente, a persistência e, em alguns casos, o agravamento de falhas anteriormente apontadas, o que denota um baixo grau de atendimento às recomendações deste Tribunal.
Assim, com relação as atividades desenvolvidas no exercício (Item A.1), o apontamento da fiscalização é pertinente e reflete deficiências contínuas na prestação de contas por parte da Organização Social ABRASCE.
O relatório de gestão da Abrasce apresenta, na seção "4.1. Atendimento nas Unidades Básica de Saúde – UBS 2023", uma tabela que demonstra as metas e os resultados alcançados. Nela, é possível observar a disparidade apontada. Por exemplo, para as Consultas Médicas, a meta mensal era de 120, mas a média realizada foi de 1.686, um aumento de 13.486%. Para Coleta de Exames Clínicos e/ou diagnóstico por imagem, a meta mensal era de 500, com uma média de 1.629 coletas, representando um aumento de 3909%.
É profundamente problemático reduzir, como fez a defesa dos responsáveis e da ABRASCE, uma discrepância tão extrema, a uma alegada demonstração de eficiência administrativa. É evidente que um aumento tão exorbitante nas atividades indica, na verdade, a má gestão na elaboração das metas originais.
Ademais, a falta da demonstração do custo unitário por meta impede a avaliação da eficiência e da economicidade na aplicação dos recursos públicos.
O apontamento, mais uma vez, será ser alçado às ressalvas e recomendações.
No tocante ao sistema de controle e avaliação por parte do Município, as deficiências são igualmente notórias. A Comissão de Avaliação (A.2.2) não cumpre seu papel a contento, elaborando relatórios que não demonstram a vantajosidade da parceria para a Administração Pública e não realizam o necessário cotejo entre indicadores de desempenho, metas pactuadas e a economicidade dos serviços, em desacordo com a Cláusula Quarta do Contrato de Gestão. O Controle Interno (A.2.3) municipal, por sua vez, mantém-se omisso em sua atribuição de analisar a legalidade, eficácia e eficiência do contrato, bem como o cumprimento, pela OS, de seus regulamentos de compras e contratação de pessoal. Tais omissões fragilizam sobremaneira o acompanhamento da execução contratual. O Parecer Conclusivo do Órgão Público (A.2.1), ao atestar regularidade sem que as instâncias de avaliação e controle interno tenham feito seu trabalho a contento, perde credibilidade e sugere uma análise superficial. Mantem-se, portanto, ressalvas significativas às contas, devido à persistência e à natureza das omissões, que afetam a boa gestão dos recursos públicos.
As falhas concernentes à transparência são múltiplas e preocupantes. O portal da ABRASCE continua deficiente, não disponibilizando relatórios de atividades, informações cruciais sobre sua estrutura, gastos detalhados com recursos públicos, prestações de contas mensais, ou mesmo a possibilidade de extração de dados em formatos abertos, contrariando a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) e os Comunicados SDG nº 16/2018 e nº 49/2020 desta Casa.
A gestão financeira e contábil também apresenta irregularidades relevantes. A persistência na desconsideração de saldo financeiro proveniente de 2019 (Itens B.1 e B.4) nos Demonstrativos Integrais de Receitas e Despesas (DIRDs) de 2020 a 2023 compromete a fidedignidade dos demonstrativos contábeis.
No exercício em exame, novamente verificou-se divergências entre o saldo autorizado para aplicação no exercício seguinte anunciado na DIRD (recursos municipais) do exercício de 2022, e o saldo do exercício anterior apresentado na DIRD (recursos municipais) do exercício de 2023.
A movimentação de recursos de fontes diversas (municipal, estadual e federal) em uma única conta bancária (Item B.2), sem a devida e clara evidenciação e controle segregado, dificulta o rastreamento e a fiscalização da aplicação específica de cada verba.
Adicionalmente (Item B.3), a ABRASCE não publicou seu regulamento de compras e não encaminhou a relação completa dos contratos firmados com terceiros utilizando recursos do ajuste, apenas notas fiscais, o que descumpre o art. 17 da Lei nº 9.637/1998 e as Instruções deste Tribunal, obstaculizando a análise da regularidade dessas despesas.
Alço, portanto, tais falhas ao campo das ressalvas.
Notificada, a defesa da Prefeitura Municipal de Tuiuti, limitou-se a tomar ciência dos problemas e anunciar a adoção de medidas corretivas, transferindo a responsabilidade pela elucidação de grande parte dos apontamentos à Organização Social e prometendo uma fiscalização mais rigorosa para o futuro.
É imperioso destacar a reincidência de muitas dessas falhas, já apontadas e objeto de recomendação nos julgamentos dos exercícios anteriores. O contumaz desatendimento às deliberações desta Corte é um fator que poderá ensejar reprovação de termos aditivos e prestações de contas futuras, se constatadas insuficientes providências saneadoras.
Recomendações:
I – À Prefeitura Municipal de Tuiuti:
a) Aprimorar, com urgência, os mecanismos de fiscalização e acompanhamento do Contrato de Gestão, fortalecendo a atuação da Comissão de Avaliação e do Controle Interno, para que realizem análises tempestivas, críticas e substanciais das prestações de contas, com efetivo cotejo de metas, indicadores e economicidade, bem como a verificação do cumprimento, pela OS, de todas as obrigações contratuais, legais e regulamentares, incluindo as recomendações desta Corte;
b) Exigir da ABRASCE a imediata regularização das pendências financeiras e contábeis, especialmente quanto à correta evidenciação de saldos e à segregação ou, no mínimo, controle claro e rastreável dos recursos de diferentes fontes;
c) Assegurar que o Controle Interno municipal se manifeste conclusivamente sobre a legalidade, eficácia e eficiência do Contrato de Gestão e sobre o cumprimento, pela OS, dos seus regulamentos internos.
II – À Associação Brasileira de Apoio à Saúde, Cultura e Educação – ABRASCE:
a) Sanar, de imediato e integralmente, todas as pendências identificadas em seu Portal da Transparência, em estrita observância à Lei de Acesso à Informação, aos Comunicados SDG nº 16/2018 e nº 49/2020 e às demais normativas deste Tribunal, garantindo a publicação de relatórios de atividades, detalhamento de gastos, estrutura organizacional, prestações de contas mensais, e disponibilização de dados em formatos abertos;
b) Publicar, na Imprensa Oficial e em seu portal, seu regulamento de compras e contratações, conforme art. 17 da Lei nº 9.637/1998;
c) Regularizar seus demonstrativos financeiros, evidenciando corretamente os saldos de exercícios anteriores e a origem e aplicação dos recursos, assegurando a fidedignidade das informações contábeis;
d) Apresentar, nas próximas prestações de contas, a relação completa e detalhada de todos os contratos e aditamentos firmados com terceiros para a execução do objeto da parceria, e não apenas notas fiscais.
Concito, por fim, a Prefeitura Municipal de Tuiuti e a Abrace, para o bem da demonstração da eficiência da parceria e transparência das ações conjuntas, que tome como norte as críticas lançadas no relatório de fiscalização, sob pena de impugnação de ações futuras, após o trânsito em julgado deste decisum.
Com as ressalvas e recomendações dispostas, a matéria merece o beneplácito deste Tribunal.
Ante o exposto, e nos termos do que dispõe o artigo 2º, X e XVII, da Lei Complementar Paulista nº 709/1993 c/c o artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO REGULARES COM RESSALVAS E RECOMENDAÇÕES as contas da Prefeitura Municipal de Tuiuti relativas aos recursos públicos transferidos à Associação Brasileira de Apoio à Saúde, Cultura e Educação – ABRASCE, no exercício de 2023 (TC-022044.989.24-2), mediante Contrato de Gestão nº 042/2019. Dou quitação aos responsáveis e libero a entidade para receber novos repasses.
Outrossim, determino ao órgão concessor, à organização social e aos responsáveis que atentem para as ressalvas e recomendações constantes no corpo desta decisão.
Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou decisão por este Tribunal.
Por fim, registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (eTCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.
Publique-se por extrato.
1. Ao Cartório do Corpo de Auditores para publicar e certificar o trânsito em julgado; e
2. Após, ao Arquivo.
São Paulo, 13 de Agosto de 2025.
ANTONIO CARLOS DOS SANTOS
CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR
| PROCESSO: | TC-022044.989.24-2 |
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| CONTRATANTE: |
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| RESPONSÁVEIS: |
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| INTERESSADO: |
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| ORGANIZ. SOCIAL: |
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| RESPONSÁVEIS: |
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| ASSUNTO: | REPASSES PÚBLICOS AO TERCEIRO SETOR - PRESTAÇÃO DE CONTAS DE 2023 DO CONTRATO DE GESTÃO Nº 42/2019 |
| OBJETO: | Operacionalização, apoio e execução pela CONTRATADA, de atividades de Gerenciamento e execução de ações e serviços complementares de saúde, no Programa - MANUTENÇÃO DAS UNIDADES DE SAÚDE. Valor Repassado: Fonte Municipal: R$ 1.536.632,37. Fonte Federal: R$ 1.062.731,16. Os rendimentos bancários somaram R$ 495,41. |
| EXERCÍCIO: | 2023 |
| INSTRUÇÃO: | UNIDADE REGIONAL DE CAMPINAS (UR-03) / DSF-II |
| PROCESSO PRINCIPAL: | TC-001874.989.22-1 |
São Paulo, 13 de Agosto de 2025.
ANTONIO CARLOS DOS SANTOS
CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR