Contrato de gestão, em caráter emergencial, de empresa para o fornecimento de sete Enfermeiros, oito Técnicos de Enfermagem, um Gerente de Enfermagem, um Gerente Administrativo, um Médico Estagiário (24 horas), em conformidade com a Portaria do Ministério da Educação nº 356/2020, um Médico (12 horas), três Auxiliares de Serviços Gerais, locação mensal de usina de oxigênio, implantação de gerenciamento de riscos e implantação do que mais for necessário para adequação do atendimento ao quadro da pandemia nacional.

Trata-se da Dispensa de Licitação nº 008/2020 e do decorrente Contrato de Gestão nº 16/2020, firmado entre a Prefeitura Municipal de Colina e Instituto de Estudos e Pesquisas Humaniza, em 31/03/2020, no valor de R$ 1.438.512,00, para o período de 31/03/2020 a 30/09/2020, vedada a prorrogação, tendo por finalidade o fornecimento de sete Enfermeiros, oito Técnicos de Enfermagem, um Gerente de Enfermagem, um Gerente Administrativo, um Médico Estagiário (24 horas), em conformidade com a Portaria do Ministério da Educação nº 356/2020, um Médico (12 horas), três Auxiliares de Serviços Gerais, locação mensal de usina de oxigênio, implantação de gerenciamento de riscos e implantação do que mais for necessário para adequação do atendimento ao quadro da pandemia nacional.

Ao final do relatório, a UR-06[1] apontou irregularidades, nos seguintes termos:

a) O ajuste firmado não se reveste da forma de contrato de gestão, pois não estipula metas a serem atingidas, prazos de execução, critérios de avaliação de desempenho, indicadores de qualidade e produtividade e de limites e critérios para despesa com remuneração a dirigentes e empregados, em inobservância à lei local;

b) O objeto consiste essencialmente em fornecimento de mão de obra pelo contratado (específica para o enfrentamento da Covid-19) em caráter complementar à estrutura de recursos humanos já existente na unidade de saúde, em ofensa aos incisos II e IX do art. 37 da CF/88;

c) A economicidade do ajuste não foi demonstrada pela comparação entre os estudos preliminares e o programa de trabalho da OS, pois este não apresenta custos unitários por categoria profissional e não há coincidência entre parte das categorias profissionais e dos demais itens considerados nos dois documentos;

d) Ausência de fixação de valores no programa de trabalho para medicamentos e gêneros alimentícios, prejudicando a execução pela OS das seguintes ações pactuadas: aquisição de medicamentos e fornecimento de refeições para pacientes e acompanhantes.

Notificados os interessados, o Município de Colina[2], por meio do ex-Prefeito, Diab Taha, informou, inicialmente, que a dispensa de licitação decorreu da situação de calamidade pública que acometia a região, gerada pela pandemia de Covid-19, e defendeu que, diante da situação nova, não havia informações sólidas que fossem usadas como parâmetro para a estipulação das metas a serem atingidas no momento da contratação.

Aduziu que a estrutura de recursos humanos do Município não era suficiente diante da grandiosidade e urgência do caso. Acrescentou que o Governo Federal aplicou restrições por meio da Lei nº 173/2020, que não permitiram contratação de novos funcionários, à exceção de algumas hipóteses que não eram aplicáveis ao caso.

Informou que a remuneração dos dirigentes era regulamentada pela contratada, não sendo de responsabilidade do Município.

Quanto à economicidade do ajuste, argumentou que, em decorrência da situação excepcional e inesperada, não houve tempo hábil para a publicação da intenção do Poder Público para firmar o referido contrato de gestão, em virtude do aumento do contágio da doença, motivo pelo qual se baseou nos valores pagos pelo Município aos seus servidores e os usados no mercado de trabalho.

O Município defendeu, ainda, que a empresa contratada não era responsável pelo fornecimento de medicamentos. Afirmou também que as refeições a pacientes e acompanhantes foram fornecidas sem nenhuma intercorrência.

O Instituto de Estudos e Pesquisas Humaniza[3] também apresentou justificativa. Ressaltou que o contrato configurou uma gestão compartilhada do Pronto Atendimento Municipal, com a entidade assumindo parcela da gestão e a administração municipal o restante, incluindo diversas atividades como atendimento médico, enfermagem, dispensação de medicamentos, fornecimento de refeições, manutenção predial e treinamentos. Portanto, defendeu que o contrato possuía os requisitos inerentes a um Contrato de Gestão, ainda que adaptado à emergência.

Justificou que a contratação emergencial, com duração de seis meses, foi necessária devido à emergência decretada pelo município, que impossibilitou a realização de concurso público. Posteriormente, o Município realizou chamamento público para celebração de contrato de Gestão definitivo, neste momento galgado em dados históricos coletados durante o Contrato de Gestão emergencial.

A defesa explicou que o valor do contrato foi fixado com base na proposta financeira apresentada pela Organização Social de Saúde (OSS), considerando preços médios de mercado, convenções coletivas e valores pagos pelo município aos seus servidores.

Devido à imprevisibilidade da demanda causada pela pandemia, não foi possível fixar valores específicos para medicamentos e alimentação no programa de trabalho. A contratada assumiu o risco de atender toda a demanda espontânea, apresentando mensalmente a comprovação das despesas e devolvendo eventuais valores não utilizados. Ressaltou que a contratada não era responsável pelo fornecimento, mas pela dispensação dos medicamentos.

Por fim, apresentou dados mensais detalhados da quantidade de refeições servidas e medicamentos dispensados entre abril e setembro de 2020, demonstrando a efetiva execução dos serviços pactuados.

O DIPE, sob o enfoque econômico-financeiro[4], manifestou-se nos autos. Segundo o Órgão Técnico, não houve a comprovação documental dos custos unitários por categoria profissional na proposta orçamentária da OS, além de reforçar as falhas quanto às diferenças entre as categorias profissionais e itens considerados nos estudos preliminares e na proposta da OS, remanescendo a crítica da Fiscalização.

Apesar de alegar que somente a dispensação de medicamentos seria de responsabilidade do Instituto, o DIPE observou a informação de que foram gastos o montante de R$ 11.391,36 em medicamentos no processo concernente à prestação de contas[5].

Embora tenham sido juntados os relatórios com as quantidades servidas[6], não foi possível localizar despesas com alimentação no processo de prestação de contas.

Diante de tal cenário, o DIPE, sob o enfoque econômico-financeiro, concluiu pelo inteiro comprometimento dos atos administrativos ora sub examine, da Prefeitura de Colina.

O Parquet ponderou que a instrução da matéria apontou falhas graves, capazes de comprometer o Contrato de Gestão Emergencial, sendo as justificativas trazidas aos autos insuficientes para alterarem o juízo de irregularidade.

Muito embora houvesse situação crítica na municipalidade, a urgência e emergência nas contratações públicas não são condições a desautorizarem a observância dos regramentos jurídicos, como foi verificado no caso em análise.

A Lei nº 4.320/1964, em seu art. 16, parágrafo único[8], estabelece como inequívoca condição para os repasses públicos ao terceiro setor a demonstração da vantagem econômica para o órgão público e sua mensuração em unidades de valor que permitam avaliar a eficiência e vantajosidade, o que não se perfez no caso em análise.

Refiro-me à circunstância de que o plano de trabalho apresentado carece dos elementos necessários para identificar adequadamente as metas a serem atingidas ou os indicadores de qualidade e produtividade, com contornos prejudiciais à verificação do cumprimento do que foi pensado originalmente para o ajuste, o que impacta diretamente na percepção da economicidade do ajuste.

Ressalto o disposto no Relatório da Fiscalização acerca da crítica ao formato adotado de contrato de gestão, pois o ajuste não estipulava metas a serem atingidas, prazos de execução, critérios de avaliação de desempenho, indicadores de qualidade e produtividade e de limites e critérios para despesa com remuneração a dirigentes e empregados, exigidos pelo art. 8º, incisos I e II da Lei Municipal nº 3.409/2019 (eventos 1.8 e 1.14).

Segundo a UR-06, o objeto consistia essencialmente em fornecimento de mão de obra pelo contratado, específica para o enfrentamento da Covid-19, em caráter complementar à estrutura de recursos humanos já existente na unidade (evento 1.8, cláusula 1ª), em detrimento dos incisos II e IX do art. 37 da Constituição Federal.

Além disso, não foi apresentada a documentação apta a comprovar a composição de custos dos profissionais, que, segundo a defesa apresentada, foi baseada em preços médios praticados no mercado, convenções e acordos coletivos e coleta de preços dos valores pagos pelo município aos seus servidores. Dessa forma, a ausência de demonstração dos custos unitários por categoria profissional na proposta orçamentária da OS reforça a falha apontada.

Apesar de o Município alegar que somente a dispensação de medicamentos seria de responsabilidade do Instituto, o Órgão Técnico[9] observou que foram gastos o montante de R$ 11.391,36 em medicamentos no processo concernente à prestação de contas[10].

Além disso, o DIPE destacou que, embora tenham sido juntados os relatórios com as quantidades de refeições servidas[11], não foram demonstradas as despesas com alimentação no processo de prestação de contas[12].

A ausência de detalhamento das metas a serem atingidas, prazos de execução, critérios de avaliação de desempenho, a falta de memória de cálculo para estimativas de consumo de medicamentos, materiais e gêneros alimentícios, e a não individualização dos custos impedem a análise adequada da relação custo-benefício, comprometendo a eficiência e a transparência da gestão pública.

Por tudo o que foi exposto, as informações apresentadas pelos interessados na instrução processual não lograram êxito em afastar as falhas apontadas pela Fiscalização.

Nesse sentido, considerando os apontamentos da Fiscalização, na companhia do DIPE e do MPC, julgo irregulares a Dispensa de Licitação nº 008/2020 e o decorrente Contrato de Gestão nº 16/2020, firmado entre a Prefeitura Municipal de Colina e Instituto de Estudos e Pesquisas Humaniza, em 31/03/2020, no valor de R$ 1.438.512,00, para o período de 31/03/2020 a 30/09/2020, vedada a prorrogação, tendo por finalidade o fornecimento de sete Enfermeiros, oito Técnicos de Enfermagem, um Gerente de Enfermagem, um Gerente Administrativo, um Médico Estagiário (24 horas), em conformidade com a Portaria do Ministério da Educação nº 356/2020, um Médico (12 horas), três Auxiliares de Serviços Gerais, locação mensal de usina de oxigênio, implantação de gerenciamento de riscos e implantação do que mais for necessário para adequação do atendimento ao quadro da pandemia nacional, acionando o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar nº 709/93.

Fixo o prazo de 30 (trinta) dias, contados a partir da expiração do prazo recursal, para que os responsáveis informem a este Tribunal sobre as medidas adotadas em face do decidido.

Transitada em julgado a decisão e cumpridas todas as providências, arquivem-se os autos.

[1] Evento 20.26.

[2] Evento 51.1.

[3] Evento 79.1.

[4] Evento 146.1.

[5] Evento 1.13 do TC-020675.989.22-2.

[6] Item Refeições – Eventos 79.2/79.7.

[7] Evento 149.1.

[8]Art. 16, Lei nº 4.320/64. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica.

Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados.

[9] Evento 146.1.

[10] Evento 1.13 do TC-020675.989.22-2.

[11] Item Refeições – Eventos 79.2/79.7.

[12] Evento 1.13 do TC020675.989.22-2.

S E N T E N Ç A