TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO MAXWELL BORGES DE MOURA VIEIRA (11) 3292-3521 - gcmv@tce.sp.gov.br

Trata-se de prestação de contas de repasse efetuado pela Prefeitura Municipal de Viradouro ao Hospital Mahatma Gandhi, durante o exercício de 2022, no valor total de R$ 2.718.330,43^[1], decorrente do Contrato de Gestão nº 086/2022 celebrado entre as partes objetivando o gerenciamento, operacionalização e execução das ações e serviços de saúde junto ao Pronto Atendimento Municipal de Viradouro.

O relatório elaborado pela fiscalização (ev. 76) registrou diversas ocorrências, dentre as quais destaco as de maior relevância:

1. Gastos com “Medicamentos e Materiais Hospitalares” atingiram o valor de R$ 213.741,32, superando em apenas 7 meses o total previsto para 12 meses de contrato (R$ 180.000,00);
2. Despesas com “Custos Indiretos/Compartilhados” atingiram o elevado percentual de 5,92% do total de recursos aplicados no exercício, ultrapassando em 48,93% o valor previsto para o período no quadro descritivo de custos;
3. Inclusão de despesa no quadro de custos (serviços de coleta de resíduos hospitalares) cujos serviços não são custeados pela Organização Social e sim pela Prefeitura Municipal;
4. O Relatório Conclusivo da Comissão de Monitoramento e Avaliação não apresenta avaliação específica sobre as metas quantitativas e qualitativas estipuladas no Contrato de Gestão;
5. Divergências entre as informações de cumprimento de metas disponibilizadas pela OS através de seu relatório de atividades e relatórios técnicos mensais, sendo constatado o descumprimento à meta do item 8, que trata do atendimento de pacientes dentro do tempo de espera para acolhimento com classificação de risco;
6. O parecer conclusivo não analisou, efetivamente, os resultados das metas do contrato de gestão, desatendendo ao disposto no artigo 200, inciso VI, das Instruções TCESP nº 01/2020, então vigentes;
7. Não foi realizada a análise requerida pelo inciso XV do artigo 200 das Instruções TCESP nº 01/2020, então vigentes, que trata da avaliação sobre o rateio administrativo de custos indiretos;
8. Ausência de apresentação dos processos de contratação dos serviços médicos, em descumprimento aos artigos 4º e 13º do Regulamento de Compras e Contratações da OS;
9. Contratação de empresas para fornecimento e gestão da mão de obra médica, inclusive com a subcontratação de outras pessoas jurídicas, configurando quarteirização dos serviços;
10. Pagamentos indevidos à empresa AMUE – Atendimentos Médicos de Urgências e Emergências S/A no valor total apurado de R$ 79.869,00, decorrente de acréscimo no valor da hora médica sem respaldo nas cláusulas contratuais e em montante superior ao autorizado no plano financeiro;
11. Pagamento de serviços à empresa Hórus Business Ltda, no valor de R$ 10.000,00, sem a devida formalização do processo de contratação e termo contratual, sem comprovação da efetiva prestação de serviços de consultoria e em afronta aos princípios da moralidade e da impessoalidade (empresa de ex-funcionário e Conselheiro Administrativo da Entidade);
12. Gastos substanciais com diferentes empresas com sócios em comum/parentesco que possuem ligação com integrante do Conselho Administrativo da Entidade;
13. Ausência de apresentação de contrato firmado com a empresa Eletrofiber Comércio e Serviços Ltda. para prestação de serviços de elétrica e manutenção da rede de TI; não apresentação dos relatórios dos serviços executados pela mesma, além de notas fiscais com descrição genérica;
14. O endereço indicado como sede das empresas Eletrofiber Comércio e Serviços Ltda. e Simplex Construções e Serviços Ltda é o mesmo e se trata de imóvel residencial, sem qualquer identificação;
15. A empresa Infinity Assessoria e Gestão Empresarial Ltda. foi contratada apenas 1 semana após a data de sua constituição e o endereço indicado como sua sede se trata de imóvel residencial, sem identificação, coincidente com o da empresa Marina Aparecida Staropoli Sociedade Individual de Advocacia, além de ausentes os relatórios dos serviços executados pela mesma;
16. A empresa MAG Gestão e Participação foi contratada pela OS somente dois dias após a data de sua abertura e o endereço indicado como sua sede coincide com endereço de empresa cujo um dos sócios é o Sr. Jean Paes de Oliveira, então membro do Conselho Administrativo da Entidade, além de ausentes os relatórios dos serviços executados pela mesma;
17. Notas fiscais apresentadas com inclusão de valores relativos a despesas operacionais, no montante de R$ 42.910,00, utilizado para rateio, sem qualquer discriminação/identificação;
18. Ausência de apresentação de relatórios dos serviços executados pela empresa Marina Aparecida Staropoli e de documentação comprobatória do número de horas trabalhadas tendo em consideração a forma de remuneração pactuada. Além disso, as notas fiscais n°s 51 e 52 emitidas pela empresa possuem descrição, valores e períodos de referência idênticos, sugerindo duplicidade;
19. Ausência de apresentação dos relatórios dos serviços executados pela empresa Simplex, bem como de projeto ou orçamento, contendo especificações, quantificação e preços firmados de acordo com o estabelecido em contrato;
20. A empresa MC2 Consultoria Empresarial Ltda. foi contratada apenas 23 dias após a data de sua abertura e o endereço indicado como sua sede trata-se de imóvel residencial, sem qualquer identificação. Além disso, não há comprovação dos serviços executados e o objeto do contrato não se mostra necessário à execução do objeto, não sendo passível de inclusão no rateio de despesas administrativas;
21. Contratação da empresa Segmidas Comércio e Serviços Ltda. para a prestação de serviços de monitoramento e vigilância sem a adequada discriminação dos serviços a serem realizados. Além disso, a empresa não possui autorização da Polícia Federal para a prestação de serviços de vigilância e segurança privada, bem como não possui atividade econômica compatível com este tipo de serviço e o endereço indicado como sede da empresa trata-se de imóvel residencial sem qualquer identificação;
22. Notas fiscais de prestação de serviços emitidas em data anterior à celebração do contrato, com valores superiores ao do ajuste e descrição genérica dos serviços;
23. A maioria dos integrantes do Conselho Administrativo do Hospital Mahatma Gandhi são funcionários e ex-funcionários da própria OS, em afronta aos princípios da moralidade e imparcialidade e descumprimento às disposições contidas em seu próprio Estatuto e Lei Federal nº 9.637/98;
24. Embora a OS tenha declarado negativamente, constatamos a contratação de empresa de membro do Conselho Administrativo e de outras cujo sócio possui relações societárias com este mesmo Conselheiro Administrativo;
25. Descumprimento integral por parte do órgão público e parcial por parte da Organização Social, da Lei Federal nº 12.527/11 e dos Comunicados SDG nº 16/2018, 19/2018 e 49/2020.

Notificadas as partes, compareceram aos autos o município e a Organização Social, juntando esclarecimentos e documentos nos ev´s. 110 e 151, respectivamente.

Em suas razões, a municipalidade afirma que a fiscalização da execução do ajuste é rigorosamente efetivada pela Secretaria Municipal de Saúde e que eventuais irregularidades serão levadas ao conhecimento das autoridades competentes, no intuito de se preservar os princípios que regem a Administração Pública.

Alega que os serviços acessórios são acompanhados pela Pasta de maneira indireta, através da verificação dos indicadores quantitativos e qualitativos, e que a avaliação de metas e indicares, bem como os demais itens relacionados ao cumprimento do objeto, se deu em obediência às normas sanitárias, inclusive com apontamento de sobra financeira/orçamentária.

O Hospital, por sua vez, justifica que os gastos com Medicamentos e Materiais Hospitalares extrapolaram o valor inicialmente previsto porque o número de atendimentos foi aproximadamente 66% superior ao planejado.

Defende a legalidade do rateio de despesas administrativas, enfatizando que apresentou os critérios de rateio, a memória de cálculo e a relação de gastos, acompanhada dos respectivos comprovantes. Destaca, ainda, que há expressa previsão do rateio no Contrato de Gestão nº 86/2022 e no Plano de Trabalho pactuados com o órgão público contratante.

Quanto aos serviços de coleta de resíduos hospitalares, esclarece que, quando da celebração do ajuste, a responsabilidade era do Poder Público Contratante, contudo, a Organização Social passou a assumir a despesa após meses de atividade. Reconhece que não foi feita a alteração na rubrica, propondo-se a corrigir a situação na celebração do próximo Termo Aditivo.

Relata dificuldades na inserção de dados no sistema de informação para apuração das metas, informando que foi criado novo relatório denominado “análise de consultas”, onde é possível verificar o tempo de espera de cada paciente entre a abertura da ficha e a triagem do mesmo. Ressalta que a obrigatoriedade de manutenção das metas quantitativas e qualitativas contratualizadas pelos prestadores de serviço de saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) foi suspensa pela Lei 13.992/2020, artigo 1º, em razão da pandemia do coronavírus, tendo sido prorrogado até 30 de junho de 2022.

Alega que, em razão da pandemia, para agilizar o processo de compras e contratações para o Poder Público, a Lei nº 13.979/2020 estabeleceu a dispensa de licitação para aquisição ou contratação de bens, serviços e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública causada pelo coronavírus. Desse modo, a entidade optou por realizar contratações com empresas que constavam do cadastro de fornecedores da Organização Social e que já haviam prestado serviço em outros projetos por ela gerenciados.

Salienta, ainda, que, entre o rol de empresas citadas pela r. fiscalização, constam contratações que se referem à prestação de serviços técnicos especializados, os quais enquadram-se na inexigibilidade prevista no art. 13 do Regulamento de Compras e Contratações da Organização Social.

Afirma que todas as contratações efetuadas foram indispensáveis à execução direta e indireta do contrato em análise e que os valores praticados à época refletiam as condições de mercado, sendo devidamente autorizados pelo ajuste, por intermédio do projeto financeiro aprovado pelo órgão municipal competente.

No que tange à exigência dos relatórios de atividade nos contratos pactuados com terceiros, informa que alguns relatórios não foram recebidos, mas, atualmente, referido procedimento nas execuções dos serviços foi devidamente corrigido com as novas diretrizes adotadas pela instituição.

Com relação à quarteirização dos serviços médicos, argumenta que, em virtude de serem pessoas jurídicas de direito privado, possuem mais flexibilidade na obtenção de bens, recursos e servidores para a prestação do serviço público à coletividade, apresentando melhores resultados, com mais eficiência. Cita entendimento do STF no sentido de que o objetivo principal das parcerias entre os órgãos públicos e entidades privadas do Terceiro Setor é o atingimento das metas propostas no plano de trabalho, com fins de efetiva prestação do serviço à população, o que, no caso em tela, estaria sendo colocado em prática.

Esclarece que a empresa Hórus Business Ltda. foi contratada para prestação de serviços no ano de 2019 com o objetivo de coordenar de forma exclusiva as atividades de gestão pública de cada contrato gerenciado pela entidade. Alega que o Sr. Jean Paes de Oliveira, um dos sócios administradores da empresa, compôs o Conselho de Administração por duas vezes, uma vez no período de 2015 a 2017, anterior à contratação da empresa, e depois nos anos de 2020 a 2023, quando a empresa já prestava serviço à entidade, destacando que as atividades por ele prestadas como membro do Conselho de Administração são distintas daquelas prestadas pela empresa em que é sócio.

Justifica que as empresas “Infinity Assessoria e Gestão Empresarial Ltda.”, “MAG Gestão e Participação Ltda.” e “Marina Aparecida Staropoli Sociedade Individual de Advocacia” constavam do cadastro de fornecedores da O.S., principalmente por serem empresas localizadas na cidade onde está situada a sede da entidade, ressaltando que prioriza empresas localizadas na mesma cidade ou em cidades próximas à sede, em razão da facilidade no trato com os fornecedores. Acrescenta que se tratam de empresas com tão vasta experiência na área correspondente.

Afirma que a empresa “Simplex Construções e Serviços Ltda.” foi contratada para prestar serviços de empreitada de construção civil, sendo o objeto a construção, ampliação, manutenção e reformas realizadas na sede administrativa da Organização Social, sendo as despesas correspondentes rateadas entre os contratos de gestão ativos da entidade.

Defende que os serviços de advocacia contratados junto à empresa “MC2 Consultoria Empresarial Ltda.” e os serviços de monitoramento e vigilância pactuados com a “Segmidas Comércio e Serviços Ltda.” foram necessários à boa execução da parceria.

Alega que as informações específicas do Contrato de Gestão nº 86/2022 encontram-se no Portal Transparência da Organização Social e que todos os apontamentos observados durante a fiscalização ordenada no Pronto Socorro Municipal “Giovani Cusinato” foram devidamente corrigidos.

O Ministério Público de Contas obteve vista dos autos (ev. 157).

É o relatório. Decido.

O conjunto de desacertos minuciosamente detalhados pela fiscalização no relatório encartado no ev. 76.144 impõe o juízo de irregularidade da matéria. As alegações genéricas apresentadas pelo município não esclarecem as diversas falhas apuradas, que sequer foram abordadas pela defesa.

Das justificativas ofertadas pela entidade beneficiária é possível acatar apenas os esclarecimentos acerca da extrapolação de gastos com Medicamentos e Materiais Hospitalares, em virtude de o número de atendimentos realizados ter se mostrado consideravelmente superior ao estimado inicialmente.

A questão da quarteirização dos serviços também pode ser afastada, tendo em vista que a temática já foi enfrentada em outras oportunidades por este Tribunal de Contas, a exemplo do seguinte julgado:

“Com relação à contratação de médicos terceirizados, não há, no meu entendimento, nenhuma ilegalidade flagrante, em vista de que o próprio convênio previu a possibilidade.

Ademais, o próprio mercado atua desta maneira, seja pela ausência de interesse do profissional de se ver vinculado diretamente a um único nosocômio, seja pela redução dos custos da operação, que nesta modalidade se tornam menos onerosos ao hospital.

Certo é, no entanto, que o sucesso da parceria não depende desta ou daquela forma de contratação dos médicos, mas da administração, do gerenciamento e do controle das atividades prestadas por todos os profissionais envolvidos.”

(TC-003011/003/11, 2ª Câmara, sessão de 12/5/2015, de relatoria do Conselheiro Substituto Alexandre Manir Figueiredo Sarquis)

As demais impropriedades, no entanto, foram superficialmente abordadas, não tendo a Organização Social apresentado quaisquer documentos adicionais, em especial em relação às despesas questionadas, como os processos de pesquisa de preços das contratações e os relatórios dos serviços executados pelas empresas contratadas.

Não é possível acatar a argumentação de que, por analogia, foram aplicadas para as Organizações Sociais as regras de dispensa de licitação previstas na Lei nº 13.979/2020, já que o art. 4º da referida Lei restringiu a dispensa aos insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública, discriminando no art. 4º-B as condições para aplicação da medida, tais como necessidade de pronto atendimento da situação de emergência, existência de risco à segurança e limitação da contratação à parcela necessária ao atendimento da situação de emergência, obviamente não se aplicando a contratações de serviços administrativos e de apoio. Importante destacar, também, que a prestação de contas abrange o período de 25/05 a 31/12/2022, posterior à declaração do fim da Emergência em Saúde Pública no Brasil pelo Ministério da Saúde, em 22/04/2022.

Da mesma forma, não há como acolher a alegação de que se optou por contratar empresas que constavam do cadastro de fornecedores da Organização Social, primeiro porque não há qualquer previsão nesse sentido no próprio regulamento de compras da entidade e segundo porque não foram apresentados os critérios e condições de cadastramento dos fornecedores e tampouco comprovada a compatibilidade dos preços praticados com o mercado.

Quanto aos serviços técnicos especializados, ao contrário do que afirma a Organização Social, não há no art. 13 do seu Regulamento de Compras e Contratações a dispensa da devida formalização documental e nem da coleta de preços prevista nos art´s 6º e 9º, sendo dispensadas apenas as exigências estabelecidas no art. 8° do regulamento, que trata da documentação necessária para cadastramento de fornecedores:

“Art. 13º - Aplicam-se à contratação de serviços, no que couberem, todas as regras estabelecidas nos artigos 5° a 11° do presente regulamento, com exceção dos serviços técnicos especializados que ficam dispensados das exigências estabelecidas no artigo 8° do presente regulamento.”

Adentrando ao mérito das despesas irregulares, a fiscalização constatou que foram apresentados dois contratos com a empresa AMUE – Atendimentos Médicos de Urgências e Emergências S/A -, sendo um datado de 12/08/2022 e o outro de 05/09/2022, com vigência retroativa a 12/08/2022, alterando o valor por hora dos serviços médicos contratados, resultando num acréscimo de 13,22% no valor mensal pactuado. Considerando as cláusulas quinta e sexta do primeiro contrato, que tratam do reajuste dos preços, os valores pactuados só poderiam ser repactuados após o período de 12 meses, além de os valores do segundo contrato extrapolarem o previsto no plano orçamentário. Portanto, o montante de R$ 79.869,00, pago a maior, deve ser restituído ao erário municipal.

A instrução apurou, outrossim, pagamento à empresa Hórus Business Ltda. no valor de R$ 10.000,00, sem formalização contratual e sem apresentação de relatório de execução, não sendo possível atestar a efetiva prestação dos serviços, motivo pelo qual o mencionado montante também deve ser devolvido ao município.

No que tange aos custos indiretos/compartilhados, não há impedimento para o rateio dessas despesas desde que previstas no instrumento contratual e demonstrados os critérios de rateio, a memória de cálculo, a relação de despesas acompanhada da efetiva comprovação de pagamento, da execução dos serviços e da pertinência das mesmas com o objeto pactuado.

No caso em análise, o Hospital Mahatma Gandhi não apresentou os processos de contratação de nenhuma das empresas relacionadas, em flagrante descumprimento ao próprio Regulamento de Compras e Contratações e aos princípios da economicidade, publicidade e transparência. As contratações não foram precedidas de pesquisa de preços de forma a comprovar a adequação dos mesmos com o mercado e a ausência de relatórios sobre a execução dos serviços não permite atestar que os serviços efetivamente foram prestados.

A agravar o quadro, diversas empresas possuem como sede endereços residenciais, sem qualquer identificação na fachada, foram constituídas poucos dias antes ou até mesmo após a celebração dos contratos, o que demonstra não se tratarem de empresas com notória especialização nas respectivas áreas de atuação, além de a grande maioria possuir sócios em comum e/ou com parentesco/ligação com integrante do Conselho Administrativo da Entidade, em afronta aos princípios da impessoalidade e moralidade.

Dessa forma, ausentes os documentos comprobatórios de que os serviços que compuseram o rateio foram efetivamente prestados, o valor total destinado a esse fim, de R$ 130.314,77, deve ser restituído aos cofres municipais.

Nessa conformidade, julgo irregular a prestação de contas em exame, com acionamento do disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º Lei Complementar nº 709/93.

Condeno o Hospital Mahatma Gandhi à devolução do montante total de R$ 220.183,77, devidamente corrigido, aos cofres públicos, além de proibi-lo de receber novos repasses públicos enquanto não ressarcido o erário, nos termos do art. 103, da Lei Complementar 709/93, estendendo a vedação a todos os órgãos jurisdicionados do Tribunal (Estado e demais municípios), conforme entendimento consolidado em sessão plenária de 29/05/2024, no julgamento do TC-018907.989.23-0.

Ainda, ante os indícios de fraude nas contratações realizadas pela Organização Social, determino o encaminhamento de cópia dos autos ao Ministério Público Estadual para as providências de sua alçada.

Publique-se.           

Ao Cartório para as providências cabíveis.