Abrigam os autos o BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2023 do INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE NOVA LUZITÂNIA (NOVA LUZITÂNIA PREV), autarquia, criado pela Lei Municipal n.º 810/2002, com as alterações introduzidas pela legislação municipal superveniente.

Em consonância com os artigos 70, caput e 71, II, da Carta Política da República e os artigos 32, caput e 33, II, da Constituição Bandeirante, espelhados no artigo 2.º, III, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas, competiu à UR – 01 – Unidade Regional de Araçatuba proceder à fiscalização operacional, contábil, orçamental, financeira, econômica e patrimonial da Entidade, assim como à análise atuarial do RPPS por ela gerenciado, tendo sido levantadas, na conclusão dos seus trabalhos (eventos 17.30 a 17.32), ipsis litteris, as seguintes ocorrências:

ITEM A.4 – ÓRGÃOS DIRETIVOS:

- Desatendimento à Lei Municipal nº 810/2002, Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, à Resolução CMN n° 4.963, de 25 de novembro 2021, art. 1º § 2º e da Portaria MTP nº 1.467, de 2 de junho de 2022, quanto aos membros da Diretoria Executiva (falta de nível superior).

ITEM A.4.1 – CONSELHO FISCAL:

- Maioria dos membros do Conselho Fiscal possui experiência profissional e conhecimentos técnicos, em princípio, incompatíveis com as atividades que exerce na gestão de investimentos do Órgão (Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, Resolução CMN n° 4.963, de 25 de novembro 2021, art. 1º § 2º e Portaria MTP nº 1.467, de 2 de junho de 2022).

ITEM B.1.1 – RESULTADO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA:

- Déficit da execução orçamentária de 14,30%, no que pese acobertado por superávit financeiro do exercício anterior, o resultado revela que o plano de amortização do déficit atuarial vigente no exercício não foi suficiente para garantir receitas para acobertar as despesas orçamentárias do ano de 2023.

ITEM B.2.1 – BENEFÍCIOS CONCEDIDOS:

- Proporção entre servidores ativos e inativos/pensionistas é da razão de 1,80 contribuintes para cada beneficiário, a princípio, uma situação que pode não favorecer a sustentabilidade do sistema.

ITEM D.4 – DENÚNCIAS/REPRESENTAÇÕES/EXPEDIENTES:

- Demora excessiva na concessão de aposentadoria a servidora municipal, em ofensa ao princípio da razoabilidade (art. 111 c.c 144 da Constituição Paulista) e princípio da eficiência (art. 37, “Caput”, da Constituição Federal);

- Ausência no Município de regramento quanto aos procedimentos do processo de aposentadoria, bem como, estipulação da duração razoável do prazo para concessão do benefício, como a exemplo o contido no art. 29 da Lei Complementar Estadual nº 1.354/2020.

ITEM D.5 – ATUÁRIO:

- Aportes adicionais realizados no exercício inferior ao recomendado pelo Atuário em seu parecer - data focal 31/12/2022;

- Déficit Atuarial de R$ 56.049.222,85, cujo plano de custeio e de equacionamento do déficit proposto na avaliação atuarial não seria adequado à capacidade orçamentária e financeira do ente federativo.

ITEM D.7 – CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA:

- Apesar de possuir CRP para o exercício de 2023, há pendências (falta de envio das informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais – Poder Executivo) para emissão de Certificado válido para 2024.

ITEM D.8 – ATENDIMENTO A LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL:

- Atendimento parcial às Instruções e recomendações deste e. Tribunal de Contas[1].

ITEM E.1 – ATENDIMENTO AOS DISPOSITIVOS DA EC N.º 103/2019:

- Não houve a vedação da incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração do cargo efetivo em lei municipal (Art. 39, § 9º da CF, incluído pela EC nº 103/2019).

ITEM E.2 – REFORMA PREVIDENCIÁRIA MUNICIPAL:

− O Município de Nova Luzitânia não adequou seu RPPS à reforma previdenciária instituída pela Emenda Constitucional nº 103, de 12/11/2019, especialmente no que tange as regras transitórias de aposentadoria dos servidores que ingressaram no serviço público antes de 15/12/1998;

− Normas previdenciárias estabelecidas pela Emenda Constitucional nº 103/2019, que não são autoaplicáveis e dependem de lei Municipal específica para sua implementação, conforme Nota Técnica SEI nº 12212/2019/ME, não foram implementadas.

Os detalhes desses apontamentos encontram-se registrados nos correspondentes itens do relatório de fiscalização.

Ante o anotado, mercê dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, a Origem e o Responsável foram notificados, nos termos do artigo 29 da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, para que tomassem conhecimento dos autos e apresentassem alegações de interesse, conforme despacho publicado no DOE-TCESP de 06.09.2024 e os Ofícios n.ºs 2.827/2024 e 1.025/2025 do Cartório dos Conselheiros Substitutos-Auditores (eventos 20.1, 26.1, 48.1, 51.1 a 51.2, 55.1 e 58.1).

Em resposta, após ter obtido dilação de prazo para manifestação, noticiada no DOE-TCESP de 07.11.2024 (eventos 33.1, 37.1 e 40.1), a Entidade, representada pela Senhora Rafaela Março de Moraes, apresentou, com auxílio de advogado, razões (evento 44.1).

Quanto ao incumprimento das legislações geral e municipal aplicáveis à composição da Diretoria, declarou que a atual Presidente possui formação superior e que, conquanto, em relação ao período fiscalizado, esse requisito não tenha sido atendido por alguns diretores nomeados, esse fato não lhe terá ocasionado nenhum prejuízo.

Sobre a falta de experiência profissional e de conhecimentos técnicos compatíveis com a gestão dos investimentos pela maioria dos membros do Conselho Fiscal, argumentou que, não obstante essa circunstância, a nomeação desses gestores se adequou ao disposto nos artigos 60 e 61 da Lei Municipal n.º 810/2002.

No que respeita ao déficit orçamental (R$ 420.699,72 – 14,30%), sustentou que esse resultado negativo foi amparado pelo superávit financeiro de 2022, razão por que se poderia encaminhar essa ocorrência ao domínio das recomendações.

Em relação à proporção atual entre segurados e beneficiários, que desfavoreceria a sustentabilidade do Regime, a salientar ter ciência dessa realidade, cuja solução seria objeto de trabalho, afirmou que a principal causa para o crescimento do déficit atuarial seria a “não adoção, de forma integral, dos mandamentos trazidos pela Emenda Constitucional n.º 103/2019, especificamente às alterações das formas de cálculo, concessão e manutenção de benefícios”. Assim, afiançou que iniciaria um debate com os Poderes Executivo e Legislativo, com o intuito de demonstrar a gravidade da situação atuarial e as medidas necessárias para o equacionamento dessa deficiência, como a adoção integral do regramento instituído pela Emenda Constitucional n.º 103/2019.

Acerca da ausência de regramento para os processos de concessão de aposentadorias e da demora verificada para o deferimento de pedido desse benefício, a reconhecer esses apontamentos, asseverou que “já está tomando todas as providências em alinhamento como o Departamento de Pessoal da Municipalidade e atendimento jurídico a todos os segurados para um melhor planejamento previdenciário”.

Respeitante à efetivação de aportes aquém dos recomendados pelo Atuário-2023 e à manutenção de um déficit atuarial (R$ 56.049.222,85), a expor o custeio suplementar sugerido no parecer atuarial relativo a 31.12.2022, arrazoou que “a viabilidade do Instituto depende muito da tomada de medidas por parte dos Poderes Executivo e Legislativo, conforme já narrado (...)”.

No que toca à inscrição de irregularidade no extrato previdenciário do Município relativa ao encaminhamento de informações e dados contábeis, orçamentais e fiscais, ressaltou que o Regime possui atualmente o Certificado de Regularidade Previdenciária, com prazo de validade até 05.03.2025.

Concernentemente ao desatendimento parcial de recomendações desta Casa, anotou que estaria a diligenciar, de forma incessante, para o cumprimento de todas as prescrições desta instância de controle.

Relativamente à falta de previsão de vedação à incorporação na remuneração do cargo efetivo de vantagens temporárias ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo comissionado, salientou que tal proibição, instituída pela Emenda Constitucional n.º 103/2019, é de eficácia plena, razão pela qual prescinde de outras normas para produzir efeitos e se aplica a todos os segurados do RPPS.

Por fim, no que toca à ausência de adequação do RPPS à Reforma da Previdência estabelecida pela Emenda Constitucional n.º 103/2019, especialmente quanto às “regras transitórias de aposentadoria dos servidores que ingressaram no serviço público antes de 15/12/1998”, reiterou que iniciaria um diálogo com os Poderes locais, com vistas a “demonstrar aos órgãos competentes a importância de tomadas de decisões visando a sustentabilidade do regime previdenciário municipal”.

Nesses termos abreviados, pleiteia a aprovação da matéria.

Embora tenha sido pessoalmente notificado, o Senhor Edson Luís Bartolomeu, responsável único pelas contas em exame, não se manifestou.

Não se tendo identificado apontamento de ordem jurídica, técnico-contábil ou econômico-financeira controvertido ou cuja complexidade reclamasse a intervenção do Departamento de Instrução Processual Especializada (DIPE), e em reverência à celeridade processual e à efetividade da jurisdição desta Corte de Contas, dispensou-se a manifestação daquele órgão consultivo.

Estes autos não foram selecionados para análise específica pelo Ministério Público de Contas, nos termos do Ato Normativo MPC-SP/PGC n.º 6/2014, publicado no DOESP de 08.02.2014 (evento 63.1).

Findada a instrução processual, retornou-se o feito a este Juiz de Contas para ser sentenciado (eventos 64 a 65).

Assim se apresentam os julgamentos das Contas Anuais do NOVA LUZITÂNIA PREV do último lustro:

2022 – TC – 002.331/989/22: regulares com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Josué Romero, publicada no DOE-TCESP de 20.05.2024 e com trânsito em julgado em 12.06.2024.

2021 – TC – 002.936/989/21: regulares com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, publicada no DOE-TCESP de 07.06.2023 e com trânsito em julgado em 30.06.2023.

2020 – TC – 004.448/989/20: regulares com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Antonio Carlos dos Santos, publicada no DOE-TCESP de 29.11.2023 e com trânsito em julgado em 24.01.2024.

2019 – TC – 002.938/989/19: regulares com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Márcio Martins de Camargo, publicada no DOESP de 27.08.2020 e com trânsito em julgado em 18.09.2020.

2018 – TC – 002.573/989/18: regulares com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão da Segunda Câmara, em apreciação de recurso ordinário (TC – 13.538/989/20), na Sessão Ordinário de 16.08.2022, consoante acórdão apregoado no DOESP de 02.09.2022 e com trânsito em julgado em 13.09.2022.

Eis o relatório.

Segue-se para a decisão.

A análise dos autos não autoriza a emissão de juízo de regularidade sobre a matéria, senão em desacordo com as normativas que regem os regimes públicos de previdência social.

Com efeito, não obstante as justificações apresentadas, as seguintes ocorrências, consignadas nos Itens B.1.1 – Resultado da Execução Orçamentária, D.5 – Atuário, D.7 – Certificado de Regularidade Previdenciária e D.8 – Atendimento a Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal do relatório de fiscalização, permanecem íntegras e compõem um conjunto de impropriedades de gravidade suficiente para macular de irregular o presente Balanço Geral: a) resultado orçamental negativo expressivo, agravado pelo fato de os aportes recebidos para a amortização do déficit atuarial não terem sido suficientes para garantir receitas à cobertura integral das despesas correntes do exercício; b) percepção de aportes em quantia inferior à recomendada pelo Atuário, em parcial desatendimento a recomendação desta Casa, o que poderá pôr em risco a manutenção do CRP administrativo; e c) adoção de um custeio suplementar dissociado da capacidade financeira do Ente federativo.

Em 2023, a Autarquia obteve um déficit orçamental de R$ 420.699,72, correspondente a 14,30% da receita arrecadada, em descompasso com a tendência registrada no triênio precedente.

Esse quadro evidencia um desequilíbrio estrutural, associado à maturação da massa de segurados e beneficiários, pois, conforme atestado pelo relatório de fiscalização, as contribuições regulares arrecadadas pelo Regime mostraram-se insuficientes para a cobertura das despesas com benefícios previdenciários em manutenção. Essa limitação torna o RPPS fortemente dependente de outras fontes de receita, como rendimentos de aplicações financeiras, créditos oriundos de compensações previdenciárias e aportes extraordinários destinados ao equacionamento do déficit atuarial, para alcançar resultados superavitários e sustentar a formação de reservas em nível compatível com as exigências do passivo atuarial.

Ainda que tenham sido recolhidas integralmente as contribuições normais, e mesmo diante da geração de receitas oriundas de investimentos e de compensações financeiras com o RGPS, o Ente federativo deixou de efetuar a integralidade dos aportes sugeridos pelo Atuário-2023 (data focal: 31.12.2022) e previstos no Decreto Municipal nº 4.278/2023 (evento 17.23), remanescendo um valor a receber de R$ 103.550,74, conforme apontado pela Unidade de Instrução.

Tal inadimplemento adquire contornos ainda mais gravosos diante da inexistência de qualquer comprovação, por parte da Origem, das providências adotadas visando à regularização do débito em aberto. A omissão agravou o quadro financeiro do Regime, cuja sustentabilidade foi ainda mais comprometida, e frustrou a possibilidade de expansão mais vultosa dos ativos garantidores, justamente em um contexto favorável à valorização dos investimentos.

Na prática, descaracterizou-se o regime de capitalização, passando o RPPS a operar sob a lógica financeira da repartição simples, estrutura sabidamente incompatível com os fundamentos atuariais do sistema. Além disso, consumaram-se indevidamente recursos legalmente vinculados à amortização do déficit atuarial, o que impediu uma redução mais significativa dessa insuficiência técnica e comprometeu a solvência de longo prazo do Regime.

Reconhece-se, como circunstância atenuante, que o superávit financeiro transposto do exercício anterior experimentou crescimento de 8,46%, ao passar de R$ 8.973.437,10 para R$ 9.732.863,36. Também, pondera-se que, no período, o resultado econômico e o saldo patrimonial encerraram-se positivos em R$ 1.052.614,62 e R$ 2.126.854,79, esse último quando considerado o saldo residual do plano de amortização vigente.

Todavia, tais desempenhos foram mitigados pela impontualidade da Administração Direta, sendo relevante, nesse aspecto, observar que o incremento financeiro logrado mostra-se insuficiente diante do volume de receitas vinculadas à amortização do déficit técnico e dos rendimentos auferidos com aplicações financeiras ao longo do exercício, conforme demonstra a variação dos ativos financeiros evidenciada no Balanço Patrimonial do Instituto, disponível no Audesp:

A variação negativa de R$ 1.567.185,37 nas reservas demonstra a aplicação indevida de parcela dos recursos vinculados à conjuração do déficit atuarial, comprometendo a adequada formação dos ativos garantidores do plano de benefícios e, por conseguinte, a sustentabilidade do RPPS.

Cumpre não negligenciar que, nos termos do artigo 8º, parágrafo único, da Lei Complementar Federal nº 101/2000, os recursos legalmente vinculados à finalidade específica devem ser utilizados exclusivamente para o atendimento ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício financeiro distinto daquele em que tenham sido arrecadados.

Adicionalmente, o artigo 55, § 8º, III, da Portaria MTP nº 1.467/2022 estabelece que os aportes destinados à amortização do déficit atuarial devem ser mantidos aplicados no mercado financeiro e de capitais por, no mínimo, cinco anos a partir da data do repasse, vedando, portanto, sua utilização para qualquer outra finalidade no curto prazo.

Inda, o artigo 6º, § 1º, da Lei Federal nº 9.717/1998 impõe à pessoa territorial instituidora a obrigação de suprir com recursos próprios eventuais insuficiências financeiras para o pagamento de benefícios previdenciários, sendo vedada a utilização de recursos afetados ao equacionamento do déficit atuarial para esse fim.

A inobservância a tais preceitos, como resta configurado no caso em exame, caracteriza violação à legalidade orçamental, à vinculação de receita pública e à responsabilidade na gestão previdenciária. Trata-se, pois, de conduta incompatível com os princípios da boa governança previdenciária e com a conformidade exigida dos entes federativos para a manutenção de seus RPPS.

Outrossim, a reiterada impontualidade da Administração Direta no cumprimento de suas obrigações previdenciárias, agravada pela desídia da Fiscalizada quanto à adoção tempestiva das medidas saneadoras que lhe incumbem, compromete o princípio contributivo que sustenta o Regime. Tais desídias repercutem, ainda, na inscrição de irregularidade no extrato previdenciário do Município, colocando em risco a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária pela via administrativa,  instrumento de inegável relevância para que a Municipalidade possa acessar transferências voluntárias, celebrar convênios e obter garantias da União, conforme previsto na legislação de regência, recentemente sufragada, sob o prisma constitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, por ocasião da conclusão do julgamento do Recurso Extraordinário n.º 1.007.271.

Como este Conselheiro Substituto-Auditor tem amiúde prelecionado, havendo conflito de interesses entre a Unidade Gestora e o Ente federativo, no que respeita aos repasses previdenciários, não lhe resta alternativa senão a tutela intransigente do equilíbrio atuarial e da higidez financeira do RPPS. Cumpre-lhe, pois, lançar mão de todos os instrumentos legais postos à sua disposição, sejam eles de índole administrativa ou judicial, com vistas à salvaguarda do patrimônio previdenciário administrado e à garantia dos direitos dos segurados e beneficiários, cuja proteção há de sobrepor-se a conveniências momentâneas ou injunções de natureza política.

Registre-se, por fim, que, por ocasião do julgamento das Contas Anuais de 2019 da Entidade (TC – 002.938/989/19 – DOESP:27.08.2020/TJ: 18.09.2020), foi-lhe expressamente recomendada a observância do plano de amortização estabelecido, cujo cumprimento revelou-se apenas parcial no período em exame, o que obsta qualquer juízo de relevação quanto à falha em apreço.

Dessarte, embora a edição de decreto não constitua meio juridicamente adequado para instituir obrigação de custeio suplementar, cuja fixação demanda lei em sentido estrito, os repasses ali previstos configuram créditos da Autarquia, a qual, repita-se, deve envidar todos os esforços para sua efetiva arrecadação, inclusive mediante o uso dos meios legais de constrição, em caso de inadimplemento pelos entes devedores.

Importa observar que, mesmo que o Ente federativo houvesse vertido, na sua inteireza, os aportes consignados no Decreto Municipal n.º 4.278/2023, remanesceria um déficit orçamental, relegando exclusivamente ao desempenho favorável da carteira de investimentos o robustecimento da cobertura previdenciária do Regime, em dissonância com a regra estabelecida no artigo 56, caput e I, da Regulamentação Geral dos RPPS, segundo a qual, para assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial, o plano de amortização estabelecido na lei do ente federativo deverá “garantir a solvência e liquidez do plano de benefícios, mantendo nível de arrecadação de contribuições e acumulação de reservas compatível com o regime financeiro adotado, bem como com as obrigações futuras, a serem demonstrados por meio dos fluxos atuariais”.

Trata-se de consequência da maior maturidade da massa, que, conforme se infere dos autos, não tem sido adequadamente equacionada pelo plano de custeio adotado pelo Ente federativo.

Nesse sentido, note-se que, conforme já salientado, de há algum tempo, as receitas com contribuições normais não bastam à cobertura integral das despesas com benefícios previdenciários. Segundo o Audesp, no exercício fiscalizado, a arrecadação relativa à contribuição normal somou R$ 1.746.672,40, enquanto os empenhos referentes ao pagamento de aposentadorias e pensões por morte totalizaram R$ 3.190.874,75, resultando num desequilíbrio financeiro de R$ 1.444.202,35:

Consoante bem pontuado pela Unidade de Instrução, os aportes recebidos a título de amortização do déficit atuarial, no valor de R$ 1.171.803,65, não lograram sequer mitigar integralmente o desequilíbrio previdenciário observado. Aliás, cumpre salientar que, ainda que houvesse sido integralmente cumprido o montante de repasses previsto in abstrato para o exercício (R$ 1.275.354,39), o resultado permaneceria deficitário, revelando a insuficiência estrutural do custeio frente à despesa previdenciária consolidada.

Apesar desse desarranjo financeiro, a análise da evolução dos indicadores atuariais constantes nos Demonstrativos de Resultados da Avaliação Atuarial (DRAA) de 2023 (data focal: 31.12.2022) e de 2024 (data focal: 31.12.2023), disponibilizados pelo CADPREV – Sistema de Informações dos Resultados da Avaliação Atuarial, revela uma ligeira melhora do quadro técnico do RPPS:

A redução de 2,90% no déficit atuarial, que passou de R$ 57.721.054,57 para R$ 56.049.222,84, foi impulsionada, sobretudo, pela diminuição do passivo atuarial em 2,23%, resultado da queda das provisões matemáticas previdenciárias tanto dos benefícios concedidos quanto dos benefícios a conceder. No mesmo período, favorecido unicamente pela rentabilidade positiva de 13,99% dos investimentos, que superou a meta fixada (IPCA + 4,89% = 9,67%), os ativos garantidores apresentaram crescimento modesto de 2,10%, elevando em 4,48% o índice de cobertura previdenciária, o qual passou de 0,134 para 0,140.

Essa evolução positiva, embora digna de registro, não é suficiente para afastar as impropriedades estruturais que afetam a higidez do Regime, notadamente a persistente inadimplência do Ente federativo quanto aos aportes extraordinários previstos no plano de amortização vigente. A ausência de medidas concretas para a regularização dos valores em aberto compromete não apenas a solvência futura do RPPS, mas também frustra a efetividade do próprio plano de equacionamento do déficit atuarial.

Assim, embora os números revelem certa inflexão positiva, a melhora verificada reflete majoritariamente variações atuariais e não uma política efetiva e sistemática de adimplemento das obrigações por parte do Município. A evolução do resultado atuarial, conquanto deva ser ponderada, não elide, portanto, a responsabilidade do Dirigente em adotar providências tempestivas para o saneamento da inadimplência e a recomposição das reservas, de modo a assegurar a perenidade do Regime e a confiança dos seus segurados e beneficiários.

Pelos mesmos motivos, o fato de o saldo residual do custeio suplementar instituído pelo Decreto Municipal n.º 4.278/2023 (R$ 57.721.054,47) mostrar-se suficiente para a transmutação do déficit técnico para um resultado atuarial ajustado superavitário de R$ 1.771.831,63 não autoriza inferências seguras quanto ao restabelecimento do equilíbrio atuarial. Trata-se, em verdade, de um exercício hipotético que, embora ilustre o potencial do plano de amortização vigente, permanece condicionado à sua execução integral e tempestiva por parte do Ente federativo. Em distintas palavras, a conversão do déficit em superávit não se consuma pela mera previsão normativa, mas requer a efetiva arrecadação das contribuições extraordinárias em atraso e a manutenção de políticas responsáveis de financiamento do RPPS, sob pena de restarem comprometidos os compromissos futuros assumidos.

Observe-se que a Origem não elaborou o Demonstrativo de Viabilidade do Plano de Custeio, exigido pelo artigo 64 da Portaria MTP n.º 1.467/2022, instrumento essencial à aferição da compatibilidade entre as projeções atuariais e a realidade orçamentário-financeira da pessoa jurídica territorial instituidora. Tal omissão reveste-se de especial gravidade diante da constatação de que, como bem demonstrado pela Unidade Instrução, o plano de amortização adotado, na forma de aportes escalonados crescentes, revela-se manifestamente incompatível com a capacidade financeira do Município de Nova Luzitânia.

De fato, segundo ilustrado no laudo de instrução, o referido plano prevê repasses suplementares que, já em 2025, atingirão 44,23% da folha de pagamento (R$ 2.671.428,08), chegando a 67,69% (R$ 5.455.815,60) ao final do período projetado. Somados à contribuição previdenciária patronal de 15%, esses valores resultariam em encargos que absorveriam 60,04% da folha em três anos e 82,69% ao término dessa estratégia de custeio, percentuais que sinalizam a sua inviabilidade orçamental e financeira.

Não bastasse, os resultados das contas anuais do Município, bem como os dados extraídos do Audesp, revelam que, a despeito da existência de superávits financeiros em exercícios pretéritos, tais recursos encontram-se, em grande medida, vinculados a finalidades específicas, como convênios e transferências com destinação definida, não se mostrando, pois, integralmente disponíveis para a cobertura de despesas previdenciárias. O desequilíbrio crescente das contas orçamentais municipais, com déficits registrados nos exercícios de 2022 e 2023, reforça a inexistência de margem fiscal que permita a sustentação, ao longo do tempo, dos aportes suplementares previstos no plano de custeio.

A gravidade desse quadro é ainda ampliada pelo fato de que, a despeito do elevado grau de amadurecimento da massa, o Ente federativo não promoveu a uma ampla reforma do plano de benefícios, mantendo-se, ainda, uma alíquota normal de contribuição patronal em desalinho com os parâmetros gerais fixados no artigo 11 da Portaria MTP n.º 1.467/2022, situação, esta última, alterada, mediante o Decreto Municipal n.º 4.393/2024[2], com o estabelecimento de um percentual contributivo da espécie de 17,19% 3].

É, pois, indispensável que a Entidade, dentre as alternativas previstas no artigo 55 da Regulamentação Geral dos RPPS, formule uma estratégia de amortização do déficit atuarial que se revele, ao mesmo tempo, idônea ao atingimento do equilíbrio financeiro e atuarial do Regime, e exequível sob os prismas orçamental, financeiro e fiscal para o Ente federativo, conforme há de ser necessariamente demonstrado no pertinente Demonstrativo de Viabilidade do Plano de Custeio,  nos termos previstos no artigo 64 e disciplinado nos artigos 47 e seguintes do Anexo VI – Aplicação dos Parâmetros para Garantia do Equilíbrio Financeiro e Atuarial do mencionado regulamento.

Agudiza a necessidade de estrita observância às disposições que regem o equacionamento do déficit atuarial a atual razão elevada entre essa deficiência técnica e a receita corrente líquida do Município, conforme dados disponibilizados pelo CADPREV e pelo Audesp:

Caso não se reverta tal proporção desfavorável, ao longo de sucessivos exercícios financeiros, parcela substancial do orçamento municipal permanecerá comprometida com a manutenção do regime especial de aposentação dos servidores da Comuna, em evidente prejuízo da capacidade de resposta do Ente federativo às múltiplas e legítimas demandas da população local.

A situação, no geral, revela-se preocupante, pois, na eventualidade de falência do RPPS, se o Município não dispuser de margem orçamental ou financeira para cumprir os pagamentos devidos aos beneficiários, não poderá contar com nenhum auxílio, seja da União, seja do Estado, em razão da vedação imposta pelo artigo 167, X, da Constituição Federal, o que poderá dar azo a danos sociais de magnitude incalculável.

Ressalta-se, assim, o imperativo de se compatibilizar a solvência do Regime com a sustentabilidade das contas públicas e com o dever constitucional de assegurar o provimento adequado dos serviços essenciais, sob pena de se comprometer, de modo irreversível, a função social da administração municipal.

Diante de todo o cenário acima descortinado, relativamente aos indicadores financeiros e atuarial concernentes a 2023, o ISP-RPPS de 2024 (referência: 31.12.2023)[4] atribui as seguintes classificações ao RPPS, conforme os critérios adotados pelo órgão de supervisão do Ministério da Previdência Social:

A maior vulnerabilidade evidencia-se na baixa suficiência financeira, circunstância agravada pela subtração de receitas ao Instituto no exercício, a qual contribuiu para a colheita de um resultado orçamental deficitário. Não obstante o desempenho relativamente satisfatório na acumulação de recursos, como será adiante evidenciado, a maior maturidade da massa favorece a ampliação das despesas com benefícios previdenciários, condição que reclama contínua vigilância por parte da Administração Previdenciária.

A avaliação máxima obtida no principal critério atuarial não implica que o Regime se encontre em posição confortável. Trata-se, antes, de análise comparativa com RPPS de semelhantes características, os quais igualmente exibem cobertura previdenciária limitada.

Nesse aspecto, avulta observar que, conforme o DRAA-2024 (data focal: 31.12.2023), as reservas financeiras acumuladas (R$ 9.148.042,89) não cobriam senão 24,14% do passivo atuarial atrelado aos benefícios em manutenção (R$ 37.883.454,70):

Conforme se passa a expor, as demais ocorrências, listadas nos Itens A.4 – Órgãos Diretivos, A.4.1 – Conselho Fiscal, B.2.1 – Benefícios Concedidos, D.4 – Denúncias/Representações/Expedientes, D.8 – Atendimento a Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal, E.1 – Atendimento aos Dispositivos da EC n.º 103/2019 e E.2 – Reforma Previdenciária Municipal do laudo de instrução, mostram-se elididas ou passíveis de exclusão do rol de fundamentos que alicerçam o presente decreto de irregularidade.

Indubitavelmente, a atual estrutura da massa populacional coberta prejudica o alcance do equilíbrio atuarial pelo RPPS, cuja viabilidade dependerá, de modo crescente, dos aportes suplementares do Ente federativo. Observe-se, nesse particular, que, conforme o DRAA-2024 (data focal: 31.12.2023), para cada beneficiário (aposentados e pensionistas), havia apenas 1,87 segurados (servidores ativos).

Trata-se, contudo, de circunstância que reflete tanto o envelhecimento dos servidores quanto o gerenciamento do quadro de pessoal do Município, a qual escapa à área de controle da Unidade Gestora. Nesse sentido, segundo informações extraídas do CADPREV, nos últimos anos, a recomposição dos servidores efetivos ativos não ocorreu no mesmo ritmo em que se deram as concessões de aposentadorias e pensões por morte pela Administração Municipal:

Como se percebe, apesar do leve aumento verificado no exercício em exame, houve, no intervalo considerado, uma diminuição de 15 servidores ativos, passando de 168, em 2018, para 153, em 2023. Paralelamente, observou-se um acréscimo de 19 beneficiários, cujo total evoluiu de 63 para 82 no mesmo período.

Decerto, a pandemia da Covid-19 e a Reforma da Previdência, debatida e aprovada pelas Casas Legislativas da República, impulsionaram o número de aposentadorias, sem a correspondente reposição no quadro de pessoal[6].

Para além de não incidir contribuição patronal sobre aposentadorias e pensões por morte, os aposentados e pensionistas contribuem em menor proporção para o sistema do que os demais integrantes da população coberta. Por isso, quanto maior a maturidade da massa, menor será a capacidade do Regime de gerar receitas com o seu custeio normal para se manter financeira e atuarialmente viável.

Cuida-se de realidade comum a muitos RPPS, que, conquanto não traduza nenhuma irregularidade, demanda uma abordagem mais diligente e estratégica na gestão previdenciária, a fim de monitorar a evolução dessa deficiência e antecipar soluções que assegurem a sua viabilidade financeira e atuarial, em consonância com os preceitos normativos de regência e as boas práticas de governança.

Nesse aspecto, é importante anotar que, mediante as Leis Municipais n.ºs 1.930/2020, 2.130/2020 e 2.069/2021, assim como a Lei Complementar Municipal n.º 76/2021, a legislação comunal foi compatibilizada com o regramento instituído pela Emenda Constitucional n.º 103/2019 (Reforma da Previdência), nomeadamente quanto: à readequação das alíquotas de contribuição previdenciária dos servidores e do ente patronal[7]; à limitação do rol de benefícios a cargo do RPPS a aposentadorias e pensões por morte; à responsabilidade direta do Ente federativo pelo pagamento do salário-maternidade e dos afastamentos por incapacidade temporária; e à autorização para a instituição do regime de previdência complementar.

E, conforme observado pela Inspeção, em relação à previsão contida no artigo 39, § 9.º, da Constituição Federal reformada, apesar de não ter sido promulgada lei municipal vedando a incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração do cargo efetivo, o Poder Executivo cessou a concessão dessa vantagem, por se tratar de norma constitucional autoaplicável.

Permanece, contudo, a crítica concernente à pendência de uma ampla reforma do plano de benefícios, mormente diante do elevado déficit atuarial e das dificuldades enfrentadas pela pessoa jurídica territorial instituidora para solver o custeio suplementar adotado. Como destacado na peça técnica, pende a adequação, entre outras, das regras transitórias de aposentadorias dos servidores que ingressaram no serviço público antes de 15.12.1998, de modo que “aos servidores municipais de Nova Luzitânia são garantidos benefícios além do que seria razoavelmente suportado pelo próprio regime (..), especialmente a aposentadoria pelas regras da Emenda Constitucional n.º 41/2003, sem acréscimo de exigência de idade mínima”.

Conquanto caiba ao Município, no exercício de sua competência legislativa, deliberar sobre a reformulação das normas de concessão de aposentadorias, a permanência de dispositivos que asseguram benefícios em condições significativamente mais favoráveis, como no exemplo trazido pela Unidade de Instrução, tende a acentuar o desequilíbrio atuarial do Regime.

Nesse contexto, cumpre salientar que o artigo 55, IV, da Portaria MTP n.º 1.467/2022 prevê expressamente que, no caso de existência de déficit atuarial, as medidas voltadas ao seu equacionamento poderão incluir “adequações das regras de concessão, cálculo e reajustamento dos benefícios”, conforme disciplinado no artigo 164 desse mesmo diploma infralegal.

Além disso, o Conselho Nacional dos Regimes Próprios de Previdência Social (CNRPPS), por meio da Recomendação CNRPPS/MTP n.º 2/2021, orientou os entes federativos a adotarem providências relacionadas à discussão e aprovação de proposta de reforma do plano de benefícios, com vistas à promoção e manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial dos seus respectivos RPPS[8].

A despeito de os entes subnacionais, após a Emenda Constitucional n.º 103/2019, disporem de competência para estabelecer regras próprias de elegibilidade, cálculo e reajustamento dos benefícios de aposentadoria e pensão por morte, tal faculdade normativa deve ser exercida em consonância com o dever constitucional de assegurar a sustentabilidade dos RPPS por eles financiados, mediante a adoção dos instrumentos disponíveis, especialmente aqueles disciplinados em regulamento do Ministério da Previdência Social, com fundamento no artigo 9.º da Lei Federal n.º 9.717/1998.

Dessa forma, ainda que se trate de providência afeta à responsabilidade precípua do Ente federativo, consideradas a estrutura de massa menos favorável, a expressiva magnitude do déficit atuarial, as dificuldades enfrentadas para seu equacionamento e o elevado grau de comprometimento do orçamento municipal com a manutenção do Regime, impõe-se determinar à Autarquia que promova estudos e diligencie, perante as instâncias legislativas competentes, com vistas à reformulação do plano de benefícios, preferencialmente nos moldes adotados pela União, em conformidade com o disposto no artigo 164 da Portaria MTP n.º 1.467/2022.

Registre-se que, segundo anotado nos autos, no exercício em exame, não foram editadas leis municipais alterando a regulamentação das carreiras dos servidores quanto aos direitos previdenciários, no que toca a benefícios que tenham impacto financeiro e atuarial no RPPS.

De acordo com a instrução processual, os membros da Diretoria Executiva detinham as certificações profissionais exigidas nos termos da Portaria MTP n.º 1.467/2022. Em razão disso, e considerada a medida corretiva anunciada pela Origem, acolhem-se, excepcionalmente, as justificativas apresentadas quanto à ausência de formação superior por parte dos dirigentes, sem prejuízo de determinação voltada ao integral cumprimento do disposto no artigo 8.º-B da Lei Federal n.º 9.717/1998 e no artigo 76 do citado regulamento geral do órgão federal de supervisão, com a consequente substituição de eventual agente que não atenda ao mencionado requisito.

À míngua de previsão específica e expressa na legislação federal geral de regência e na Lei Municipal n.º 810/2002 que exija, como condição necessária à investidura, a posse de escolaridade em nível superior, não se vislumbra óbice jurídico à composição do Conselho Fiscal da Entidade por agentes públicos que não detenham formação universitária. Em tal circunstância, prevalece o princípio da legalidade estrita, de modo que, inexistindo vedação normativa clara nesse sentido, deve-se admitir a regularidade da nomeação de conselheiros que atendam aos demais requisitos legais e regimentais aplicáveis à função.

No mais, a Portaria MPS n.º 1.499/2024 introduziu alterações nos parâmetros atinentes à exigência de certificação profissional dos gestores dos RPPS, prorrogando, para além do período fiscalizado, o prazo conferido para o integral atendimento da referida obrigação normativa. Pode-se, pois, concluir ter sido diferida a necessidade de adequações na legislação local e nos procedimentos internos do Regime, não havendo se falar, nesse aspecto específico, de incumprimento de recomendações desta Casa.

Quanto à ausência de regramento formal aplicável aos processos de concessão de aposentadorias, bem como à morosidade constatada na análise e deferimento desses pedidos, embora a Origem tenha informado estar a adotar providências em conjunto com o Departamento de Pessoal da Municipalidade e a prestar atendimento jurídico aos segurados, entende-se que, apesar de não se revestir de necessária gravidade para, nesta oportunidade, influenciar o deslinde da matéria, o apontamento deva ser remetido ao domínio das determinações, dada a sua relevância para a segurança jurídica e a eficiência da gestão previdenciária.

A Fiscalizada deve instituir normativo interno específico que regulamente, de forma clara e objetiva, os procedimentos aplicáveis à concessão de aposentadorias no âmbito do RPPS, fixando prazos, etapas e responsabilidades, de modo a conferir maior celeridade, uniformidade e segurança às análises e decisões administrativas correlatas.

Por fim, expõem-se abaixo os resultados obtidos pelo Regime no ISP-RPPS de 2024:

A classificação geral “C” obtida no Índice de Situação Previdenciária (ISP) indica um amplo campo para o aperfeiçoamento da gestão previdenciária em áreas sensíveis da administração do Regime. No caso específico, observa-se que, embora haja aspectos pontuais em que o desempenho se mostrou mais satisfatório, como o envio de informações, predomina uma avaliação mediana ou insatisfatória nos demais indicadores, com destaque para os conceitos “C” atribuídos à regularidade, à gestão, à suficiência financeira, à transparência e à situação atuarial.

Saliente-se, porém, que tal desempenho geral precário contrasta-se com a nota “B^+” obtida no âmbito do IEG-Prev/Municipal – Índice de Efetividade da Gestão Previdenciária Municipal de 2024 (referência: 31.12.2023), apurado por este Tribunal de Contas[9], que posiciona o RPPS entre aqueles com elevado grau de adequação.

Tal contraste evidencia a existência de distintas metodologias e enfoques entre os instrumentos avaliativos, o que, por conseguinte, impõe cuidadosa análise crítica dos resultados. Enquanto o ISP concentra-se em aspectos normativos, cadastrais e financeiros consolidados nacionalmente, o IEG-Prev contempla dimensões operacionais e estruturais da gestão local, permitindo aferir com maior proximidade o esforço institucional voltado à melhoria contínua dos processos previdenciários.

Em vista disso, recomenda-se que as eventuais incongruências entre os indicadores não sejam tomadas como inconciliáveis, mas antes como complementares, aptas a subsidiar o aprimoramento sistêmico do Regime, sob múltiplas perspectivas de avaliação.

Ante o exposto e o que mais consta dos autos, nos termos do disposto no artigo 73, § 4.º, da Constituição Federal c.c. o artigo 4.º, III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual n.º 979/2005 e a Resolução TCE-SP n.º 2/2021, JULGA-SE IRREGULAR o BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2023 do INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE NOVA LUZITÂNIA (NOVA LUZITÂNIA PREV), com fundamento no artigo 33, III, “b” e “c” c.c. o artigo 36, parágrafo único, ambos da Lei Complementar Estadual n.º 703/1993.

Sem embargo, nos moldes explicados no corpo desta decisão, DETERMINA-SE à Origem que:

a) Envide todos os esforços necessários à efetiva arrecadação das contribuições suplementares devidas ao RPPS, inclusivamente mediante o uso dos meios legais de constrição, em caso de inadimplemento pelos entes devedores;

b) Formule, com base nas alternativas previstas no artigo 55 da Regulamentação Geral dos RPPS, uma estratégia de amortização do déficit atuarial que se revele, ao mesmo tempo, idônea ao atingimento do equilíbrio financeiro e atuarial do Regime, e exequível sob os prismas orçamental, financeiro e fiscal para o Ente federativo;

c) Atue para que as recomendações voltadas ao equacionamento do déficit atuarial sejam acompanhadas do pertinente Demonstrativo de Viabilidade do Plano de Custeio, nos termos previstos no artigo 64 da Portaria MTP n.º 1.467/2022 e disciplinado nos artigos 47 e seguintes do Anexo VI – Aplicação dos Parâmetros para Garantia do Equilíbrio Financeiro e Atuarial do mencionado regulamento;

d) Promova estudos e diligencie, perante as instâncias legislativas competentes, com vistas à reformulação do plano de benefícios do RPPS, preferencialmente nos moldes adotados pela União, em conformidade com o disposto no artigo 164 da Portaria MTP n.º 1.467/2022;

e) Adote as providências necessárias ao integral cumprimento do disposto no artigo 8.º-B da Lei Federal n.º 9.717/1998 e no artigo 76 da Portaria MTP n.º 1.467/2022, com a consequente substituição de eventual agente que não atenda ao requisito de formação superior, exigido para a composição do seu corpo diretivo;

f) Institua normativo interno específico que regulamente, de forma clara e objetiva, os procedimentos aplicáveis à concessão de aposentadorias no âmbito do Regime, fixando prazos, etapas e responsabilidades, de modo a conferir maior celeridade, uniformidade e segurança às análises e decisões administrativas correlatas.

A considerar a gravidade dos achados que sustêm a reprovação da matéria, o porte do RPPS, as dificuldades impostas pela Administração Direta e os aspectos positivos de gestão descritos no relatório de fiscalização, com fulcro no artigo 104, I, da Lei Orgânica desta Casa, APLICA-SE ao responsável, Senhor Edson Luís Bartolomeu, multa de 160 (cento e sessenta) UFESPs, cujo pagamento deverá ser providenciado no prazo de 30 (trinta) dias, contados do trânsito em julgado desta decisão e do recebimento do pertinente ofício de cobrança pela autoridade apenada, em conformidade com a Lei Estadual n.º 11.077/2002, sob pena de inscrição do seu valor na dívida ativa do Estado.

Diante da necessidade de adoção de medidas de saneamento na esfera do Ente federativo, após o trânsito em julgado, DÊ-SE conhecimento desta decisão à Prefeitura e à Câmara Municipal de Nova Luzitânia, para que tomem pleno e inequívoco conhecimento do que nele foi apreciado, julgado e determinado.

OFICIE-SE ao Ministério Público do Estado.

COMUNIQUE-SE a definitividade deste julgamento à Secretaria-Diretoria Geral, em atendimento ao disposto na Deliberação SEI n.º 13.122/2021-07.

Esta decisão não alcança eventuais atos pendentes de apreciação por este Tribunal de Contas, ainda que relacionados ao período inspecionado.

Sendo que se trata de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCE-SP nº 1/2011, a íntegra desta sentença e dos demais documentos integrantes dos autos poderá ser obtida mediante obrigatório e regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e.TCESP), na página https://www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se, por extrato.

1. Ao Cartório para que, certificado o trânsito em julgado:

a) Notifique pessoalmente o responsável, Senhor Edson Luís Bartolomeu, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, para que pague a multa que lhe foi cominada;

c) Expeça cópias desta sentença aos atuais Prefeito e Presidente da Câmara Municipal de Nova Luzitânia, a fim de que tenham pleno conhecimento do que nela foi apreciado, julgado e determinado;

d) Encaminhe reprodução deste aresto ao Ministério Público do Estado;

e) Não tendo ocorrido o pagamento da multa aplicada, inscreva o seu valor na dívida ativa do Estado;

f) Comunique a definitividade deste julgamento à Secretaria-Diretoria Geral, em atendimento ao disposto na Deliberação SEI n.º 13.122/2021-07.

2. Após, ao arquivo.

GCSASW, em 5 de Agosto de 2025.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04