TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Em exame, o Balanço Geral do exercício de 2023 do Consórcio Intermunicipal do Centro do Estado de São Paulo – CICESP, constituído sob a forma jurídica de Direito Público, regido pelas normas e princípios aplicáveis aos entes públicos, bem como pelas cláusulas dispostas em seu Estatuto Social (evento 10.17).

O CICESP iniciou suas atividades em 2021 e é composto por 08 (oito) municípios - consorciados em face de autorizações legislativas locais - a saber: Borborema, Iacanga, Ibitinga, Itápolis, Novo Horizonte, Pirajuí, Pongaí e Tabatinga.

Em consonância com o art. 6.^o do Estatuto, o CICESP tem natureza multifinalitária e possui competência para atuar nas seguintes áreas:

a. meio-ambiente;

b. recursos hídricos;

c. agricultura;

d. educação, inclusive a ambiental;

e. limpeza urbana e resíduos sólidos;

f. tecnologia;

g. biotecnologia;

h. habitação;

i. cultura;

j. infraestrutura;

k. recursos humanos, com a instituição de escolas de governo ou realização de cursos, inclusive através de convênios, nas áreas de interesse dos consorciados;

l. desenvolvimento socioeconômico regional;

m. gestão e proteção do patrimônio urbanístico e paisagístico;

n. turismo, inclusive de negócios e de lazer;

o. realização de eventos diversos como: palestras, congressos científicos, educacionais, socioculturais e econômicos, dentre outros;

p. saúde.

É organizado da seguinte maneira:

I - Assembleia Geral: instância máxima do Consórcio, é órgão colegiado composto pelos Chefes do Poder Executivo de todos os entes consorciados;

II - Presidência: composta de 01 Presidente e 01 Vice-Presidente, eleitos em Assembleia Geral, entre os membros do consórcio, com mandato de 02 anos;

III - Conselho Fiscal: constituído de 01 representante e 01 suplente de cada consorciado, indicados pelos Chefes do Poder Executivo de cada município;

IV - Câmara Técnica: câmara(s) Técnica(s) poderá(ão) ser constituída(s), sempre que necessário, e será(ão) composta(s) por representantes técnicos dos Municípios, indicados pelos Chefes do Poder Executivo, podendo ser incluída a participação de outros profissionais com experiência nas respectivas áreas, desde que referendada pelo Presidente do Consórcio;

V - Diretoria Executiva: dirigida pelo Diretor Executivo, a quem cabe cumprir as determinações do Protocolo de Intenções e do Estatuto.

No exercício em exame - destacaram-se as seguintes atividades desenvolvidas:

• Atividades de estruturação administrativa;
• Atividades Operacionais da Usina Móvel de Resíduos de Construção Civil (RCC) – Programa PRORECICLA;
• Atividades do Programa de Inspeção de Produtos de Origem Animal - IPOA;
• Atividades do Programa de Turismo.

Abaixo, o resumo da execução orçamentária, no exercício:

Ressalte-se que as receitas de capital são decorrentes de transferências estaduais recebidas[1], para investimentos, no montante de R$ 2.695.000,00 (evento 10.5, p. 12), utilizados na compra de equipamento para reciclagem de resíduos da construção civil (evento 16.11).

Competiu à equipe da Unidade Regional de Araraquara – UR-13 proceder à fiscalização operacional, financeira, econômica e patrimonial da Entidade, tendo sido apontadas, na conclusão de seus trabalhos (evento 16.19), resumidamente, as seguintes ocorrências:

A.1.6. Controle Interno

A responsável pelo Controle Interno é servidora ocupante do cargo em comissão de Diretora Executiva[2], o que prejudica a eficácia da referida função de controle, tendo em vista que a responsável acaba por fiscalizar a si mesma, não havendo segregação de funções.

B.1.1. Receita – Formalização e Arrecadação

• Os Consorciados Ibitinga, Iacanga e Novo Horizonte não cumpriram de forma integral e regular seus repasses;
• O Consórcio Público não encaminhou aos Poderes Executivos de cada ente da Federação consorciado as informações necessárias à elaboração dos Demonstrativos Fiscais dos entes consorciados, contrariando o disposto no artigo 12 da Portaria STN nº 274/2016.

B.1.2. Dívida Ativa

• Aumento de 993,19% no montante Dívida Ativa, em relação ao exercício anterior, passando de R$ 5.710,92 para R$ 62.431,41.
• No exercício em exame a Origem não realizou qualquer tipo de cobrança relativa aos créditos da Dívida Ativa.

G.1. Transparência Na Gestão do Consórcio

O Consórcio Público não deu ampla divulgação, inclusive em meio eletrônico de acesso público, às informações referentes à Lei de Acesso à Informação e à Transparência Fiscal, conforme quadro abaixo:

Ante os achados da Inspeção, a Origem e o Responsável foram notificados, nos termos do artigo 29 da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas, a fim de que tomassem conhecimento dos autos e apresentassem razões de interesse, de acordo com o despacho constante do evento 20, publicado no DOE em 02/08/2024.

O CICESP, por meio de seus advogados, apresentou as justificativas acostadas ao evento 34, alegando, em síntese, o que segue.

A.1.6. Controle Interno

Justificativas: iniciou suas atividades em 2021, estando ainda em processo de estruturação e regulamentação. Seu Quadro de Empregos Públicos é bem enxuto, de forma que possui apenas 03 contratados (01 médico veterinário, 01 operador de britador móvel e 01 Diretora Executiva). A responsável pelo Controle Interno desempenhou a contento suas funções. Citou julgado do TC-001073/026/10, de Relatoria da Conselheira Substituta Auditora - Silvia Monteiro - com trânsito em julgado em 13/04/2018 - que julgou regulares as contas de outro consórcio, recomendando ao Órgão a criação do sistema de controle interno.

B.1.1. Receita – Formalização e Arrecadação

B.1.2. Dívida Ativa

Justificativas: as obrigações dos Entes Consorciados junto ao Consórcio CICESP foram contraídas em razão dos diversos contratos de rateio/programa firmados para o atendimento das despesas durante o exercício, em obediência ao planejamento e orçamento aprovados visando o desenvolvimento das suas ações, destacando-se:

A ausência dos repasses integrais se situou dentro da responsabilidade dos próprios Entes, que devem ter dentro de suas gestões, as razões e justificativas pertinentes. Por outro lado, em razão da ausência dos repasses, o Consórcio poderia aplicar as penalidades segundo as condições estatutárias, porém, não o fez, no intuito de manter uma relação amigável com os Municípios, favorecendo caminhar juntos e prol dos seus objetivos comuns.

Vale registrar que os valores inscritos em dívida ativa, no momento de R$56.720,49 representa:

▪ 7,08% do orçamento inicial que foi de R$ 800.990,00;

▪ 9,54% da arrecadação final do exercício, que foi de R$ 594.273,56, descontando-se o valor do convenio firmado com o FECOP, no valor de R$ 2.695.428,59.

Em razão do efeito trabalho de conscientização e cobrança do Consórcio CICESP perante os Entes Consorciados, os valores foram amortizados, dentro do exercício de 2024, quitando os repasses inadimplidos (vide Declaração do setor Contábil do Consórcio no evento 34.2).

No mais, conforme reconhecido no Relatório de Fiscalização: “Consórcio Público prestou informações necessárias para subsidiar a elaboração das leis orçamentárias anuais dos entes consorciados, para o encaminhamento dos respectivos projetos de lei ao Poder Legislativo, de acordo com o disposto no artigo 7º da Portaria STN nº 274, de 13 de maio de 2016”.

G.1. Transparência Na Gestão do Consórcio

Justificativas: visando continuar atendendo às recomendações do E. TCESP, bem como a Lei de Acesso à Informação e Lei da Transparência Fiscal, está adotando medidas para aprimorar o seu sítio eletrônico. Inclusive, tais medidas já podem ser notadas no Portal do CICESP (https://cicesp.sp.gov.br/).

Quanto aos itens faltantes, o CICESP está realizando a contratação de empresa de TI. Isto porque, o Consórcio está sediado em uma sala cedida pela Prefeitura de Ibitinga, localizada no Paço Municipal. Atualmente, utiliza a infraestrutura de informática da Prefeitura, incluindo a rede e a internet. No entanto, o sistema de segurança da Entidade impede a interligação direta com o portal da transparência, o que obriga a Diretora Executiva a realizar manualmente as atualizações do portal diretamente no site do consórcio.

Para resolver esse problema, foi necessária a contratação de uma empresa especializada em tecnologia da informação para implementar uma nova rede, um servidor dedicado e um sistema de backup de segurança. Contudo, essa contratação levou mais tempo do que o espero, pois o CICESP não conta com técnicos especializados nessa área. Por isso, foi preciso realizar uma extensa pesquisa e contar com o auxílio de terceiros, incluindo a equipe da Prefeitura de Ibitinga, para elaborar o termo de referência adequado, de forma a garantir a transparência ampla dos atos do consórcio. Com isso, os documentos passarão a ser disponibilizados no portal no mesmo dia de sua elaboração. No momento, o processo de contratação está em fase final, aguardando a empresa que apresentou a menor cotação a entregar os documentos de habilitação necessários.

Os Balanços Gerais dos exercícios recentes, encontram-se na seguinte conformidade:

2021 - TC-010248.989.21 – regular, com trânsito em julgado em 23/06/2023. RECOMENDAÇÃO: para evitar atrasos no recolhimento dos encargos sociais, elabore a programação de desembolso contemplando a previsão desses recolhimentos e, em caso de haver incidência de multa ou acréscimos pagos sem justificativas razoáveis, que podem configurar despesa imprópria, comprove que foram recolhidos à conta dos agentes responsáveis. Decisão do Conselheiro Substituto – Auditor Valdenir Antônio Polizeli.

2022 - TC-002503.989.22 – regular com ressalva, com trânsito em julgado em 04/11/2024. DETERMINAÇÃO: regulamente seu Controle Interno em cumprimento às Instruções desta Casa, à Constituição Federal e à Lei de Responsabilidade Fiscal. Decisão da Conselheira Substituta – Auditora Silvia Monteiro.

2024 – TC-002617.989.24 – para instruir.

Encaminhado com vista ao douto Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC nº 006/2014, publicado no DOE de 08/02/2014 (evento nº 39).

Verifica-se, preliminarmente, o desenvolvimento regular e válido do processo, porquanto foram observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.

No mérito, os autos podem receber juízo de regularidade, porém com ressalvas, recomendações e determinações.

As irregularidades levadas à conclusão do Relatório da Fiscalização, nos presentes autos - não tendo sido realmente sanadas - são idênticas àquelas encontradas na inspeção dos exercícios anteriores – 2021 e 2022.

Refiro-me à inadequação do sistema de controle interno (item A.1.6), ao descumprimento de pontos da Portaria STN n. 274/2016 (item B.1.1) e as falhas no tocante à Transparência na gestão (item G.1). Voltarei a estes temas mais à frente.

Cumpre destacar que o Consórcio, no exercício em apreço, atendeu parte dos objetivos para os quais foi criado, demonstrando a realização de atividades que se coadunam com suas obrigações legais.

Em 2023, a principal fonte de receitas do CICESP foi a transferência do Governo Estadual, direcionada ao tratamento e reciclagem dos resíduos da construção civil. Esta atividade é monitorada por esta Corte de Contas, no âmbito do i-Amb do ieg-M – Índice de Efetividade da Gestão Municipal. A todas as Prefeituras do Estado de São Paulo é feita a seguinte pergunta:

“A prefeitura possui Plano de Gestão de Resíduos da Construção Civil elaborado e implantado de acordo com a resolução CONAMA 307/2002 e suas alterações?”

Consultando as respostas fornecidas pelas respectivas Prefeituras consorciadas[3], verifico que - 50% delas - Ibitinga, Iacanga Novo Horizonte e Pirajuí ainda não regularizara o tema.

Embora o desempenho operacional do Consórcio não tenha sido objeto de apontamento no presente Balanço Geral, deverá o Escritório Regional de Araraquara acompanhá-lo, para que seja possível mensurar os resultados alcançados.

Relembro aos gestores, a necessidade de que as peças de planejamento sejam previstas e suficientemente quantificadas, para permitir o acompanhamento das ações estimadas e sua relação com os resultados apurados no mesmo trabalho, em cumprimento ao princípio orçamentário da discriminação (ou especialização), previsto no artigo 5º da Lei 4.320/1964, bem como em atendimento ao disposto no Artigo 1.º, § 1.º da LRF, de modo a viabilizar as análises a serem realizadas pelos sistemas de controle interno e externo[4].

A "pouca idade" do Consórcio não é justificativa para descumprimento das determinações legais, visto que sua estrutura provém de Municípios já habituados a tais ritos. 

As principais ressalvas que recaem sobre as presentes Contas são a ausência de segregação de funções no Controle Interno (item A.1.6) e as lacunas no cumprimento da legislação pertinente à Transparência (G.1).

A segregação de funções é princípio básico do sistema de controle interno que consiste na separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações. (Portaria nº 63/96, de 27/02/96 - Manual de Auditoria do TCU).

Para evitar conflitos de interesses, é necessário repartir funções entre os servidores para que não exerçam atividades incompatíveis, como executar e fiscalizar uma mesma atividade.

O Manual do Controle Interno desta Corte de Contas (2023) cita como exemplo, a RECOMENDAÇÃO para que o servidor responsável pelo Controle Interno não faça parte de comissões de licitação, sindicância, processo administrativo, inventário, atividades político-partidárias, entre outros, recomendação com a qual coaduno e reitero.

Em que pese a dificuldade para nomear servidores entre as cidades consorciadas para integrar o Controle Interno, o Consórcio pode se valer do Controle Interno dos Municípios que o compõe para auxiliar nesta tarefa que, frise-se, é INAFASTÁVEL.

Nesse diapasão, lembro à Entidade que o Controle Interno se reveste de papel basilar para o aprimoramento da gestão. Sua falta ou atuação insuficiente constitui falha grave na medida em que acaba enfraquecendo a supervisão, por ser então realizada preponderantemente pelo Controle Externo, invertendo a lógica fixada no artigo 35, § 1° da Constituição do Estado de São Paulo.

Artigo 35,

(...)

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, ou ofensa aos princípios do artigo 37 da Constituição Federal, dela darão ciência ao Tribunal de Contas do Estado, sob pena de responsabilidade solidária. (grifos meus)

A respeito da matéria, vale registrar trechos do Comunicado SDG n° 35/2015 – Sistema de Controle Interno:

“É primordial que o controle interno seja instituído e atue de fato. As entidades, levando em conta a sua realidade interna, avaliarão quais atividades comporão o seu sistema de controle interno e qual a estrutura necessária para exercer as atribuições correspondentes, sendo recomendável que a atividade seja exercida por servidor de provimento efetivo.”

“A atividade de controle interno abrange todo órgão ou entidade, de tal sorte, que os responsáveis pelos setores devem prestar informações e esclarecimentos mediante o preenchimento de relatórios padronizados para subsidiar o relatório periódico do controlador interno.”

“Uma vez avaliados os pontos de controle, as conclusões deverão ser anotadas em relatório próprio, seja por meio de processo administrativo ou instrumento congênere e levado ao conhecimento da autoridade máxima da entidade, a quem caberá determinar as providências e estipular o tempo para regularização, se for o caso.”

Ademais, quando da apresentação de defesa do Balanço que analisou as contas de 2021[5], a Origem informou que:

...visando sanar a referida impropriedade, promoveu concurso público n. 01/2022, contendo vaga de Agente Administrativo, o qual poderá ser designado para o desempenho das funções de controlador interno.

DETERMINO, portanto, que o Consórcio regularize seu sistema de controle interno, nos termos da Lei.

Igualmente importante para o exercício do controle externo e social da Administração Pública, é o pleno cumprimento dos principais aspectos da Lei Federal nº 12.527/2011 - Lei de Acesso à Informação, atinentes à transparência da gestão pública.

As lacunas detectadas neste item são a outra ressalva que recai sobre os presentes demonstrativos.

DETERMINO a imediata disponibilização, à Sociedade Civil, de uma gama maior de informações, conforme Quadro elaborado pelo Escritório Regional de Araraquara e mencionado no Relatório acima (item G.1).

No exercício em exame a Origem não realizou qualquer tipo de cobrança relativa aos créditos da Dívida Ativa (item B.1.2).

Entendo que tal opção pode obstar o regular andamento das demais atividades do Consórcio, motivo pelo qual alço a ocorrência ao campo das RESSALVAS, com RECOMENDAÇÃO para que a Origem adote medidas tendentes a aprimorar e intensificar a cobrança dos créditos inscritos, a exemplo da via extrajudicial (protesto da Certidão da Dívida Ativa, nos termos da Lei nº 9.492, de 10 de setembro de 1997).

RECOMENDO ainda, o cumprimento da íntegra da Portaria STN n.^o 274/2016 - em plena vigência:

DOS DEMONSTRATIVOS FISCAIS DOS ENTES CONSORCIADOS

Art. 11. Os entes da Federação consorciados incluirão a execução orçamentária e financeira do consórcio público relativa aos recursos entregues em virtude de contrato de rateio para a elaboração dos seguintes demonstrativos fiscais:

...

Art. 12. Os consórcios públicos encaminharão aos Poderes Executivos de cada ente da Federação consorciado as informações necessárias à elaboração dos demonstrativos referidos no artigo anterior até quinze dias após o encerramento do período de referência, salvo prazo diverso estabelecido por legislação específica de cada ente consorciado.

§ 1º O detalhamento referente à execução da despesa orçamentária utilizado pelos consórcios públicos e enviado aos entes da Federação consorciados deverá ser discriminado, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa, modalidade de aplicação, elemento da despesa, função, subfunção e fonte/destinação de recursos.

§ 2º Caso o ente da Federação consorciado não receba tempestivamente as informações previstas no caput:

I - todo o valor transferido pelo ente da Federação consorciado para pagamento de despesa com pessoal nos termos do caput do art. 18 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, será considerado despesa bruta com pessoal ativo na elaboração do Demonstrativo da Despesa com Pessoal;

II - nenhum valor transferido pelo ente da Federação consorciado para pagamento de despesa com educação ou saúde será considerado nessas funções, para fins de elaboração dos seguintes demonstrativos do Relatório Resumido de Execução Orçamentária:

a) Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - MDE;

b) Demonstrativo das Receitas e Despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde.

§ 3º Caso o ente consorciado não efetue a publicação dos demonstrativos previstos no caput, em razão do não envio das informações pelo consórcio, serão observadas, até que a situação seja regularizada, as condições previstas no § 2º do art. 51, § 2º do art. 52 e § 2º e § 3º do art. 55 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

§ 4º Os demonstrativos fiscais previstos no artigo 10, consolidado com as informações de execução no consórcio público, poderão ser retificados a qualquer tempo, desde que comprovada junto ao Tribunal de Contas a efetiva aplicação no período de referência.

Cabe lembrar que a recomendação não pode ser encarada como uma ingerência nos atos de gestão do jurisdicionado, pois o Tribunal, quando assim atua, apenas ressalta que certo normativo legal deve ser cumprido. A obediência aos normativos legais é ato vinculado e deve ser seguido por aqueles que gerem a coisa pública antes mesmo de qualquer atuação do Controle Externo. Portanto, ao descumprir uma recomendação do Tribunal, o jurisdicionado está também descumprindo a legislação à qual está sujeito.

Diante do exposto, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, § 4º, c.c o parágrafo único do artigo 4º da Lei Complementar Estadual nº 979/2005 e a Resolução nº 02/2021 deste Tribunal de Contas, julgo REGULAR COM RESSALVAS o Balanço Geral do Exercício de 2023 do Consórcio Intermunicipal do Centro do Estado de São Paulo – CICESP, com fundamento no artigo 33, II, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993 aplicando-se os incisos XV e XXVII, do artigo 2º, da referida norma legal.

Deve, a Origem, atentar para as ressalvas, recomendações e determinações anotadas no corpo da presente decisão.

Quito o responsável, nos termos do art. 35 da referida Lei, determinando-lhe, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção de medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento e habilitação no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

Ao Cartório do Corpo de Conselheiros Substitutos - Auditores, para aguardar o decurso de prazo e juntar ou certificar.

Após o trânsito em julgado:

1. encaminhar cópias da presente decisão às Câmaras e Prefeituras Municipais dos Municípios de Borborema, Iacanga, Ibitinga, Itápolis, Novo Horizonte, Pirajuí, Pongaí e Tabatinga, nos moldes dos incisos XV e XXVII do art. 2.o da Lei Orgânica desta Casa, para Ciência e providências de sua alçada, a serem verificadas no próximo roteiro fiscalizatório.

Após, ao arquivo.

EXTRATO PARA PUBLICAÇÃO DE SENTENÇA