TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Termo aditivo. Prorrogação de vigência por 12 meses sem alteração de valores. Licitação e contrato originários previamente julgados irregulares. Incidência do princípio da acessoriedade. Ausência de justificativa técnica e de demonstração de vantajosidade (art. 57, §1º, II, da Lei nº 8.666/1993). Falta de pesquisa de preços atualizada e de avaliação de mercado. Irregularidade do 1º Termo Aditivo. Providências dos arts. 2º, XV e XXVII, da LC nº 709/1993.

RELATÓRIO

Tratam os autos do Termo Aditivo nº 01 ao Contrato Administrativo nº 78/2023, decorrente da Concorrência Pública nº 04/2023, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Monte Aprazível e a empresa Gráfica Editora Guteplan Ltda., cujo objeto original consiste na aquisição de material didático de sistema estruturado de ensino para as etapas da Educação Infantil e do Ensino Fundamental, em conformidade com a Base Nacional Comum Curricular.

O contrato inicial foi firmado em 14 de dezembro de 2023, na modalidade “técnica e preço”, nos termos da Lei Federal nº 8.666/93, sob o nº 78/2023, pelo valor global de R$ 1.073.149,64, com vigência de 12 meses, encerrando-se originalmente em 13 de dezembro de 2024.

Referida contratação foi objeto de sentença nesta Corte, proferida em 8 de julho de 2025 (TC TC-004060.989.25-8 -8) que julgou irregulares tanto o procedimento licitatório quanto o contrato em razão das impropriedades insanáveis identificadas pela fiscalização, notadamente a restrição indevida à competitividade, a inadequação dos critérios de julgamento técnico e as falhas na pesquisa de preços. A referida decisão ainda não transitou em julgado, encontrando-se sub judice em razão de recurso ordinário interposto, sob análise no processado TC 14069/989/25.

O acompanhamento da execução contratual está em trâmite no processo TC-004235.989.25-8, não sendo objeto de decisão nesta oportunidade.

Em exame, nesta ocasião, o 1º Termo Aditivo, datado de 13 de dezembro de 2024, cujo escopo é exclusivamente a prorrogação do prazo de vigência contratual por mais 12 meses, passando o acordo a vigorar até 13 de dezembro de 2025, sem alteração do valor originalmente pactuado (R$ 1.073.149,64).

A instrução da matéria foi conduzida pela Unidade Regional de São José do Rio Preto (UR-08), que, após detida análise, entendeu que o aditivo de prorrogação do prazo contratual apresenta vícios que comprometem sua legalidade e legitimidade.

Verificou que a Administração não apresentou quaisquer justificativas técnicas ou administrativas que fundamentassem a necessidade da prorrogação.

No mais, constatou que a renovação não foi precedida de avaliação formal acerca da vantajosidade da prorrogação, tampouco da compatibilidade dos preços com as condições de mercado. Não foram promovidas pesquisas de preços atualizadas nem analisadas alternativas de contratação mais econômicas, comprometendo o dever de planejamento e a economicidade na gestão dos recursos públicos.

Por fim, ressaltou que o próprio Parecer Jurídico (cópia no evento n. 21.6) orientou expressamente acerca da necessidade de avaliar a conveniência da prorrogação e a compatibilidade de valores com o mercado, o que não foi observado pela Administração.

Regularmente notificados para a apresentação de razões de defesa (evento n. 24.1), comparecem aos autos no evento n. 46.1 a Contratada, por seu patrono, e o Executivo Municipal, no evento n. 58.1.

A primeira peça de defesa, apresentada pela GRÁFICA EDITORA GUTEPLAN LTDA (evento n. 46.1), concentrou-se em buscar demonstrar que o termo aditivo ao contrato nº 78/2023 — cuja finalidade é unicamente prorrogar a vigência da prestação de serviços de fornecimento de material didático e assessoria pedagógica — não implicou qualquer alteração nas condições econômicas originalmente pactuadas.

Destaca que, após um ano de execução contratual, foi mantido inalterado o preço unitário estipulado, não havendo aplicação de qualquer índice de correção monetária, o que entende pressupor vantajosidade econômica, decorrente da manutenção do valor real do contrato frente à inflação.

Argumenta que a continuidade do ciclo pedagógico — estruturado conforme a Base Nacional Comum Curricular (BNCC) e respaldado pelos resultados positivos observados no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) da rede municipal — reforça o interesse público na manutenção do vínculo contratual, já que a cessação abrupta do serviço comprometeria metas educacionais previamente definidas no certame licitatório. Com base nesses fundamentos, a GRÁFICA EDITORA GUTEPLAN requer a rejeição dos apontamentos da Unidade Técnica, sublinhando tanto a ausência de alteração de preço quanto a eficácia do objeto contratado para o aprimoramento da qualidade de ensino .

A Prefeitura Municipal de Monte Aprazível, em suas razões (evento n. 58.1), sustenta que a vantajosidade, analisada sob a ótica da prorrogação contratual, não se restringe ao critério estrito de preço, podendo apoiar-se na qualidade técnica e continuidade do serviço prestado — entendimento respaldado tanto pela Lei nº 14.133/2021 quanto por normativos internos do Tribunal de Contas da União que dispensam pesquisa de preços em contratos de fornecimento continuado quando demonstrada, por despacho fundamentado, a adequação do reajuste unilateral pelo índice contratual.

Enfatiza que a não aplicação de reajuste monetário sobre os valores originais do contrato resultou, na prática, em redução real de custos para a Administração, reforçando o caráter vantajoso da prorrogação. Além disso, destaca a manifestação favorável da autoridade educacional municipal, que atestou a qualidade técnica do objeto contratado e recomendou sua continuidade.

Assim, requer o reconhecimento da regularidade do termo aditivo e a consequente manutenção do contrato nos exatos termos prorrogados.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas.

É a síntese.

DECISÃO

Examina-se, nesta oportunidade, a legalidade do 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 78/2023, firmado entre a Prefeitura Municipal de Monte Aprazível e a empresa Gráfica Editora Guteplan Ltda., com o objetivo de prorrogar por mais 12 meses o prazo de vigência originalmente pactuado para fornecimento de material didático de sistema estruturado de ensino.

O valor do ajuste permaneceu inalterado, mantendo-se no montante anual de R$ 1.073.149,64.

O contrato originário, firmado em 14 de dezembro de 2023, foi precedido pela Concorrência Pública nº 04/2023, modalidade “técnica e preço”, regida pela Lei Federal nº 8.666/93.

A contratação inicial, conforme reconhecido na sentença prolatada nos autos do TC TC-004060.989.25-8 (pendente de apreciação em fase recursal) encontra-se maculada por vícios graves e insanáveis, quais sejam: restrição indevida à competitividade, inadequação dos critérios técnicos e falhas na pesquisa de preços.

A natureza acessória do presente aditamento impõe que se reconheça, desde já, a sua ilegitimidade.

É consolidado o entendimento desta Corte segundo o qual, por força do princípio da acessoriedade, a invalidade do ato principal compromete a regularidade de todos os atos subsequentes a ele vinculados, uma vez que o aditamento não tem vida própria, sendo prolongamento do ajuste inicial, o que o submete às mesmas condições de validade e regularidade da avença originária.

Assim decidiu o E. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo no TC 16044/989/22-6 (Recurso Ordinário. Tribunal Pleno, Sessão de 28/09/2022. Trânsito em julgado em 10/11/2022). Vejamos:

“(...)

Demais disso, em que pesem os argumentos acerca da aplicação do princípio da acessoriedade, é consabido o entendimento desta Corte de Contas sobre o tema, sendo inequívoca, inafastável e totalmente previsível sua incidência no caso, na medida em que o contrato do qual decorreu o aditivo foi julgado irregular em duas instâncias.

O v. acórdão de primeiro grau, que julgou irregular o chamamento público e o contrato de gestão, na esteira da instrução unanimemente desfavorável dos órgãos da Casa (Fiscalização e Secretaria-Diretoria Geral), foi publicado em 31-10-20, sobrevindo a interposição de recurso e a celebração do aditivo ora em exame, ambos (recurso e aditivo) de responsabilidade do então gestor municipal, não de seu antecessor, como alegado.

Cumpre enfatizar que o entendimento sobre a aplicação da acessoriedade já se encontra há muito pacificado no âmbito deste Tribunal e, neste sentido, trago à colação, por sua pertinência e relevância, trecho da decisão proferida nos autos do TC-004827/026/084:

2.1  Esta Corte tem reiteradamente afirmado que termos aditivos são negócios jurídicos dependentes do ajuste que objetivam modificar, tendo sua sorte inexoravelmente vinculada à do ajuste principal, pelo que é inadmissível o exame autônomo da validade e eficácia de um aditamento quando de antemão assentada, como na hipótese, a invalidade de precedente ajuste para manter em vigor o contrato. Reconhecida que foi a irregularidade da contratação inicial, confirmada em grau de recurso, igual ilicitude contagia quaisquer ajustes posteriores que a pressuponham, até porque contraria a lógica considerar regular a mera continuação e extensão de um contrato já irregular. Atos administrativos que tendam a prorrogar a vigência de contratos que já não poderiam vigorar se sujeitam, por conta de sua indisfarçável acessoriedade, à mesma e inevitável censura. 

2.2 E pouco importa que os termos aditivos tenham sido expedidos antes do julgamento dos termos contratuais que os antecederam e são irregulares. É que esses termos eram, desde sempre, irregulares. A decisão do Tribunal de Contas não é constitutiva da irregularidade; apenas a declara. Também a respeito é pacífica a jurisprudência desta Corte.

A não aplicação do princípio da acessoriedade poderia se dar se o aditivo houvesse corrigido vício identificado na matéria principal, o que não se verifica na presente hipótese, eis que referido instrumento cuidou tão somente de protrair no tempo contrato julgado definitivamente irregular (...).”

Não bastasse essa circunstância, a análise da documentação revela que a Administração não apresentou qualquer justificativa técnica ou administrativa idônea que embasasse a prorrogação contratual. Ausente está a devida instrução processual exigida pelo art. 57, §1º, inciso II, da Lei nº 8.666/93, que condiciona a prorrogação de contratos de prestação de serviços à demonstração da vantajosidade da medida para a Administração Pública.

Embora o Município sustente que a manutenção dos preços sem reajuste já revelaria economicidade, tal assertiva, isoladamente, não supre a necessidade de análise comparativa com os preços praticados no mercado à época da prorrogação.

A prorrogação de contratos administrativos não é um ato discricionário absoluto, mas ato administrativo vinculado aos princípios constitucionais da legalidade, eficiência e economicidade (CF, art. 37, caput).

A ausência de qualquer pesquisa de preços atualizada evidencia a deficiência de planejamento e controle administrativo.

Relembro que a prorrogação de prazo contratual constitui exceção à regra da obrigatoriedade de nova licitação e exige motivação concreta, inclusive quanto à demonstração de vantagem objetiva e atual para a Administração. No caso dos autos, a ausência dessa motivação, ignorando inclusive orientação expressa constante do parecer jurídico da própria Administração, evidencia grave falha de governança contratual.

A mera continuidade do ciclo pedagógico, por mais relevante que seja do ponto de vista técnico e educacional, não pode justificar, por si só, a prorrogação do ajuste sem respaldo nos requisitos legais.

Ademais, a ausência de correção monetária, embora possa representar ganho aparente, não dispensa o dever de demonstrar que os valores contratados continuam condizentes com o mercado e que não há solução alternativa mais vantajosa.

O gestor público deve demonstrar que a prorrogação contratual atende ao interesse público sob múltiplas óticas, incluindo custo, oportunidade e compatibilidade com os preços correntes, situações não demonstradas nos autos.

Assim, não resta outro desfecho senão o da censura da matéria.

Ante o exposto, nos termos do que dispõe o art. 2º, XVIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993 e do art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULAR o 1º Termo Aditivo, de 13 de dezembro de 2024, ao Contrato nº 78/2023, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Monte Aprazível e a empresa Gráfica Editora Guteplan Ltda.

Após o trânsito em julgado, acionem-se as disposições dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este E. Tribunal de Contas.

Registro, por fim, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) Publicar e certificar o trânsito em julgado; e

b) Oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal, nos termos do art. 2º, XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

2. Após, ao Arquivo.

EXTRATO: Pelas razões expostas na decisão e com fundamento no art. 2º, XVIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993 e no art. 57 do Regimento Interno do TCE-SP, JULGO IRREGULAR o 1º Termo Aditivo, de 13 de dezembro de 2024, ao Contrato nº 78/2023, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Monte Aprazível e a empresa Gráfica Editora Guteplan Ltda. Após o trânsito em julgado, acionem-se as disposições dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/1993. Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este E. Tribunal de Contas. Registro, por fim, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp. Publique-se