TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR  MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

RELATÓRIO

Versam os autos sobre as contas do exercício de 2023 do Consórcio Intermunicipal do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência e Emergência do Vale do Paraíba e Região Serrana – Cisamu, com personalidade jurídica de direito público, regido pelas normas e princípios aplicáveis aos entes públicos, bem como pelo Estatuto Social.

Sua constituição provém da reunião de 08 (oito) municípios da região, consorciados em face de autorizações legislativas locais, a saber: Campos de Jordão, Lagoinha, Natividade da Serra, Redenção da Serra, Santo Antônio do Pinhal, São Luiz do Paraitinga, Taubaté e Tremembé.

Competiu à Unidade Regional de São José dos Campos – UR-07 proceder à auditoria operacional, financeira, econômica e patrimonial da Entidade, consignando as ocorrências em seu relatório inserido no evento 16.1.

O Órgão e o Responsável foram regularmente notificados nos termos do artigo 29 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, para que, no prazo de trinta dias tomassem conhecimento do relatório de fiscalização e apresentassem suas alegações a respeito (evento 20), conforme publicação no DOE de 02/08/2024 (evento 25).

O Consórcio Intermunicipal do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência e Emergência do Vale do Paraíba e Região Serrana – CISAMU, após ter obtido regulares prorrogações de prazo, por meio de seus advogados, compareceu aos autos, apresentando suas razões de interesse, acostadas no evento 83.

Resumo, a seguir, as ocorrências anotadas pela Fiscalização em seu relatório, bem como as justificativas e esclarecimentos ofertados pelo Órgão:

Item A.1.2. - DA FINALIDADE E DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NO EXERCÍCIO:

- Relatório de Atividades é pouco detalhado e não demonstra, de forma específica, as atividades institucionais realizadas, sendo composto somente de informações sobre reuniões e visitas realizadas.

Justificativas:

Diverge do apontamento, argumenta que o relatório demonstra adequadamente as ações desenvolvidas e avaliadas em Assembleias, conforme previsto em seu estatuto. Além disso, destaca que a falha apontada é passível de recomendações, de acordo com a Corte de Contas.

Ressalta que informações complementares sobre suas atividades estão disponíveis em seu site, na seção de transparência, onde os interessados podem acessar facilmente editais de licitação, dados sobre cargos e salários, informações contábeis, atas de assembleias, resoluções, chamamentos públicos, prestação de contas e detalhes sobre serviços de urgência e emergência.

Item A.1.6. - CONTROLE INTERNO:

- Nos relatórios semestrais emitidos pelo setor não há acompanhamento em relação ao Contrato de Gestão firmado com a O.S. Instituto Esperança, apesar de se tratar da despesa de maior relevância do órgão.

Justificativas:

Afirma ter reformulado o relatório semestral no período em questão, visando atender às expectativas e recomendações do Tribunal de Contas Paulista. As melhorias incluem a incorporação e o aperfeiçoamento de dados sobre:

- Gestão patrimonial;

- Contratação de pessoal;

- Termos aditivos;

- Processos administrativos;

- Referências ao portal da transparência;

- Processos em tramitação no Tribunal de Contas;

- Processos administrativos em geral;

- Registro de Auto de Vistoria de Corpo de Bombeiros.

Declara que não houve ofensas aos princípios basilares da Administração Pública e que, apesar da falha inicial, são perceptíveis os esforços envidados pelo Órgão e pelo Gestor em atender as diretrizes desta E. Corte, de modo que deve ser sopesada pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade que, igualmente, norteiam a Administração Pública.

Item B.1.1. - RECEITA – FORMALIZAÇÃO E ARRECADAÇÃO:

- Ausência de atualização de Resolução referente ao orçamento de 2023 após emissão de Termos Aditivos aos contratos de rateio;

- Os contratos de rateio não apresentam nenhuma cláusula que descreva penalidades, quer seja de cunho administrativo ou de aplicação de juros de mora em casos de atraso e/ou inadimplência de pagamento;

- Apuradas divergências na contabilização das receitas e valores faltantes para a serem inscritos em Dívida Ativa.

Justificativas:

Esclarece que não houve alterações no orçamento de 2023 e quanto às ocorrências alega que:

- Piso da Enfermagem: O termo aditivo para o repasse do piso da enfermagem não incluiu valores completos porque dependia de informações adicionais do Ministério da Saúde, que não foram fornecidas.

- Qualificação do SAMU: As alterações nos repasses federais aos municípios para a qualificação do SAMU foram realizadas apenas em dezembro de 2023, com efeito retroativo a agosto de 2023. O Ministério da Saúde não informou sobre essas alterações de repasse, impossibilitando a modificação da resolução orçamentária de 2023.

- Divergências Contábeis e Valores para Dívida Ativa: O Consórcio discorda dos valores apurados pela Fiscalização, afirmando que eles não correspondem à realidade do órgão. Uma tabela com valores extraídos de contratos de rateio, aditivos, dados do Ministério da Saúde (piso da Enfermagem) e do balancete do Consórcio é apresentada para corroborar essa afirmação, com valor da Dívida Ativa informado de R$ 4.994.112,82.

Item B.1.2. - DÍVIDA ATIVA:

- Divergência nos dados relativos à Dívida Ativa informado pela Origem e os apurados pela fiscalização por meio das peças contábeis;

- Ausência de critérios para atualização de valores inscritos em Dívida Ativa.

Justificativas:

Consigna que os valores apresentados em sua tabela são os corretos, baseados em contratos de rateio, aditamentos e repasses referentes ao piso da enfermagem. Reitera que está tomando as medidas necessárias para solucionar a questão da Dívida Ativa.

Item B.3.1. - REGISTROS CONTÁBEIS:

- Não apresentação das Notas Explicativas as Demonstrações Contábeis.

Justificativas:

Nada foi alegado.

Item B.3.2. - EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO:

- Apuração de déficit no exercício.

Item B.3.3. - RESULTADOS FINANCEIRO, ECONÔMICO E SALDO PATRIMONIAL:

- Apuração de resultado financeiro negativo.

Justificativas em conjunto:

Reconhece que o déficit no exercício foi devido ao caixa do Consórcio ser exclusivamente dependente dos repasses dos Municípios Consorciados. Todavia, relata que pretende regularizar a falha para o exercício de 2024, com o principal município consorciado contribuindo com mais repasses. Cita jurisprudência do processo TC-001630.989.16-8.

Item C.1. - TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS:

- Atraso nos repasses financeiros;

- Valores repassados a menor que o previsto no período;

- Quebra o princípio da conta específica;

- Emissão de parecer de auditoria independente com ressalva.

Justificativas:

Explana que, apesar de algumas falhas terem sido identificadas, como atrasos nos repasses e questões pontuais na movimentação de recursos, elas não comprometem a boa ordem da matéria em questão, nem a gestão geral dos recursos do Consórcio. Expõe que os repasses, mesmo atrasados, foram realizados, e os recursos foram aplicados exclusivamente para as finalidades designadas.

Anota que essas falhas não são reincidentes de anos anteriores, indicando que são eventos atípicos e completamente sanáveis. Apresenta precedentes de julgamentos regulares, constantes dos processos TC-016535/026/07 e TC-002242/026/09.

Adicionalmente, menciona que uma auditoria independente nas demonstrações contábeis da O.S. responsável pela operação do CISAMU, emitiu opinião com ressalva. A Fiscalização, por sua vez, confirmou que os registros de receitas e despesas, dentro dos limites dos testes, estão em ordem. Arguiu que as falhas analisadas não prejudicaram a avaliação geral da situação.

Item G.1. - TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO CONSÓRCIO:

- Itens relacionados a transparência não atendidos.

Justificativas:

Aduz que a pendência foi solucionada, com informações atualizadas.

Item G.3. - ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES/DETERMINAÇÕES DO TCESP:

- Não atendimento a recomendações exaradas por essa Corte em exercícios anteriores.

Justificativas:

Defende que as falhas em comento não constituem mácula suficientemente prejudicial à matéria em exame, conforme jurisprudência deste E. Tribunal (TC-003958.989.20-4 e TC-004810.989.18-6).

Por fim, requer o acolhimento das justificativas e o julgamento pela regularidade das contas do exercício de 2023 da CISAMU.

O Consórcio Intermunicipal do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência e Emergência do Vale do Paraíba e Região Serrana – CISAMU, após ter obtido regulares prorrogações de prazo, veio aos autos, por meio de seu advogado, apresentando, novamente, suas razões de interesse, acostadas no evento 136, que na sua maior parte repisa os argumentos já trazidos, sendo que os complementos são o que seguem:

Sobre o relatório de atividades elucida que irão revisar o formato do relatório para incluir seções especificas que detalhem as atividades realizadas, dados contábeis, bem como indicadores de desempenho.

Quanto aos relatórios de Controle Interno, comunica que procedeu com a contratação de uma assessoria especializada na análise da prestação de contas do contrato de gestão, visando auxiliar e dar maiores subsídios aos membros da Comissão de Avaliação.

Atinente à inexistência de cláusulas de penalidades nos contratos de rateio, explica que tanto a Lei nº 11.107/2001, como seu Decreto regulamentador, silenciaram quanto a tal obrigação, levando a crer que os legisladores optaram por não incluir tal cláusula como obrigação para os consórcios públicos.

No que se refere a não apresentação das Notas Explicativas as Demonstrações Contábeis, dissente do apontamento, afirma que foram enviadas ao Tribunal de Contas através do processo eletrônico do AUDESP e que foram apresentadas à Fiscalização todas as peças contábeis exigidas pela Instrução nº 01/2020 do TCESP.

Acerca da execução do orçamento, ressalta que todos os valores devidos pelos municípios consorciados a título de rateio foram objeto de intensa cobrança por parte da administração do Consórcio.

A respeito das transferências de recursos, destaca que a existência de atrasos decorreu em razão de fatores operacionais e financeiros alheios à vontade da administração, como eventuais atrasos no recebimento de recursos dos municípios consorciados e ajustes no fluxo de caixa para atender outras obrigações prioritárias. Salienta que, mesmo em casos de atraso, os repasses foram integralmente efetuados dentro do menor prazo possível.

Prossegue defendendo que as diferenças no valor total repassado são normais, pois as estimativas iniciais podem mudar durante o ano, em decorrência das variações nas receitas e despesas efetivas da entidade. Anota que esses ajustes são feitos com base técnica e seguem os princípios de legalidade, eficiência e responsabilidade fiscal.

No tocante à operacionalização do Contrato de Gestão, por meio das contas bancárias identificadas (Agência 1801, CC 98871-6 e Agência 1801, CC 99658-6), arrazoa que foi adotada visando atender as necessidades operacionais específicas e garantir a melhor gestão dos recursos vinculados ao contrato.

Alusivo à divulgação parcial de informações, o Consórcio reafirma seu compromisso com a transparência, destacando que já divulga amplamente as informações relevantes, incluindo o Portal da Transparência, o que está em conformidade com as normas aplicáveis e demonstra seu empenho nos princípios da publicidade e eficiência.

Especificamente à divulgação de repasses, transferências e receitas, o Consórcio informa que já incluiu no portal os valores repassados pelos Municípios, inclusive dados do exercício de 2024 que, no seu entender reflete o aprimoramento contínuo dos mecanismos de transparência do Consórcio e o atendimento às recomendações fiscalizatórias.

No que tange às recomendações deste Tribunal de Contas, expressa seu compromisso com a melhoria contínua de suas práticas administrativas, o que inclui um foco especial no Controle Interno, no monitoramento do Contrato de Gestão e na transparência da gestão.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo nº 006/2014-PGC, de 03/02/2014, publicado no DOE de 08/02/2014 (evento 140).

As contas dos últimos exercícios analisados encontram-se na seguinte conformidade:

2018 – TC-002849.989.18-1: Regulares. Decisão da Conselheira Substituta – Auditora Silvia Cristina Monteiro Moraes, publicada no DOE de 17/04/2023, com trânsito em julgado em 10/05/2023;

2019 – TC-003214.989.19-6: Regulares com ressalvas. Decisão do Conselheiro Substituto – Auditor Samy Wurman, publicada no DOE de 08/10/2020, com trânsito em julgado em 03/11/2020;

2020 – TC-004723.989.20-8: Regulares com ressalvas. Decisão do Conselheiro Substituto – Auditor Valdenir Antonio Polizeli, publicada no DOE de 12/11/2021, com trânsito em julgado em 06/12/2021;

2021 – TC-003204.989.21-4: Regulares. Decisão da Conselheira Substituta – Auditora Silvia Cristina Monteiro Moraes, publicada no DOE de 05/02/2024, com trânsito em julgado em 29/02/2024;

2022 – TC-002602.989.22-0: Regulares com ressalvas. Decisão do Conselheiro Substituto – Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, publicada no DOE de 05/06/2024, com trânsito em julgado em 26/06/2024.

É o relatório.

DECISÃO

Inicialmente, verifico o desenvolvimento válido e regular do processo, na medida em que os interessados tiveram a oportunidade de apresentar seus esclarecimentos em relação às falhas apontadas ao longo da instrução.

Assinalo como pontos favoráveis da gestão a regularidade na composição e remuneração dos dirigentes e conselheiros, a efetivação dos recolhimentos dos encargos sociais e a observância da ordem cronológica de pagamentos.

Entretanto, no mérito, considero que as contas do Consórcio Intermunicipal do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência do Vale do Paraíba e Região Serrana - Cisamu, relativas ao exercício de 2023, não merecem receber o beneplácito desta Corte de Contas, vez que as justificativas apresentadas não se mostraram eficazes no sentido de afastar as principais irregularidades apontadas.

Com efeito, refiro-me, principalmente, sobre a situação econômico-financeira apresentada no exercício em exame, que não caminhou bem, visto o déficit orçamentário de R$ 4.511.933,03, equivalente a 24,12% das receitas auferidas (88 dias de arrecadação), que foi parcialmente amparado pelo superávit financeiro do exercício anterior, no valor de R$ 1.400.881,40. Referido déficit da execução orçamentária fez com que o resultado financeiro positivo do ano anterior, passasse para uma cifra deficitária de R$ 3.111.051,63, o que denota que o Consórcio não dispunha de recursos para a quitação de seus passivos de curto prazo, no montante de R$ 2.668.828,18. Destaco que o déficit financeiro de R$ 3.111.051,63 correspondeu a 60 dias da receita realizada no período (R$ 18.705.613,06), acima do patamar tolerado pela jurisprudência deste Tribunal.

Em que pesem os resultados econômico e patrimonial positivos de R$ 1.753.596,45 e R$ 2.110.656,69, respectivamente, os números constantes da instrução evidenciaram situação de desequilíbrio econômico-financeiro contrário aos princípios previstos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 1º, § 1º) e potencialmente prejudicial às finanças dos próximos exercícios.

Segundo as alegações da Origem, o déficit orçamentário apurado no presente exercício deveu-se à exclusiva dependência do caixa do Consórcio em relação aos repasses provenientes dos municípios consorciados. O inadimplemento de repasses por parte do município de Taubaté, sem que houvesse a aplicação de quaisquer sanções, sejam elas de natureza administrativa ou por meio de juros de mora, privilegia indevidamente o ente devedor em detrimento dos demais municípios que cumprem pontualmente suas obrigações.

Este cenário, portanto, não apenas compromete a saúde financeira do Consórcio, como também gera um desequilíbrio e uma percepção de injustiça entre os membros adimplentes. A ausência de mecanismos de responsabilização efetivos para casos de inadimplência pode, a longo prazo, incentivar outros municípios a postergar ou mesmo descumprir seus repasses, fragilizando ainda mais a estrutura e a capacidade operacional do Consórcio.

É crucial enfatizar que a situação em questão já foi objeto de observação prévia por esta Corte de Contas, especificamente no julgamento das contas referentes ao exercício de 2022 (TC-002602.989.22-0). Desse modo, reitero, conforme já explicitado em oportunidades anteriores, o disposto no manual “O Tribunal e as Entidades Municipais da Administração Indireta”, editado por esta Corte. O referido manual estabelece claramente que:

“A falta de repasse previsto no contrato de rateio pode enquadrar o titular do município inadimplente no artigo 10, XV, da Lei de Improbidade Administrativa. Com isso, evitam-se os déficits e as dívidas que tanto inviabilizaram os consórcios anteriores à Lei nº 11.107, de 2005”.

Esta disposição legal visa coibir a inadimplência e garantir a sustentabilidade dos consórcios públicos, prevenindo os recorrentes déficits e endividamentos que inviabilizaram diversas iniciativas consorciadas antes da promulgação da Lei nº 11.107, de 2005. A aplicação rigorosa dessa norma é fundamental para a solidez financeira e a eficácia operacional dos consórcios municipais.

No que se refere à Dívida Ativa, o Cisamu atestou a correção dos valores inscritos em Dívida Ativa, por ocasião do fechamento do Balanço anual (R$ 4.994.112,82), porém, não juntou documentação comprobatória da alegação. Assim sendo, relevo excepcionalmente a ocorrência, com recomendação à Origem que adote medidas corretivas para assegurar a representação fidedigna das informações sobre a Dívida Ativa, inclusive, com a documentação que suporta os respectivos lançamentos.

Entretanto, corrobora para o sentido de irregularidade das contas a gestão da Dívida Ativa, visto que, no exercício examinado, não havia recebimentos, tampouco, ajuizamento de execuções fiscais ou protesto extrajudicial. A falta de cobrança efetiva da Dívida Ativa representa um dos maiores desafios para a saúde financeira do Consórcio. Agrava a situação o fato da não implantação de critérios para atualização dos valores inscritos em Dívida Ativa. Registro que a atualização dos valores inscritos em Dívida Ativa não é apenas uma boa prática de gestão fiscal, mas um imperativo legal e constitucional, insculpido no princípio da eficiência na Administração Pública e no princípio da supremacia do interesse público, que visa preservar o poder de compra dos créditos públicos e assegurar a justiça fiscal. Essa atualização, que compreende a correção monetária e a incidência de juros de mora, é fundamental para que o valor devido reflita o seu montante real ao longo do tempo, combatendo os efeitos corrosivos da inflação.

Ademais, o parágrafo 4º do artigo 39 da Lei nº 4.320/1964, com as alterações e interpretações subsequentes, deixa claro que a receita da Dívida Ativa abrange não apenas o principal do crédito, mas também os valores correspondentes à sua atualização monetária, multa e juros de mora. Essa previsão é fundamental, pois reconhece que o tempo decorrido entre a constituição do crédito e sua efetiva cobrança não pode beneficiar o devedor em detrimento do ente público.

Saliento que a omissão na atualização dos valores da Dívida Ativa acarreta sérias consequências como: a perda do poder de compra, o desestímulo à adimplência e o comprometimento das finanças públicas. Adicionalmente, a ausência de mecanismos eficientes de atualização e cobrança pode ser interpretada como ato de gestão negligente, sujeitando o administrador público a sanções. Necessário frisar também que é dever do administrador zelar pelo patrimônio público e buscar a recuperação dos créditos, utilizando todos os meios legais disponíveis.

Com relação ao relatório de atividades colacionado aos autos, constato tratar-se de documento sucinto, que não demonstra que as atividades desenvolvidas estiveram em conformidade com os objetivos para os quais a Cisamu foi legalmente criada.

Um relatório de atividades sem a devida discriminação de ações e programas é como um mapa sem legendas: ele mostra que algo foi feito, mas não indica como, por quem, com que recursos ou, mais importante, com que resultados. Essa falta de detalhamento é um problema sério para qualquer organização, pois compromete a transparência, a prestação de contas e a capacidade de tomada de decisões estratégicas. Enfim, consigno que relatórios de atividades sem a devida discriminação de ações e programas são documentos vazios, que falham em sua principal função: informar e subsidiar a gestão. Para que o trabalho de qualquer entidade seja valorizado e otimizado, a clareza e o detalhamento são premissas indispensáveis, medida que recomendo.

Quanto às ocorrências relatadas nos itens A.1.6. - Controle Interno, G.1. - Transparência na Gestão do Consórcio e G.3. - Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações / Determinações do TCESP, e considerando as justificativas apresentadas que indicam a implementação de providências saneadoras, relevo as falhas com recomendações.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, nos termos do que dispõe a Resolução n° 03/2012 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES as contas do Consórcio Intermunicipal do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência e Emergência do Vale do Paraíba e Região Serrana - Cisamu, relativas ao exercício de 2023, com fundamento no artigo 33, III, alínea “b”, da Lei Complementar nº 709/93, aplicando-se os incisos XV e XXVII do artigo 2º do mesmo diploma legal, sem embargos das seguintes recomendações:

- Busque o equilíbrio de suas contas;

- Aperfeiçoe a gestão da cobrança da Dívida Ativa;

- Elabore Relatório de Atividades, de maneira a conter indicadores adequados, a fim de avaliar a sua efetividade;

- Aprimore os relatórios do Controle Interno;

- Atente para o cumprimento das determinações constitucionais e legais relacionadas à Transparência;

- Cumpra as recomendações/determinações desta Corte de Contas.

Esta sentença não alcança eventuais atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Casa.

Esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para:

1. Aguarda o decurso do prazo recursal e certificar o trânsito em julgado;
2. Oficiar às Câmaras e às Prefeituras Municipais de todos os municípios consorciados, nos termos dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Após, ao arquivo.

GabMMC, 24 de julho de 2025.

MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO

CONSELHEIRO SUBSTITUTO – AUDITOR

EXTRATO: Pelos motivos expressos na sentença proferida, JULGO IRREGULARES as contas do Consórcio Intermunicipal do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência e Emergência do Vale do Paraíba e Região Serrana - Cisamu, relativas ao exercício de 2023, com fundamento no artigo 33, III, alínea “b”, da Lei Complementar nº 709/93, aplicando-se os incisos XV e XXVII do artigo 2º do mesmo diploma legal, sem embargos das seguintes recomendações: busque o equilíbrio de suas contas; aperfeiçoe a gestão da cobrança da Dívida Ativa; elabore Relatório de Atividades, de maneira a conter indicadores adequados, a fim de avaliar a sua efetividade; aprimore os relatórios do Controle Interno; atente para o cumprimento das determinações constitucionais e legais relacionadas à Transparência; cumpra as recomendações/determinações desta Corte de Contas. Esta sentença não alcança eventuais atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Casa. Esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GabMMC, em 24 de julho de 2025.

MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO

CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

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