TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA (11) 3292-3250 (11) 3292-3499 - gcrmc@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Aprecio em conjunto os cinco processos em epígrafe, que cuidam de matéria contratual de interesse da Prefeitura Municipal de Holambra, visando à execução de serviços contínuos para atender o Programa de Alimentação Escolar, com o preparo e efetivo fornecimento de refeições, incluindo o fornecimento de gêneros, insumos, transporte, distribuição, logística, manutenção corretiva e preventiva de equipamentos e utensílios e limpeza e conservação, nas Unidades Educacionais de responsabilidade do referido município.

O TC-2336.989.19-9 abriga a análise do Pregão Presencial nº 23/2028 e do Contrato nº 57/2018, celebrado em 13/12/18 com a empresa G.R.T.B. Serviços de Nutrição e Alimentação – EIRELI, pelo valor de R$ 2.607.529,99 e prazo de 12 meses, enquanto o TC-5741.989.19-8 refere-se ao Acompanhamento da Execução Contratual.

O TC-9586.989.19-6 refere-se ao Termo de Aditamento nº 01, de 25/1/19, firmado com o objetivo majorar o contrato no valor R$ 104.850,00, correspondente ao acréscimo de 36 cardápios do Tipo 1 - Berçário por dia e de 70 cardápios do Tipo 2 - Creche, por dia, para o total de 225 dias letivos, no valor unitário de R$ 4,70 e de R$ 4,24, respectivamente.

O TC-18339.989.21-2, por sua vez, engloba o 2º Termo de Prorrogação, de 13/12/19, cuja finalidade é a prorrogação da validade do ajuste por mais 12 meses e o reajuste dos valores unitários das refeições, pelo índice de 3,3977% (IPCA), ocasionando um acréscimo de R$ 32.827,33 no valor do contrato.

Por fim, o TC-18343.989.21-6 contém o Termo de Rescisão/Distrato, de 15/3/21.

A Equipe de Fiscalização da UR-19 suscitou a ocorrência das seguintes impropriedades ao ato convocatório e ao contrato: (i) o edital da licitação foi subscrito pelo próprio pregoeiro e direciona a ele as atribuições de analisar possíveis impugnações, em dissonância com a jurisprudência deste E. Tribunal de Contas; (ii) parecer jurídico extremamente sucinto, genérico e superficial; e, (iii) o instrumento convocatório não exigiu como quesito de qualificação técnica ou habilitação jurídica a exigência de Alvará de Funcionamento da empresa licitante vendedora, em desacordo com a jurisprudência deste Tribunal, tendo destacado que a Contratada não detinha Alvará de Funcionamento válido na sua sede.

Sobre o 1º Termo de Aditamento, anotou que, muito embora seu valor global, em comparação com o total do contrato, tenha proporcionado 4,02% de acréscimo (dentro dos limites do artigo 65, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/93), se comparados os quantitativos por item “Cardápio 1- Berçário”, haveria aumento correspondente a 64,28% do inicialmente licitado[1].

Sobre o 2º Termo de Prorrogação, considerou inaceitáveis as justificativas apresentadas, em razão dos inúmeros problemas revelados no Acompanhamento da Execução Contratual feito por este E. Tribunal no TC-5741.989.19-8, envolvendo disponibilização de merendeiras em númer inferior ao pactuado; alimentos não fornecidos ou de qualidade inferior à prevista em contrato; necessidade de revisão do cardápio para adequação às estações do ano; não atendimento à legislação aplicável; problemas de controle das quantidades servidas; falhas quanto à manutenção das ideais condições de higiene e de armazenamento de alimentos e utensílios, entre outras impropriedades.

Em 25/3/21 foi celebrado Termo de Rescisão/Distrato Amigável, já que a Contratada não conseguiria atender aos protocolos estabelecidos pelo Plano São Paulo (COVID-19).

Diante dos aludidos apontamentos, foram as partes notificadas, nos termos do inciso XIII, do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93.

A Prefeitura compareceu aos autos alegando que efetuou apurações sobre os apontamentos da Fiscalização e, em virtude disso, adotou as medidas administrativas cabíveis, inclusive com aplicação de penalidades.

Reconheceu que foi pago o valor total à Contratada, apesar de terem sido disponibilizadas merendeiras em número menor ao exigido no edital. Contudo, argumentou que, após realizado o levantamento do montante pago irregularmente, notificou a empresa a devolver aos cofres públicos o numerário de R$ 13.448,32.

Quanto à falta de acompanhamento efetivo do serviço, a Municipalidade defendeu que não constava dentre suas obrigações contratuais a verificação da frequência e da reposição de pessoal.

Acrescentou que a aferição das refeições preparadas era realizado pelas Diretorias de cada Unidade escolar, o que proporcionaria controle mais eficaz.

Com relação à falta de Alvará de Funcionamento da empresa, o Município alegou que não haveria fundamento legal para tal apontamento, haja vista que tais documentos não teriam sido exigidos no edital para a habilitação e contratação da empresa.

Além disso, informou que as refeições eram preparadas nas cozinhas das Unidades Escolares do Município e que, na data de assinatura do contrato, a empresa contava com o documento.

Quanto à subscrição do edital do Pregão pelo Pregoeiro, justificou não haver normativo que defina expressamente quem seria a “autoridade competente” a assinar o instrumento; que a divisão interna de competências é peculiar a cada Órgão; que, no caso do Município de Holambra, a autoridade competente também acumulava a função de Pregoeiro, nos termos dos Decretos Municipais 869/2013 e 1341/2018, acostados, respectivamente, nos eventos 47.30 e 47.31 do TC 2336.989.19.

O ex-Prefeito de Holambra, Fernando Fiori de Godoy, também apresentou defesa, sustentando que as falhas relacionadas ao procedimento licitatório e ao ajuste seriam de natureza formal, podendo ser relevadas.

Destacou, em relação ao 2º Termo Aditivo, ser evidente que a prorrogação contratual foi a opção mais vantajosa para a Administração, pois o encerramento do contrato ensejaria a paralização do fornecimento de merenda, asseverando que os órgãos internos da Prefeitura teriam atestado a regularidade e a necessidade do aditamento.

No mais, repisou os argumentos trazidos pelo Departamento Municipal de Educação no procedimento administrativo de averiguação encartado nos autos do TC-23336.989.19 (evento 47.29), que culminou na imposição de advertência à Contratada e restituição ao erário do valor de R$ 13.448,32.

Instada a se manifestar, a então ATJ-Economia anotou que não houve apontamentos de natureza econômico-financeira quanto à Licitação, ao Contrato, ao 2º Aditamento e ao Termo de Rescisão, concluindo não haver óbices à aprovação das matérias, nos aspectos pertinentes à sua área de atuação.

Sobre o 1º Aditivo, considerou-o regular, haja visa que o valor a ser considerado para fins de aditamento é o valor global da contratação e não o valor por item, como apontado no relatório da Fiscalização.

Por fim, opinou pela reprovação da Execução Contratual.

SDG também foi chamada a opinar, posicionando-se pela irregularidade dos atos em análise.

Ouvido, o d. Ministério Público de Contas não se manifestou.

É o relatório.

DECISÃO

Filio-me ao entendimento da Equipe de Fiscalização e de SDG no sentido de que a matéria aqui tratada não merece o beneplácito desta E. Corte de Contas.

Refiro-me especialmente às falhas relativas à falta de Alvará de Funcionamento da empresa Contratada, ao Parecer Jurídico sucinto e às falhas relacionadas à execução do ajuste.

Sobre o Alvará, trata-se do documento hábil a demonstrar que o licitante está autorizado a comercializar ou prestar serviços na área de alimentos, conforme concepção adotada em decisões desta Corte[2], motivo pelo qual não apenas poderia, como deveria compor a documentação relativa à habilitação jurídica, a ser apresentada por todos os proponentes, em conformidade com o inciso V, do artigo 28, da Lei nº 8.666/93.

Sobre o Parecer Jurídico, consoante destacado por SDG em sua manifestação, o documento apresentado nos autos “(...) de tão sucinto, beira à inexistência, pois, à exceção da menção no cabeçalho do nº do Pregão Presencial, nada mais contém que se refira ao procedimento em questão. Com efeito, exarado dessa forma, configurada infringência ao artigo 38 da Lei 8666/93, a determinar que as Minutas de Editais sejam previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica”.

No caso em apreço houve aprovação sem o devido exame dos atos relacionados ao procedimento licitatório, não podendo prevalecer.

Sobre a execução contratual, ressalto que, nos termos do edital (Evento 1.9, TC-02336.989.19), item 5 – Quantidade, destacam-se os seguintes trechos:

“(...). 5.2 – A quantidade estimada de refeições encontra-se na Tabela III anexa, devendo ser considerada, na estimativa, a possibilidade de repetição por parte dos alunos, conforme necessidade.

5.3 – As quantidades inicialmente previstas poderão ser aumentadas ou ajustadas, nos termos do art. 65, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/93, de acordo com as necessidades do Departamento Municipal de Educação, observadas as exigências mínimas do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e da Resolução nº 26/2013 do FNDE. (...)”

A mencionada Tabela III, cuja primeira linha contempla as colunas "Unidade Educacional", "Quantidade de Alunos", "Tipo de Cardápio" e "Quantidade Mínima de Merendeiras/Cozinheiras", ainda apresenta a seguinte observação relevante:

“(...). Observação 2 – "Se houver aumento na quantidade de alunos e/ou das unidades escolares, as tabelas deverão ser atualizadas pelo Departamento de Educação e comunicadas formalmente ao Departamento de Licitações para revisão do contrato junto à empresa contratada. (...)”

A análise dos dispositivos transcritos evidencia que o número de merendeiras não foi estimado de forma genérica ou indicativa, mas sim definido como quantitativo mínimo necessário à adequada prestação dos serviços, com possibilidade de ajuste formal mediante os mecanismos previstos na legislação aplicável, notadamente o art. 65, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/93.

Dessa forma, ao disponibilizar número inferior ao estabelecido em edital, sob a justificativa de “adequação às necessidades da Administração”, a empresa contratada incorreu em descumprimento contratual, não havendo nos autos comprovação de que tal alteração tenha sido formalizada por meio de aditamento contratual regular, conforme exige a norma.

Mais grave ainda, a Administração remunerou integralmente os serviços, mesmo diante do quantitativo reduzido de profissionais, somente adotando providências após a atuação desta Fiscalização. Tal conduta denota ausência de controle efetivo por parte dos gestores das Unidades Escolares, o que compromete a boa e regular execução contratual, em violação ao princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF/88).

Quanto à recomposição dos valores pagos indevidamente, observa-se que a Contratada foi instada a ressarcir ao erário apenas o montante de R$ 13.448,32, muito aquém do valor estimado pela Equipe de Fiscalização, qual seja, R$ 189.846,89, conforme consta no evento 179.1 do TC-05741.989.19. Esse valor refere-se ao déficit identificado de merendeiras e nutricionistas ao longo de toda a vigência contratual.

Do conjunto probatório, infere-se que a execução do contrato foi conduzida, na prática, pela própria empresa contratada, diante da inércia da Administração, situação que vai de encontro ao dever de fiscalização contínua previsto no art. 67 da Lei Federal nº 8.666/93 e reiteradamente exigido por este E. Tribunal.

Por fim, maculada a licitação e os atos dela derivados, restam irregulares, porque deles dependentes, os respectivos Termos de Aditamento, por acessoriedade.

Assim, acolhendo as manifestações desfavoráveis da Fiscalização e de SDG e sem oposição do d. MPC, julgo irregulares o Pregão Presencial nº 23/2028, o Contrato nº 57/2018, os 1º e 2º Termos de Aditamento e a Execução Contratual, bem como tomo conhecimento do Termo de Rescisão, aplicando-se em consequência as disposições do artigo 2º, incisos XV e XXVII, da Lei Complementar nº 709/93.

Consigno que a invocação dos ditames do inciso XXVII, acima referido, importa que o atual Prefeito informe a esta Egrégia Corte as providências administrativas complementares adotadas em função das imperfeições anotadas, comunicando, em especial, a eventual abertura de sindicância.

Adotem-se as providências que o caso requer, arquivando-se em seguida.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório.

G.C., 8 de agosto de 2025.

RENATO MARTINS COSTA

CONSELHEIRO

LB