TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO MAXWELL BORGES DE MOURA VIEIRA (11) 3292-3521 - gcmv@tce.sp.gov.br

Trata-se da análise do Convênio nº 01/2024, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Cândido Mota e a Associação de Caridade da Santa Casa de Misericórdia “Imaculada Conceição” de Cândido Mota, cujo objeto é a cooperação mútua com vistas à obtenção de resultados que beneficiem os usuários do Sistema Único de Saúde (SUS), atendidos pela referida entidade filantrópica, no valor de R$ 4.800.000,00 e vigência de 01/01/2024 a 31/12/2024.

Na instrução da matéria, a Fiscalização apontou as seguintes ocorrências (ev. 23):

(a) não foram apresentados estudos preliminares visando à adequada definição do objeto a ser contratualizado;

(b) não há demonstrativo de custos unitários apurados para a estipulação das metas e do orçamento;

(c) o estatuto da entidade prevê o oferecimento de bens imóveis em garantia a acordos de refinanciamento de dívidas junto à União. Não há disposição estatutária acerca do atendimento aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência;

(d)  não foi apresentada a manifestação da assessoria jurídica do Órgão Público acerca da celebração do ajuste;

(e) não constam cláusulas essenciais ao ajuste, como a estipulação das metas a serem alcançadas, parâmetros de monitoramento e avaliação, exigência de conta bancária específica, entre outras;

(f) o Plano de Trabalho não possui elementos básicos que permitam a aferição dos resultados a serem alcançados com a execução do ajuste, a avaliação de desempenho e a adequação dos valores a serem repassados com os valores praticados no mercado; e

(g) não há suficientes informações acerca do presente ajuste nos Portais da Transparência do Órgão Público e da Entidade.

Após regular notificação das partes, o órgão convenente compareceu aos autos, juntando suas justificativas em conjunto com a Santa Casa no evento 71 dos autos.

A Prefeitura informa que, em que pese não conste no estudo prévio formal, as demandas sociais vêm sendo consideradas de forma contínua pelas ações da Secretaria Municipal de Saúde, sendo utilizados levantamentos realizados em pré-conferências nas Unidades Básicas de Saúde, documentados por registros fotográficos.

Sustenta que não há previsão legal para exigência formal de estudo prévio, nem nas Instruções do TCESP nº 01/2024, tampouco no Manual do Terceiro Setor desta Corte. Invocou, ademais, precedente (TC-001881/007/14) que tratou da matéria no campo das recomendações, argumentando que a análise global dos custos foi realizada conforme tal entendimento, visando garantir a continuidade de serviços essenciais.

Aduz que o mesmo ofício permite uma análise detalhada de que os custos levantados devam “refletir ao máximo os desembolsos necessários ao regular funcionamento da entidade beneficiária e ao cumprimento do objeto pactuado”, destacando o julgado no processo TC-016495.989.20-4, em que se decidiu pela regularidade de Convênio firmado apenas com demonstrativo de custo global.

Quanto ao apontamento referente ao Estatuto da entidade, destaca que a conveniada informou estar “em processo de realização da Assembleia específica para reforma do Estatuto Social, em acordo as leis vigentes”.

Esclarece que o parecer jurídico da Administração Municipal sobre o convênio havia sido extraviado, não tendo sido oportunamente envio na documentação inicial, entretanto, encaminha novamente em conjunto com suas justificativas.

Em relação à ausência de cláusulas essenciais ao ajuste, assevera que a falha não prejudica a higidez e legalidade do convênio firmado, comprometendo-se a promover ações corretivas em situações futuras.

Entende que o Plano de Trabalho da entidade apresenta objetivos claros e mensuráveis, com metas e objetivos específicos, quantificáveis e alinhados com a finalidade da Associação, permitindo a aferição dos resultados e o controle da execução das atividades.

Acerca das falhas de publicidade e transparência, aduz que as informações do Convênio foram publicadas no portal de transparência do município e que a entidade, por dificuldades técnicas e procedimentais, não conseguiu inserir os arquivos tempestivamente em seu sítio eletrônico, tendo adotado medidas corretivas.

Em análise complementar para análise dos documentos acrescidos pelas partes (ev. 92), a equipe técnica reiterou seu posicionamento pela irregularidade, apenas entendendo sanado o apontamento referente à ausência de parecer jurídico.

O Ministério Público de Contas obteve vista regimental, porém, não selecionou os autos para análise, nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo n° 006/14-PGC (ev. 148)

É o relatório.

Decido.

Os elementos constantes dos autos não são suficientes para elidir as irregularidades apontadas no relatório de fiscalização.

De início, ressalto que foi sedimentada a tese pelo Tribunal Pleno nos autos do TC-004682.989.21-5, em sessão de 30/06/2021, de que é obrigatória a realização do cotejamento entre os custos estimados e as metas estabelecidas, bem como a definição de parâmetros objetivos para a aferição da economicidade do instrumento de ajuste, devendo tais elementos ser considerados já na fase de planejamento.

Nesse sentido, a descrição genérica da planilha de custos, sem qualquer discriminação quanto à natureza, à quantidade, à periodicidade e aos parâmetros que embasaram a estimativa de valores, compromete gravemente os princípios da transparência, da economicidade e do controle social da gestão pública. Essa lacuna documental impossibilita a verificação técnica relativa à adequação e à proporcionalidade dos gastos propostos, frustrando a análise comparativa com os preços praticados no mercado de saúde e, via de consequência, a avaliação do custo-benefício do ajuste.

No caso em apreço, observo que o demonstrativo de custos, apresentado em conjunto com as justificativas do município convenente, contém tão somente valores genéricos referentes aos meses de janeiro a junho de 2023, como por exemplo “Encargos” e “Outros Serviços de Terceiros”, sem qualquer detalhamento que permita aferir o que compõe cada rubrica.

A impropriedade verificada, por si só, reveste-se de gravidade suficiente para comprometer a regularidade do instrumento celebrado, conforme decisões pretéritas desta Corte:

A principal falha anotada na instrução dos autos, tanto para o Convênio, quanto para o Termo de Prorrogação, foi a ausência de estimativa de custos detalhados em planilhas com quantitativos e valores unitários por item de despesa, impossibilitando a comparação dos valores orçados com o praticado no mercado.

[...]

Reiteradamente tenho alertado que é justamente o conhecimento da composição dos custos unitários e globais das atividades atinentes à unidade de saúde gerida, junto à previsão de metas, que permite analisar as variações ocorridas durante a vigência do acordo e avaliar, sob a premissa da economicidade, se estão condizentes com os repasses efetuados.

Ainda que a entidade conveniada alegue que deve ser observada a situação emergencial que surgiu no presente caso, e que o convênio foi realizado com base nas médias vigentes de custos do Hospital Municipal de Urgências – HMU, não há evidências nos autos de que os valores ajustados fossem condizentes com os praticados no mercado.

A falta de um demonstrativo de custos individualizados para cada item que compõe o orçamento e o valor do convênio é motivo suficiente para desaprovação da matéria (grifo nosso).

(TC–024591.989.20. Decisão proferida pela e. Segunda Câmara, em sessão de 07/12/2021, sob relatoria do Conselheiro Dimas Ramalho)

A transparência e o planejamento das ações administrativas são, hoje, elementos matriciais para a consecução de políticas públicas.

Não há mais espaço para justificar os atos administrativos balizados em critérios subjetivos, em informações genéricas, sob o manto de bem atender o interesse público. O que se espera do gestor é justamente o planejamento de suas ações, de modo que todo e qualquer cidadão, através do controle social, possa visualizar para onde e de que forma o dinheiro público está sendo gasto.

E não é diferente nos casos das parcerias com as entidades do terceiro setor. Toda a parceria, toda a contratação, independente da modalidade, deve ser precedida de planejamento, mediante o atendimento às regras regedoras, incluindo as do Tribunal de Contas.

No caso, é evidente a deficiência de tal planejamento.

Estamos a tratar de convênio e, neste passo, é obrigatória a existência, em parcerias da espécie, de metas estimadas a serem atingidas, plano de aplicação dos recursos financeiros, custos unitários empreendidos na parceria, o que não restou verificado no presente caso.

(TC-023640.989.21. Decisão proferida pelo Tribunal Pleno, em sessão de 03/05/2022, sob relatoria do Conselheiro Robson Marinho)

Importa frisar que os precedentes trazidos pela Prefeitura em seus argumentos não se coadunam com a situação aqui tratada, eis que aqueles processos referem-se a decisões proferidas em meados do ano de 2021, as quais analisaram ajustes firmados muito antes do Convênio ora sob análise e da consolidação da sobredita jurisprudência.

Agrava o panorama desfavorável o fato de não ter havido sequer estipulação de metas quantitativas para a parceria avençada. O Plano de Trabalho consigna como única meta: “Atingir >= 98% do índice de satisfação entre "Ótimo/Bom", dos usuários atendidos durante a vigência do termo de convênio em caráter de pronto atendimento e de internação, referente a recomendação da Santa Casa de Misericórdia de Cândido Mota para outros indivíduos”

Para além disso, cumpre mencionar que a própria redação do Termo de Convênio foi elaborada de maneira genérica, como bem delineado pela equipe de fiscalização, que constatou que cláusulas que atribuem as obrigações das partes (Cláusulas Segunda e Terceira) são demasiadamente singelas, vez que se restringem a estabelecer que o órgão concessor irá repassar os recursos financeiros à Conveniada, examinar e aprovar as prestações de contas apresentadas e assinalar prazos para que a Entidade adote providências em caso de constatação de irregularidades.

Ademais, não houve qualquer menção a outras cláusulas contratuais essenciais, tais como: exigência de conta bancária específica, forma de monitoramento e avaliação do convênio e titularidade dos bens remanescentes.

Quanto às falhas de transparência, em que pese os argumentos esposados pelo munícipio, após consulta atualizada aos portais da convenente e conveniada[1], vejo que remanescem ausentes de providências os pontos expostos no relatório de fiscalização.

Assim, recomendo às partes que divulguem as informações necessárias sobre o Convênio celebrado em seus sítios eletrônicos, de forma a dar cumprimento aos requisitos previstos na Lei de Transparência e aos Comunicados SDG nº 16/2018 e 49/2020.

Nessa conformidade, julgo irregular o Convênio em exame, com acionamento do disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º Lei Complementar nº 709/93.

Publique-se.

Ao Cartório, para as providências cabíveis.

GCMV, 24 de julho de 2025.