TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO MAXWELL BORGES DE MOURA VIEIRA (11) 3292-3521 - gcmv@tce.sp.gov.br

Relatório

Em exame, representação, licitação, contrato, dois termos aditivos e o termo de recebimento definitivo do objeto, atos relativos a negócio firmado no âmbito da Prefeitura Municipal de Leme com a Construtora Transvia Ltda., com vistas à construção do Terminal Urbano e a revitalização do entorno.

Trata-se do contrato nº 436/2019, de 1º.10.2019, com valor de R$ 4.791.029,79, e prazo de vigência de 12 (doze) meses.

A avença foi precedida pela concorrência pública nº 19/2019, com participação de 5 (cinco) proponentes. A empresa Construtora SIR Sociedade Ltda. foi inabilitada por não apresentar atestados de capacidade técnica (operacional e profissional), referente à execução de obra de pavimentação asfáltica, conforme itens 5.2.2.1 e 5.2.3 do edital.[1]

O termo aditivo nº 291/2020, de 9.06.2020, promoveu acréscimos de serviços adicionais, no valor de R$ 847.622,31 (17,69%), e supressões na quantia de R$ 179.699,37 (3,7%), o que resultou em um aumento de R$ 667.922,94 no valor original do contrato, que, assim, foi alterado para R$ 5.458.952,73.

O termo aditivo nº 402/2020, de 09.09.2020, igualmente visou ao acréscimo de serviços adicionais, ao custo de R$ 364.927,61 (7,61%) e supressões no valor de R$ 40.111,80 (0,84%), majorando o contrato em R$ 324.815,81, o que elevou o seu valor para R$ 5.783.768,54.

A representação apensada à matéria de fundo consiste em ofício do Ministério Público do Estado de São Paulo, solicitando informações desta e. Corte quanto à análise da citada licitação da Prefeitura de Leme, em virtude da instauração de expediente para apurar denúncia em que se apontam possíveis irregularidades no edital da concorrência 19/2019 e na condução do certame, com suposto direcionamento da licitação.

A Unidade Regional de Araras (UR-10), ao instruir a matéria, com base nos elementos coligidos aos autos pela Origem, concluiu pela procedência parcial da representação e pela irregularidade da contratação, em virtude dos fatos e conclusões a seguir:

I - Licitação e contrato:

(a) ausência de parecer técnico-jurídico;

(b) inobservância ao disposto no art. 60 da Lei Federal nº 4320/64, que determina o prévio empenho da despesa, já que o início da vigência contratual ocorreu em 1º/10/19, data da assinatura do contrato, enquanto o primeiro empenho em 21/10/19, e o primeiro subempenho de 6/12/19;

(c) a garantia contratual, com vigência a partir do dia 8/10/19, é posterior à data da assinatura do contrato (1/10/2019), descumprindo, assim, a cláusula 14.1 do edital;

(d) a existência de representação acerca da licitação e contratação em tela, no qual a Fiscalização conclui pela procedência parcial, em face de falhas no projeto inicial, que resultaram na formalização de termos aditivos.[2]

II - Termos aditivos:

(a) inaceitáveis as justificativas indicadas para celebração dos dois aditamentos, tendo em vista que (i) não houve juntada do diário da obra para comprovar as chuvas no período de dezembro/2019 a fevereiro/2020, (ii) as adequações do projeto original, no valor de R$ 278.021,94, devido à inclusão de itens ligados à fundação, superestrutura e cobertura metálica, podem indicar má formulação do objeto no projeto inicial, (iii) as solicitações de novos serviços na obra, como as reformas do museu e da estação ferroviária, no valor de R$ 376.631,34, podem caracterizar contratação sem prévia licitação, porquanto tais serviços não foram previstos no projeto inicial, (iv) da mesma forma, os serviços adicionais relativos ao sistema de proteção de descargas atmosféricas do terminal urbano; reformas na estação ferroviária e no museu; iluminação de praça; recomposição de grama e passeio; execução de projeto AVCB; adequação de vagas e passeio público, demolição de muro em risco de queda, no montante de R$ 324.815,81, também podem caracterizar contratação sem prévia licitação, haja vista que não foram previstos inicialmente;

(b) não foi comprovado o acréscimo da garantia contratual;

(c) incidência do princípio da acessoriedade.[3]

Em relação ao termo de recebimento definitivo, a Fiscalização apontou atraso de dois meses, após a comunicação da empresa sobre o encerramento da obra (28/08/2020), para emissão do termo de recebimento provisório (29/10/2020).[4]

Em relação às questões trazidas na representação, a auditoria fez as seguintes observações:

(a) não há elementos que comprovem eventual direcionamento da licitação para a empresa de um primo do então Prefeito;

(b) no que se refere à visita técnica obrigatória, o entendimento do Tribunal de Contas é no sentido de que pode ser exigida, nos termos da Súmula nº 39;

(c) não houve irregularidade na inabilitação da empresa ENG 9 Construção Civil, que deixou de realizar a visita técnica;

(d) da mesma forma, não ocorreu irregularidade na inabilitação da empresa SIR Sociedade Ltda., que não logrou comprovar experiência pregressa no serviço de pavimentação asfáltica CBUQ, exigido pelo edital;

(e) não há documentos que comprovem as alegações do denunciante de que o edital teria sido elaborado pelo suposto proprietário da empresa vencedora do certame;

(f) a indicação de que houve elevação no valor do contrato é procedente, haja vista a existência de dois termos aditivos, celebrados em decorrência de falhas no projeto básico, conforme apontado pela instrução;

(g) o valor da obra atingiu a cifra de R$ 5.783.768,54 e não os 7 milhões de reais alegados pelo denunciante.[5]

As partes contratantes foram regularmente notificadas, comparecendo aos autos o Município de Leme, com justificativas defendendo a regularidade dos atos praticados.[6]

A então Assessoria Técnica de Engenharia foi acionada para se manifestar sobre: (a) o projeto básico licitado, o orçamento, seus elementos e respectivas fontes; (b) os serviços adicionais posteriormente incrementados, objeto dos termos aditivos, e se estes decorrem ou não de deficiências relacionadas ao projeto básico; (c) os valores praticados nos aditamentos, verificando se houve a manutenção do mesmo percentual de desconto ofertado pela contratada na licitação.

Em síntese, a Unidade especializada fez as seguintes constatações:

(a) alguns itens da planilha orçamentária, que somam o valor de R$ 659.511,05, foram baseados em cotações de mercado, porém, com algumas deficiências (ausência de prévia pesquisa de preços, ausência de cotações com 3 empresas, dentre outras). Contudo, propôs que tais falhas sejam relevadas, pois as cotações de preços representam apenas 10,38% do valor total do orçamento;

(b) nos aditivos foram utilizadas as mesmas bases do orçamento inicial, sendo aplicadas as tabelas SINAPI não desonerada, de fevereiro/2019, e CPOS 175, de março/2019, com o desconto proporcional da proposta contratada. Apenas no item 2.4 do 1º termo aditivo, com uma cotação de R$ 69.940,03 (valor já com o desconto aplicado na proposta), é que não houve a devida demonstração dos orçamentos utilizados. Contudo, como esse montante representa apenas 1,46% do valor total contratado, propôs que essa falha seja objeto de recomendação;

(c) a Origem não apresentou justificativas técnicas para os itens incluídos nos termos aditivos;

(d) o projeto básico disponível no portal da transparência possui somente 10 folhas e não contempla todos os elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra. Faltam elementos essenciais como: projeto de fundação, de cálculos estruturais, de instalações de prevenção de incêndios, além de outros elementos que compõem os projetos hidráulicos e elétricos. Tais elementos deveriam constar no projeto básico e na planilha orçamentária, mas foram incluídos após a elaboração dos projetos executivos;

(d) os serviços adicionados nos termos aditivos poderiam ter sido previstos com um levantamento adequado das condições físicas do local e com um projeto básico detalhado, conforme a OT IBRAOP nº 01/2006. Portanto, as alterações realizadas decorrem de um projeto básico deficiente.[7]

Foi garantido ao Ministério Público de Contas o direito de vista dos autos, porém o processo não foi selecionado nos termos do artigo 1º, §5º, do Ato Normativo nº 006/2014 – PGC, publicado no D.O.E. de 08/02/2014.

É o relatório.

Decido.

Preliminarmente, acolho as sugestões da Assessoria Técnica de ATJ, atual DIPE, e relevo os desacertos verificados nos orçamentos (da licitação e dos aditivos), à medida que caracterizam falhas de pequena monta, levando-se em conta o montante efetivamente contratado.

Não obstante, impõe-se recomendar à Origem maior atenção para aqueles itens do orçamento que não constam de tabelas referenciais, cujos valores devem ser comprovados mediante cotações de mercado junto a 3 (três) empresas, no mínimo.

Acolho as justificativas da Prefeitura e afasto o apontamento de falta de prévio empenho da despesa, visto que na data do primeiro empenho (21/10/2019) a execução contratual ainda não havia se iniciado, uma vez que a ordem de serviço fora emitida em 29/10/2019.

Ainda que a apólice do seguro garantia contratual não tenha obedecido o prazo disposto no item 14.1 do edital (recolhimento até a data de assinatura do contrato - 1/10/19), o que requer maior atenção da municipalidade ou ajuste do edital, impende considerar que o início da sua vigência ocorreu em 8/10/19, portanto, antes da emissão da ordem de serviço (29/10/19). Nesse cenário, relevo o apontamento.

Quanto ao atraso de 2 (dois) meses para elaboração do termo de recebimento provisório, por se tratar de falha de caráter formal, e que em nada prejudicou a avença, a questão também pode ser relevada, embora com recomendação à Origem para que passe a observar com rigor os prazos legais para emissão desse documento.

Malgrado a superação das questões acima, a matéria não está em condições de ser aprovada por esta Corte de Contas, devido à existência de outro vício, este insanável, identificado na origem da contratação, decorrente do inadequado planejamento da obra e da elaboração de projeto básico incompleto, desprovido dos elementos mínimos e necessários previstos em lei (art. 6º, IX, da Lei 8.666/93), e que deu causa à celebração de 2 (dois) termos aditivos de acréscimos e supressões, visando a correção do projeto básico, o que não tem guarida na legislação.

No caso, o projeto básico licitado não trouxe elementos basilares para suprir as diretrizes impostas pela legislação, dada a ausência de projetos de fundação, de cálculos estruturais, de instalações de prevenção de incêndios, além de outros elementos que compõe os projetos hidráulicos e elétricos, os quais só foram incluídos no projeto executivo, conforme verificou a unidade técnica do Tribunal.

Da leitura das justificativas lançadas para promover supressões e acréscimos de novos serviços por meio dos dois aditamentos, que objetivaram: (a) reformas no museu e na estação ferroviária; (b) sistema de proteção de descargas atmosféricas do terminal urbano; (c) iluminação de praça; (d) recomposição de grama e passeio; (e) execução de projeto AVCB,;(f) adequação de vagas e passeio público; e (g) demolição de muro com risco de queda, fica claro a inexistência de fatos supervenientes e/ou imprevisíveis que não pudessem ter sido previstos na fase de planejamento da contratação, o que não só descortina o inepto planejamento, como comprova que o projeto básico licitado não atendeu as reais necessidades da Prefeitura.

Além disso, as alterações contratuais ultrapassaram o limite de 25%, imposto pela legislação (art. 65, §§ 1ºe 2º, da Lei 8.666/93), considerando os percentuais de acréscimos, que remontam 17,69%, no primeiro aditivo, e 7,61%, no segundo, ao passo que as supressões somam 3,7% (1º) e 0,8% (2º).

Vê-se, portanto, que as alterações alcançaram o percentual de 25,30% do valor original do contrato e, no caso em tela, não é possível aplicar a jurisprudência firmada no âmbito deste Tribunal referente à compensação entre acréscimos e supressões, que só é cabível se ficar comprovado que as alterações efetuadas não decorrem de deficiências do projeto básico, o que, como visto, não é o caso.

Nesse sentido, confira-se os excertos abaixo:

“EMENTA: RECURSOS ORDINÁRIOS. LICITAÇÃO. CONTRATO. CONSTRUÇÃO DE SALAS DE AULA. PROJETO BÁSICO INEPTO. FORMALIZAÇÃO DE ADITIVO COM VISTAS À READEQUAÇÃO DO PROJETO DEVIDO À AUSÊNCIA DE PROJETO ESTRUTURAL. FALHAS RELACIONADAS COM QUESTÕES DE SEGURANÇA DO PRÉDIO E DOS ALUNOS. ACRÉSCIMOS. SUPRESSÕES. E DILAÇÃO DE PRAZO. SITUAÇÕES DECORRENTES DO FALHO PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO. QUALIFICAÇÃO TÉCNICA OPERACIONAL E PROFISSIONAL. IMPRECISÃO DO EDITAL QUE GEROU EQUÍVOCOS DA COMISSÃO JULGADORA DO CERTAME. PREJUÍZOS À COMPETITIVIDADE. UMA LICITANTE HABILITADA. RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDOS.” TC- TC-014079.989.24-0 e TC-014606.989.24-2 – Tribunal Pleno – Conselheiro Robson Marinho, relator. Grifei.

“No que se refere ao termo de aditamento formalizado, é certa a possibilidade de alteração dos contratos, prevista no artigo 65 da Lei Federal nº 8.666/93, como assinalaram os Recorrentes. Todavia, além de devidamente justificadas, as modificações não podem decorrer do planejamento deficiente da Contratante, como bem observou a SDG (fl.952): “... defeitos relativos à elaboração do edital – e que assim abrangem erros de cálculo, lacunas no projeto básico ou mesmo a insuficiência do planejamento da Administração Pública – não podem ser corrigidos por meio de aditivos contratuais, ainda que haja variação dentro do limite previsto no artigo 65 da Lei nº 8666/93”. TC-30407/026/13 – Tribunal Pleno - Conselheira Cristiana de Castro Moraes, relatora. Grifei.

Remanesce, pois, o apontamento de que a Origem não apresentou justificativas técnicas para os serviços incluídos pelos termos aditivos. Além disso, tem-se que ambos os aditivos estão contaminados pela relação de acessoriedade frente ao ajuste primitivo, do qual são dependentes e inseparáveis, à luz do princípio acessorium sequitur suum principale, consoante sedimentada jurisprudência do Tribunal.^[8]

E, em face do aumento do valor do contrato, em decorrência da celebração dos termos aditivos, esse é o único ponto da representação que restou confirmado, consoante a análise da Fiscalização já citada no relatório desta decisão.

Enfim, remanescem outras falhas que, em outro cenário até poderiam ter sorte diversa, mas aqui não merecem esse abono, a saber: (a) ausência de parecer técnico-jurídico sobre a minuta do edital de licitação e do contrato; (b) não recolhimento do complemento da garantia contratual, diante do acréscimo de valor perpetrado; (c) e ausência de apresentação do diário de obra, para comprovar as chuvas no período de dezembro/2019 a fevereiro/2020.

Ante o exposto, não havendo elementos hábeis para dirimir todo o apurado pela instrução, e sem embargo das recomendações assinaladas, julgo irregulares a concorrência pública nº 19/2019, da Prefeitura de Leme, o contrato correlato e os dois termos aditivos, e aplico multa no valor de 160 (cento e sessenta) ufesp’s à Fernando Wagner Klein, então Secretário de Obras e Planejamento Urbano, autoridade responsável pela celebração do contrato e de seus aditamentos, por infração aos arts. 6º, IX, alíneas a até e, e art. 65, § 2º, ambos da Lei nº 8.666/93, determinando as comunicações a que aludem os incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Orgânica desta Corte.

Finalmente, tomo conhecimento do termo de recebimento definitivo e considero a representação encaminhada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo parcialmente procedente.

Publique-se.

Cumpridas as determinações acima e, após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos.

GCMV, em 24 de julho de 2025.

MAXWELL BORGES DE MOURA VIEIRA

Conselheiro

Rnm/