GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os autos de prestação de contas entre a Prefeitura Municipal de Areiópolis e a Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais - Areiópolis, em 2020, no valor inicial de R$ 181.519,35.

O relatório da Auditoria apontou (evento 16.21):

• Falhas formais:
  • não numeração das páginas do processo e a identificação do Termo de Colaboração nas notas fiscais juntadas na prestação de contas apenas mediante “carimbo” com o dizer “PAGO COM SUBVENÇÃO” (exemplos nos arquivos 02 e 03, neste evento), registro insuficiente para substituir a indicação, no corpo dos documentos originais, das corretas informações de identificação do repasse (artigo 180, VII, das Instruções nº 01/2020);
  • a descrição dos serviços nas notas fiscais é genérica, não especificando adequadamente os serviços contratados, bem como não consta da prestação de contas documentação comprovante da realização de pesquisa de preços precedendo as compras efetuadas no período em análise e diversos documentos fiscais juntados na prestação de contas estão desacompanhados dos comprovantes de pagamento ou das transferências bancárias no caso de pagamentos parciais;

• Despesas de pequena monta em desacordo com o Termo de Colaboração:
  • material permanente, no valor total de R$ 5.879,82;
  • pagamento de anuidade à Associação das APAEs do Estado de São Paulo e à Federação Nacional das APAEs, no valor total de R$ 1.303,83;
  • recolhimento ao Conselho de Arquitetura e Urbanismo de São Paulo de taxa de Registro de Responsabilidade Técnica, no valor de R$ 97,95; despesas cartorárias, no valor de R$ 1.689,04.

• Pagamento de despesas com serviços contábeis, no valor de R$ 8.802,00, e advocatícios, no valor de R$ 3.500,00 não previstos no Plano Trabalho.

• Incompatibilidade entre valores registrados no extrato bancário da conta específica para movimentação dos recursos do repasse (Banco do Brasil, Agência 6798-9, Conta 495-2) e os elencados no Demonstrativo Integral das Receitas e Despesas (itens de ‘a’ a ‘w’):
  • diversos lançamentos não conciliados, sem justificativas ou documentos capazes de comprovar a correta aplicação dos recursos, de tal forma que consideramos passíveis de devolução as despesas que somam R$ 48.189,83, as quais constam descritas como “Compensadas” na tabela “Demonstrativo” da planilha contida no arquivo 15, páginas 5/12 e 13/21, neste evento.

• Extratos bancários: constatamos débitos com tarifas bancárias que totalizaram R$ 1.646,50 em 2020 (arquivo 14, neste evento), cuja justificativa apresentada pela Origem não foi suficiente para comprovar que essas despesas não foram custeadas com recursos do repasse.

• As “compensações” realizadas não foram demonstradas de forma cristalina, motivo pelo qual tais gastos são passíveis de devolução ao Erário, assim como os seguintes cheques compensados, a respeito dos quais não restou devidamente esclarecida a correlação dos gastos com o repasse em análise:
  • Cheque nº 850447, no valor de R$ 1.800,00 (neste evento, arquivo 10, página 02), com a seguinte justificativa: “cheque p/ pagamento Drª Andrea – outro convênio”;
  • Cheque nº 850451, no valor de R$ 1.522,55 (neste evento, arquivo 10, página 04), com a seguinte justificativa: “devolução verba valores pagos com recursos próprios”;
  • Cheque nº 850452, no valor de R$ 1.047,12 (neste evento, arquivo 10, página 05), com a seguinte justificativa: “devolução verba valores pagos com recursos próprios”;

• Transparência: o site da entidade (http://www.apaeareiopolis.org.br/) apresenta as seguintes impropriedades:

• O site não disponibiliza o registro das competências e estrutura organizacional da entidade;
• As informações constantes do Portal não estão atualizadas (exemplo: últimos balanços, balancetes recentes, parcerias firmadas em datas recentes etc.);
• Não estão disponíveis por meio do Portal: Estatuto Social atualizado; Termo do Ajuste (termo de colaboração); Plano de Trabalho; Relação Nominal dos dirigentes; valores repassados pela Prefeitura Municipal; listas de prestadores de serviços e valores pagos; remuneração individualizada dos empregados com identificação de nomes e cargos ou funções; Balanços e Demonstrações Contábeis; relatórios físico-financeiros de acompanhamentos com relação a cada parceria firmada; regulamento de compras; regulamento de contratação de pessoal e respostas às perguntas mais frequentes;
• O site não contém ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação e não possibilita a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, abertos não proprietários, tais como planilhas e texto (csv, txt, json, xml), de modo a facilitar a análise das informações (receitas e despesas, no mínimo)
• O Termo de Colaboração estabeleceu repasses em 2020 no valor total de R$ 185.000,00 (arquivo 06, neste evento), porém, foram repassados R$ 181.500,00 (arquivo 19, neste evento) pela Prefeitura Municipal de Areiópolis.

Propôs a devolução de R$ 75.478,641.

Acrescentou ainda que a Prefeitura exerceu a função fiscalizatória de forma insatisfatória.

Notificados os responsáveis (evento 19), a APAE juntou justificativas e documentos alegando que encontrou dificuldades na pandemia e que depende dos repasses para cumprir suas obrigações. Além disso, houve atraso nas transferências,

Alegou ainda que as despesas com advogados, contadores e aquelas de pequena monta ocorreram com a finalidade de cumprir o contrato. Acrescentou que as planilhas enviadas suprem os lançamentos “não conciliados” e tarifas bancárias foram pagas em troca de serviços, sendo que solicitar a devolução seria enriquecimento ilícito (evento 59).

A Prefeitura enviou documento em que consta a cobrança pelas devidas explicações (evento 61).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, este solicitou oitiva da Assessoria Técnica, em relação às despesas questionadas pela Auditoria (evento 69).

A Assessoria opinou por nova oitiva da Origem, por discordar da Auditoria sobre a quantia a devolver e, subsidiariamente, pela irregularidade da matéria (evento 82).

Novamente notificados os responsáveis (evento 90), a APAE respondeu, no evento 118, de maneira semelhante à manifestação anterior, que o ano de 2020 foi de pandemia, ela não obteve recursos próprios, houve algumas inconsistências, porém, as despesas se deram para o cumprimento do objeto, ocorreu ainda o atraso nas parcelas repassadas, as compensações ocorreram em virtude dos atrasos nos repasses, sendo que algumas despesas foram pagas com receitas de outras parceiras e então “compensadas”.

A ATJ acrescentou que muitos apontamentos não foram esclarecidos e opinou pela devolução de R$ 64.728,63 ao erário (evento 135).

Por fim, o MPC opinou pela irregularidade da matéria, indicando a falta de clareza na prestação de contas, com a documentação pouco consistente, ausência de pesquisa de preços e não atendimento à transparência. Considerou impróprias as despesas em R$ 64.728,63, conforme indicado pela ATJ (evento 138).

DECISÃO

DO QUE SE PODE RELEVAR

A Auditoria informou que haveria diferença entre o valor repassado R$ 181.500,00 e o valor acertado do ajuste, R$ 185.000,00. Verifico no Termo de Colaboração anexado (evento 16.6) que o valor total informado é de R$ 181.500,00 (item 1.1), porém, o cronograma de desembolso apresenta dez parcelas de R$ 18.500,00 (item 2.1).

Ademais, a lei nº 1.884/19, autorizadora do repasse, previu o valor de R$ 181.500,00 e o valor repassado de acordo com o extrato da conta (evento 16.14) foi de R$ 181.247,00.

Assim, ainda que o erro possa ser relevado, principalmente considerando a pouca diferença entre o valor determinado pela lei e aquele efetivamente repassado, a Prefeitura precisa se atentar à formalização do ajuste para evitar esse tipo de controvérsia e repassar o valor devidamente acordado.

Acrescento que, apesar de ter sido elaborado o termo de colaboração, a mencionada lei trata de subvenções, modelo de repasse que não deve mais ser realizado pela Prefeitura, em virtude do vigor da lei nº 13.019/14.

Em diligência no site com o endereço da entidade (http://www.apaeareiopolis.org.br/), em 10.07.2025, não encontrei informação, mas apenas na página https://site.siteargus.com.br/90/institucional/90.

Acerca das críticas sobre falta de registro das competências e estrutura organizacional da entidade, de fato, somente constam os membros da Diretoria da entidade.

Na página de transparência, existe pouca informação, parte dela financeira, balanços e demonstrativos, dos exercícios de 2022 e 2023. Já o Estatuto disponibilizado data de 2016.

Em relação aos repasses, porém, não há informação disponível, como mencionou a Auditoria: Termo do Ajuste (termo de colaboração), Plano de Trabalho, Relação Nominal dos dirigentes, valores repassados pela Prefeitura Municipal, listas de prestadores de serviços e valores pagos, remuneração individualizada dos empregados com identificação de nomes e cargos ou funções, Balanços e Demonstrações Contábeis, relatórios físico-financeiros de acompanhamentos com relação a cada parceria firmada, regulamento de compras, regulamento de contratação de pessoal e respostas às perguntas mais frequentes.

Também não há ferramenta de pesquisa de conteúdo que facilite o acesso à informação ou possibilite a gravação de relatórios em formatos eletrônicos diversos.

O site da Prefeitura (https://www.areiopolis.sp.gov.br/), em 10.07.2025, conta com alguma informação sobre processos seletivos e dispensas de licitação referentes a exercícios recentes, porém, não há referências a repasses ao Terceiro Setor.

A Prefeitura deve providenciar informação mais robusta, conforme a lei nº 13.019/14 dispõe sobre o tema (Marco Regulatório da Organizações da Sociedade Civil MROSC):

Art. 10. A administração pública deverá manter, em seu sítio oficial na internet, a relação das parcerias celebradas e dos respectivos planos de trabalho, até cento e oitenta dias após o respectivo encerramento. (Lei nº 13.019/14)

Por outro lado, não concordo com a obrigatoriedade de a entidade possuir site, principalmente detalhado, por questão de razoabilidade. Trata-se de obrigação que requer disponibilidade financeira e tecnológica, tanto para a criação quanto para a manutenção do sítio de internet, o que pode ser inviável para algumas entidades e que considero, no caso, demasiada. Dessa forma, ainda que o art. 11 do Marco Regulatório disponha acerca da necessidade de a OSC divulgar na internet a parceria celebrada com a administração pública, vejo que essa necessidade pode ser suprida pela divulgação realizada pelo município.

Art. 11. A organização da sociedade civil deverá divulgar na internet e em locais visíveis de suas sedes sociais e dos estabelecimentos em que exerça suas ações todas as parcerias celebradas com a administração pública. (Lei nº 13.019/14)

Foram apontadas ainda falhas sobre a falta de numeração das páginas do processo, identificação das notas fiscais com o carimbo “pago com subvenção”, descrição genérica das notas e falta da pesquisa de preços.

Acerca da documentação relativa ao pagamento, as Instruções nº 01/2020 deste Tribunal, utilizadas como referência pela Auditoria, apresentam:

Art. 188. Compete ao órgão ou entidade público (a):

[...]

VI: “exigir a indicação, no corpo dos documentos fiscais originais que comprovem as despesas – inclusive nota fiscal eletrônica –, do número do convênio e identificação do órgão/entidade público(a) convenente a que se referem; (grifo meu) (Instruções nº 01/2020)

Entretanto, em suas justificativas, o ente trouxe prestação de contas completa, com notas fiscais carimbadas com o número da lei que permitiu o ajuste (evento 59), o que esclarece o apontamento.

No que tange à pesquisa de preços, ainda que a lei nº 13.019/14 não exija o procedimento, é adequado que ele seja feito e anexado ao processo, em homenagem ao princípio da transparência, que norteia o serviço público.

A Auditoria indicou ainda despesas de pequena monta que não constaram no Termo de Colaboração:

• material permanente, no valor total de R$ 5.879,82;
• pagamento de anuidade à Associação das APAEs do Estado de São Paulo e à Federação Nacional das APAEs, no valor total de R$ 1.303,83;
• recolhimento ao Conselho de Arquitetura e Urbanismo de São Paulo de taxa de Registro de Responsabilidade Técnica, no valor de R$ 97,95; despesas cartorárias, no valor de R$ 1.689,04.

Por se tratar de despesas de baixo valor, podem ser relevadas, porém, a APAE deve fazer com que elas constem no Plano de Trabalho em ajustes futuros. De forma semelhante as despesas com serviços contábeis, de R$ 8.802,00, e advocatícios, de R$ 3.500,00. Ainda que possam ser pagas com valores do repasse, de acordo com o MROSC, precisam constar no Plano de Trabalho.

Art. 46. Poderão ser pagas, entre outras despesas, com recursos vinculados à parceria: 

[...]

III - custos indiretos necessários à execução do objeto, seja qual for a proporção em relação ao valor total da parceria.

 

As despesas com tarifas bancárias de R$ 1.646,50, ainda que possam ser relevadas, estão descritas no MROSC de forma específica:

Art. 51. Os recursos recebidos em decorrência da parceria serão depositados em conta corrente específica isenta de tarifa bancária na instituição financeira pública determinada pela administração pública.

Portanto, a entidade deve procurar formas de utilizar a conta isenta de tarifas. O tema é amplamente debatido nesta Casa. Cito julgado recente do Exmo. Conselheiro Substituto-Auditor Antonio Carlos dos Santos:

“O Manual de Repasses Públicos ao Terceiro Setor desta Corte, publicado em 27/01/2023^[5], alerta que a utilização de recursos para pagamento de despesas não compatíveis com o objeto pactuado constitui aplicação irregular. Vejamos:

“A movimentação financeira dos recursos é tratada com extremo rigor, a iniciar pela movimentação financeira exclusivamente em instituição financeira pública determinada pela Administração Pública, em conta específica isenta de tarifa bancária.

[...]

9.5 Situações falíveis na aplicação de recursos pelo Terceiro Setor

[...]

- utilização de recursos para finalidade diferente da prevista;

- utilização de recursos em pagamentos de despesas outras, diversas, não compatíveis com o objeto do ajuste e a finalidade da entidade;” (g.n.)

 

Destaco ainda relevante voto proferido pela E. Conselheira Cristiana de Castro Moraes, in verbis:

 “EMENTA: PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONTRATO DE GESTÃO. EXERCÍCIOS DE 2016, 2017 E 2018. OPERACIONALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DO SAMU. IRREGULARIDADE DIANTE DA REALIZAÇÃO DE DETERMINADAS DESPESAS IMPRÓPRIAS. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS SEM VÍNCULO COM O OBJETO DO AJUSTE. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE E MORALIDADE NA CONTRATAÇÃO DE EMPRESA CUJOS SÓCIOS POSSUEM VÍNCULO DE PARENTESCO COM FUNCIONÁRIOS DA ORGANIZAÇÃO SOCIAL. CONDENAÇÃO À DEVOLUÇÃO DE PARTE DO VALOR REPASSADO. REGULARIDADE PARCIAL.

[...]

Sobre as despesas consideradas alheias ao objeto contratual pelos órgãos Técnicos (tarifa bancária, serviços de buffet, juros e multas de mora devidos a atrasos no pagamento de fornecedores, de encargos sociais e de serviços de utilidade pública), prejudica o exame de sua regularidade as deficiências constatadas, em âmbito do Contrato de Gestão, no Plano de Trabalho quanto à definição de custos, serviços e metas do ajuste.

Em contratos da espécie, parte-se da premissa de que somente as despesas imprescindíveis para a sobrevivência das Entidades e execução do projeto podem ser custeadas com recursos públicos, devendo obrigatoriamente estar discriminadas no Plano de Trabalho.

Assim, no tocante aos gastos com serviços de buffet, não está em debate a importância de treinamentos para aprimoramento dos profissionais envolvidos na execução dos serviços, mas sim o fato de tais despesas sequer estarem previstas no plano operativo apresentado pela Organização Social, e, como bem pontuou a equipe de fiscalização, não estarem vinculadas ao objeto do contrato de gestão.

No mais, não se justificam os gastos com tarifas bancárias, que, por expressa previsão legal, devem ser arcados pela Entidade.

Sobre juros e multas de mora relacionados às obrigações com fornecedores, encargos sociais e serviços de utilidade pública, em 2018, conforme apurou a Fiscalização, a despeito dos atrasos nos repasses pelo CISAMU, o Instituto dispunha de disponibilidade de caixa para realizar tempestivamente os pagamentos.

(Acórdão TC-023998.989.18-0 e outros – Segunda Câmara, Relatora Conselheira Cristiana de Castro Moraes, sessão de 10/10/2023, DOE 27/10/2023)” (g.n.).” (Exmo. Conselheiro Substituto-Auditor Antonio Carlos dos Santos, publicada em 16.06.2025)

 

DO QUE ESTÁ IRREGULAR

Acerca das irregularidades atribuídas à prestação de contas, tem-se notas fiscais com pouca descrição do serviço prestado, transações que passaram por outras contas da entidade e movimentação de recursos pela entidade com cheques. Essa movimentação contraria disposição da lei nº 13.019/14:

Art. 53. Toda a movimentação de recursos no âmbito da parceria será realizada mediante transferência eletrônica sujeita à identificação do beneficiário final e à obrigatoriedade de depósito em sua conta bancária.

A APAE deve alterar sua forma de pagamento para transferências eletrônicas, mais segura e transparente, e cumprir o quanto determinado pela lei.

Além disso, o fato de diversas despesas terem transitado por outra conta fez com que a análise realizada pela ATJ do extrato bancário deste repasse da APAE não correspondesse totalmente às notas constantes na demonstração enviada no evento 59. Ocorre que a APAE, na demonstração do evento 59, listou todas as despesas pagas com os recursos deste ajuste e identificou o ajuste carimbando as notas relativamente à lei nº 1.884/19, que autoriza a realização deste repasse.

Assim, embora a forma adotada para a prestação de contas não possa ser tida como suficiente para fins de tomada de contas, admite-se, excepcionalmente, que produza o único efeito de afastar dúvidas quanto à efetiva realização da despesa, sem prejuízo da apuração das falhas de transparência e conformidade. Alerto: em não se levantando tal suspeita, esta decisão determinaria a devolução dos valores ao erário, o que ora não se faz. 

Porém, friso que a entidade precisa realizar as prestações de conta com maior zelo e que a Prefeitura precisa repassar as parcelas ajustadas de forma correta, para que não haja paralisação das atividades da entidade nem a mistura de recursos entre repasses distintos. Entendo que o atraso nos repasses fez com que o valor de outras contas fosse utilizado e depois “devolvido”, o que não deve ocorrer futuramente.

Destaco ainda a total relevância da movimentação dos recursos na conta adequada, para que não ocorram as diferenças apontadas.

Por fim, ressalto a necessidade de maior acompanhamento da prestação de contas pela Prefeitura.

À vista dos elementos que instruem os autos e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a aplicação do repasse aqui tratado. Deixo de condenar a beneficiária à devolução do valor por haver comprovação de sua aplicação.

Informe-se ainda que, nos termos da Resolução n. 01/2011, a íntegra deste processo poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para:

a. Vista no prazo recursal.

b. Juntar ou certificar.

c. Oficiar o atual Prefeito para que encaminhe a este Tribunal comprovantes de que adotou providências em face do julgamento desfavorável, sob pena de imposição da sanção prevista do artigo 104, inciso III, da citada Lei Complementar, sem embargo de comunicação do fato ao DD. Ministério Público do Estado.

d. Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

e. Vista ao MPC.

AMFS-07

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, JULGO IRREGULAR a prestação de contas, deixando de condenar a beneficiária à devolução do valor por haver comprovação de sua aplicação. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS-07