Instituto de Desenvolvimento de Gestão e Tecnologia e Pesquisa em Saúde e Assistência Social – IDGT.

Manutenção dos serviços de saúde – classificados como urgência e emergência – a serem realizados pela organização social, executando-os no Pronto Socorro “Madeleine Moukarsel Azar”.

Finalidade: Manutenção dos serviços de saúde – classificados como urgência e emergência – a serem realizados pela organização social, executando-os no Pronto Socorro “Madeleine Moukarsel Azar”.

Finalidade: Promover o acréscimo de serviços, e, consequentemente de valores, na forma pactuada do referido termo, de acordo com a cláusula "8" do contrato inicial, acrescendo o montante de R$ 47.300,00 ao valor contratual, passando o valor total de R$ 948.000,00 para R$ 995.300,00.

Finalidade: Prorrogar o Contrato de Gestão Emergencial por mais 90 (noventa) dias a contar de 16/06/2018, ou até a finalização do processo de chamamento do definitivo, no importe de R$ 1.047.000,00 ao valor contratual, passando o valor total de R$ 995.300,00 para R$ 2.042.300,00.

Fonte: Relatórios da Fiscalização - Evento 27.1 do TC-20936.989.21-9; Evento 18.4 do TC-5903.989.22-6 e Evento 18.5 do TC-5905.989.22-4.

Em exame, o Contrato de Gestão nº 01/2018[1] e os termos aditivos nº 01 e 02[2], firmados entre a Prefeitura Municipal de Bariri e o Instituto de Desenvolvimento de Gestão Tecnologia e Pesquisa em Saúde e Assistência Social - IDGT em 15/03/2018, no valor estimado de R$948.000,00 e com vigência inicial de 90 dias, tendo por finalidade a manutenção dos serviços de urgência e emergência no Pronto Socorro “Madeleine Moukarsel Azar".

O 1º Termo Aditivo (TC-5903.989.22-6), de 04/05/2018, objetivava promover o acréscimo de serviços, e, consequentemente de valores, na forma pactuada do referido termo, de acordo com a cláusula "8" do contrato inicial, adicionando o montante de R$ 47.300,00 ao valor contratual, passando o valor total de R$ 948.000,00 para R$ 995.300,00.

Já o 2º Termo Aditivo (TC-5905.989.22-4), de 14/06/2018, foi firmado para prorrogar o Contrato de Gestão Emergencial por mais 90 (noventa) dias a contar de 16/06/2018, ou até a finalização do processo de chamamento do definitivo, no importe de R$ 1.047.000,00 ao valor contratual, passando o valor total de R$ 995.300,00 para R$ 2.042.300,00.

Ao final do relatório, a UR-02 concluiu pela irregularidade do Contrato nº 01/2018 e, em razão do princípio da acessoriedade, as falhas alcançariam também os termos aditivos, nos seguintes termos:

Item 7 - Legislação local reguladora dos procedimentos de Qualificação (OS) e dos Contratos de Gestão: Não havia legislação local tanto para qualificação das organizações sociais quanto regulamentando os contratos de gestão.

Item 8 - Publicação na Imprensa Oficial da convocação pública de Organizações Sociais já qualificadas na área de interesse: Não realizada. Ainda que seja contratação emergencial, eventual convocação poderia ter atraído outras entidades, proporcionando melhores propostas técnicas ou economia ao Erário. Ressalte-se, como citado acima, que não havia legislação local para qualificação das OS, portanto era ampla a possibilidade de participação. Quanto à eventual urgência para contratação, embora a greve no Pronto Socorro tivesse sido deflagrada em 07/03/2018, é certo que a situação já era periclitante desde o mês anterior, quando os funcionários da Entidade que então prestava os serviços já haviam declarado “estado de greve” 8.

Item 9.a - Proposta técnica e orçamentária apresentada, contendo cronograma atualizado e programa de investimentos: A proposta apresentada é genérica (evt. 1.25), incluindo rubricas de despesas das quais não se pode inferir os serviços que efetivamente serão prestados ou mesmo a sua necessidade (citamos, p. ex.: apoio ultrassom – R$ 8.800,00; apoio laboratório – R$ 5.000,00; gestão de recursos humanos – R$ 8.000,00; prestação de serviços contábeis, jurídicos etc. – R$ 12.000,00).

Item 9.b - A proposta e o programa foram aprovados pela autoridade competente e pelo Conselho de Administração da OS: Não há registro documental que a proposta e o programa foram submetidos à avaliação do Conselho.

Item 10 - Publicação da intenção do Poder Público para firmar o Contrato de Gestão com a Organização Social selecionada: Não há registro documental de tal publicação, assim como da especificação detalhada das atividades a serem executadas, do rol de entidades que demonstraram interesse e da justificativa sobre os critérios de escolha da OS selecionada.

Item 13.a - Parecer favorável quanto à conveniência e oportunidade de qualificação da Entidade como OS, exarado pela autoridade competente da área correspondente: Caso existente, não juntado aos autos. Ademais, não há informação sobre legislação local que regule a qualificação de entidades como OS.

Item 13.b - Comprovação de que a Entidade qualificada como OS atua na área pelo tempo mínimo estabelecido na Legislação Local ou no Edital de Chamamento Público: Caso existente, não juntado aos autos. Ademais, não há informação sobre legislação local que regule a qualificação de entidades como OS.

Item 17 - Ato de aprovação do ajuste pelo Conselho de Administração da OS e pelo contratante: Não há registro documental.

Item 25.b – Cláusulas Contratuais. Estipulação das metas a serem atingidas: As metas estabelecidas no Plano de Trabalho são incipientes, consistindo basicamente em manter o funcionamento da unidade ininterrupto (24 horas) e capacidade de atendimento de 5.000 usuários ao mês (evt. 1.32, fls. 02). Não há menção a metas de cumprimento dos plantões previstos, tanto de urgência como de retaguarda de especialidades, bem como o impacto nos repasses diante do seu não atingimento.

Item 25.b– Cláusulas Contratuais. Indicadores de qualidade e produtividade: Cláusula apenas genérica, não há efetivamente qualquer indicador previsto no contrato ou no plano de trabalho (evt. 1.34, fls. 07).

Item 26 - Publicação integral do Contrato de Gestão no DOE: Publicado somente o extrato do contrato (evt. 1.35).

Item 7 – Termo de Ciência e de Notificação: Ausência da formalização do Termo.

Item 9 – Justificativas: Ausência de justificativas formalizada, informando da necessidade do acréscimo dos serviços e valores.

Item 10 – Autorizado: Ausência da formalização da autorização para o aditamento em tela.

Item 7 – Termo de Ciência e de Notificação: Ausência da formalização do Termo.

Item 9 – Justificativas: Ausência de justificativas formalizada, informando da necessidade do acréscimo dos serviços e valores.

Item 10 – Autorizado: Ausência da formalização da autorização para o aditamento em tela.

Notificados os interessados, o senhor Francisco Leoni Neto[3], ex-prefeito, informou que foi empossado em 30/06/2018, após a realização de eleições suplementares locais. Aduziu que nesse momento já estava vigente o contrato e os aditivos em exame, e que não participou da formalização dos ajustes. Portanto, solicitou que as condutas fossem individualizadas, afastando-lhe a responsabilidade.

O senhor Abelardo Maurício Martins Simões Filho[4], à época prefeito de Bariri, apresentou petição informando que o contrato não foi celebrado durante a sua gestão. Solicitou, ainda, a desconsideração de suas petições anteriores, nas quais requereu dilação de prazo.

Os Senhores Isaias de Paula e Anderson Oliveira do Nascimento, responsáveis pelo Instituto de Desenvolvimento de Gestão, Tecnologia e Pesquisa em Saúde e Assistência Social, foram devidamente notificados, tanto pessoalmente[5] quanto por edital[6], para que tomassem conhecimento do Relatório da Fiscalização, porém o prazo transcorreu in albis.

O MPC[7] se pronunciou pela irregularidade do Contrato de Gestão nº 01/2018 e dos termos aditivos, sem prejuízo de aplicação de multa aos responsáveis e remessa de peças pertinentes dos autos ao Ministério Público Estadual para adoção das medidas cabíveis.

O Parquet ponderou que a instrução da matéria apontou falhas capazes de comprometer o Contrato de Gestão Emergencial e os Termos Aditivos que estão sob exame e, embora a Origem e os interessados tenham sido notificados por diversas vezes, não trouxeram aos autos justificativas aptas a alterarem o juízo de irregularidade.

Instada a se manifestar, a Assessoria Técnico Jurídica[8], sob o enfoque econômico-financeiro, reputou de todo impertinente a invocação do artigo 24, inciso IV, da Lei n° 8.666/93 para a contratação direta levada a efeito, em detrimento do processo de convocação pública (transparente), mediante a publicação na imprensa oficial da intenção do Poder Público de celebrar o contrato de gestão, conforme artigo 146, inciso IV, nas Instruções n° 02/2016, uma vez que prejudicou a manifestação de eventuais interessados na celebração do contrato de gestão com a Municipalidade.

Entendeu que o Processo Administrativo n° 3.210/2018 não apresentou quaisquer comprovações mínimas dando conta da execução pretérita do objeto pelo Instituto IDGT, tampouco até mesmo sua efetiva vocação para consecução do mister alçado no Contrato de Gestão n° 01/2018.

Ratificou as falhas apontadas quanto à (i) proposta técnica e orçamentária aprovada pela autoridade competente e pelo Conselho de Administração da OS, de (ii) parecer favorável quanto à conveniência e oportunidade de qualificação da entidade como OS exarado pela autoridade competente da área correspondente, de (iii) justificativa sobre os critérios de escolha da OS selecionada, e de (iv) ato de aprovação do ajuste pelo Conselho de Administração da OS e pelo contratante, nos termos apregoados pelo artigo 146, incisos VI, VIII, X e XIV, das Instruções n° 02/2016.

Igual falha também foi identificada quanto às despesas arroladas em ‘Enfermagem e Serviços de Apoio’ (R$ 25.200,00/mês), no rateio entre ‘Suporte Administrativo e Plantão Administrativo’, ‘Educação Permanente’, ‘Gestão de Recursos Humanos’, ‘Sistema de Apoio’ e ‘Coordenação Técnica e Apoio’; além de causar estranheza o aporte previsto com ‘Aluguel de Imóvel’ (R$ 6.000,00/mês), não houve detalhamento dos custos unitários com ‘Materiais e Medicamentos’ (R$ 21.000,00/mês) e Manutenção Geral (R$ 12.950,00/ mês), tampouco com ‘Assessorias e Consultorias’ (R$ 12.000,00/ mês).

Diante de tal cenário, a ATJ, sob o enfoque econômico-financeiro, concluiu pelo inteiro comprometimento dos atos administrativos ora sub examine, da Prefeitura de Bariri, com incidência sobre os termos aditivos, em virtude do princípio da acessoriedade.

O ajuste foi firmado em caráter emergencial, em momento que, segundo a Fiscalização[9], estava-se diante do colapso da Entidade que prestava os serviços até então.

Como se depreende do noticiário[10], apesar da greve no Pronto Socorro ter sido deflagrada em 07/03/2018, a situação já era periclitante desde o mês anterior, quando os funcionários da Entidade que então prestava os serviços já haviam declarado “estado de greve”.

Muito embora houvesse situação crítica na municipalidade, a urgência e emergência nas contratações públicas não seriam condições a desautorizarem a observância dos regramentos jurídicos, como foi verificado no caso em análise.

Como primeiro apontamento, enuncia-se a ausência de legislação local que regulamentasse tanto os procedimentos de qualificação das Organização Social quanto os contratos de gestão, com repercussão prejudicial a todos os demais atos procedimentais decorrentes. A falta de diretrizes legais impossibilitou, dentre tantos aspectos, a verificação de que a Entidade qualificada como OS atuava na área pelo tempo mínimo que deveria ter sido estipulado na legislação local.

Além disso, as publicações oficiais dos atos praticados não poderiam se furtar no caso em análise, tal como ocorreu pela ausência de divulgação na Imprensa Oficial da convocação pública de Organização Social ou pela ausência da publicação da intenção do Poder Público para firmar o Contrato de Gestão com a Organização Social selecionada. Também não foi disponibilizado no Diário Oficial do Estado a integralidade do contrato de gestão firmado (restou publicado apenas o extrato do contrato) nem do 1º termo aditivo.

Quanto às exigências legais, não foram formalizados os termos de ciência e de notificação nem mesmo as autorizações para firmar ambos os termos aditivos. Destaco que a Fiscalização[11], a cargo da UR-02, colacionou por si só os dados da Contratada obtidos no site próprio (www.idgt.org.br) e no processo cadastrado nesta E. Corte (TC-004547.989.21, evento. 28.1).

Somam-se no caso concreto diversas inconsistências que, sem o devido aclaramento nas justificativas oportunizadas, restam irregulares.

A Lei nº 4.320/1964, em seu art. 16, parágrafo único[12], estabelece como inequívoca condição para os repasses públicos ao terceiro setor a demonstração da vantagem econômica para o órgão público e sua mensuração em unidades de valor que permitam avaliar a eficiência e vantajosidade, o que não se perfez no caso em análise.

Refiro-me à circunstância de que o plano de trabalho apresentado carece dos elementos necessários para identificar adequadamente as metas a serem atingidas ou os indicadores de qualidade e produtividade, com contornos prejudiciais à verificação do cumprimento do que foi pensado originalmente para o ajuste.

Saliento, ainda, que, conforme apontado nos autos, não houve proposta técnica e orçamentária aprovada pela autoridade competente e pelo Conselho de Administração da OS, além de que não foi apresentado parecer favorável quanto à conveniência e oportunidade de qualificação da entidade como OS exarado pela autoridade competente da área correspondente, nem mesmo de justificativa sobre os critérios de escolha da OS selecionada, ou ato de aprovação do ajuste pelo Conselho de Administração da OS e pelo contratante, nos termos apregoados pelo artigo 146, incisos VI, VIII, X e XIV, das Instruções n° 02/2016.

Observado o teor dos Relatórios da Fiscalização, no que diz respeito aos termos aditivos, ensejam desacertos a ausência da formalização do Termo de Ciência e de Notificação, de justificativas para a necessidade do acréscimo dos serviços e valores, além da falta da autorização para os aditamentos.

Portanto, verifica-se a existência de falhas próprias que, por si só, comprometem a regularidade dos termos firmados, o que, mesmo se assim não fosse, já seriam alcançados pelo princípio da acessoriedade, em virtude das irregularidades constatadas no ajuste principal.

Registro que a consumação dos termos e de seus efeitos jurídicos antes do julgamento por este Tribunal não impede a aplicação do princípio de acessoriedade, conforme se extrai da massiva jurisprudência desta Corte, a qual transcrevo exemplo:

No mérito, não há como acolher a pretensão dos recorrentes, posto que o termo em questão é acessório de contrato definitivamente julgado irregular por esta Corte.

O fato de o aditamento ter sido firmado anteriormente ao referido julgamento, em nada modifica a situação, uma vez que a decisão deste Tribunal não é constitutiva da irregularidade, mas apenas a declara. (TCE/SP – Tribunal Pleno em sessão de 05/09/2012 - TC-009708/026/02 – Recurso Ordinário. Contrato. Recorrentes: Antonio Shigueyuki Aiacyda – Prefeito do Município de Mairiporã e Antonio Jair Oliveira Nascimento - Ex-Prefeito. Relator: ANTONIO ROQUE CITADINI. Data da Publicação: Diário Oficial Poder Legislativo – São Paulo, de 15/12/2012).

Por tudo o que foi exposto, os esclarecimentos prestados foram genéricos, em nada contribuindo para o deslinde das falhas. Resumiram-se nas tentativas de afastamento da responsabilidade sobre o objeto contratado. Portanto, as informações apresentadas pelos interessados na instrução processual não lograram êxito em afastar as falhas apontadas pela Fiscalização.

Além disso, registro que os Senhores Isaias de Paula e Anderson Oliveira do Nascimento, responsáveis pelo Instituto de Desenvolvimento de Gestão, Tecnologia e Pesquisa em Saúde e Assistência Social, foram exaustivamente notificados, tanto pessoalmente quanto por edital, para que tomassem conhecimento do Relatório da Fiscalização, porém o prazo transcorreu in albis.

Em síntese, ainda que oportunizada a manifestação dos interessados na fase de instrução processual, as justificativas não foram capazes de modificar o teor das irregularidades apontadas pela Fiscalização quanto à contratação originária, afetando, por consequência, os efeitos dos termos de aditamentos firmados em seguida.

Nesse sentido, considerando os apontamentos da Fiscalização, na companhia do MPC e da ATJ-ECO, julgo irregulares o Contrato de Gestão nº 01/2018 e os 1º e 2º termos aditivos, firmados entre a Prefeitura Municipal de Bariri e o Instituto de Desenvolvimento de Gestão Tecnologia e Pesquisa em Saúde e Assistência Social - IDGT em 15/03/2018, no valor estimado de R$ 948.000,00 e com vigência inicial de 90 dias, tendo por finalidade a manutenção dos serviços de urgência e emergência no Pronto Socorro “Madeleine Moukarsel Azar", acionando o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar nº 709/93.

Fixo o prazo de 30 (trinta) dias, contados a partir da expiração do prazo recursal, para que os responsáveis informem a este Tribunal sobre as medidas adotadas em face do decidido.

Transitada em julgado a decisão e cumpridas todas as providências, arquivem-se os autos.

[1]TC-20936.989.21-9.

[2]1º Termo Aditivo (TC-5903.989.22-6), de 04/05/2018.

2º Termo Aditivo (TC-5905.989.22-4), de 14/06/2018.

[3] Evento 67.1 do TC-20936.989.21-9; evento 48.1 do TC-5903.989.22-6; evento 48.1 do TC-5905.989.22-4.

[4] Evento 82.1.

[5] Eventos 42.1 e 83.1 a 97.2 do TC-20936.989.21-9; eventos 23.1 e 60.1 a 74.2 do TC-5903.989.22-6; eventos 23.1 e 60.1 a 74.2 do TC-5905.989.22-4.

[6] Evento 102.1 do TC-20936.989.21-9; evento 85.1 do TC-5903.989.22-6; evento 79.1 do TC-5905.989.22-4.

[7]Evento 116.1 do TC-20936.989.21-9; evento 94.1 do TC-5903.989.22-6; evento 94.1 do TC-5905.989.22-4.

[8] Evento 129.1 do TC-20936.989.21-9; evento 107.1 do TC-5903.989.22-6; evento 107.1 do TC-5905.989.22-4.

[9]Evento 27.1 do TC-20936.989.21-9.

[10] Fonte: https://g1.globo.com/sp/bauru-marilia/noticia/medicos-do-pronto-socorro-da-santa-casa-de-bariri-paralisam-atividades.ghtml

[11]Relatórios da Fiscalização - Evento 27.1 do TC-20936.989.21-9; Evento 18.4 do TC-5903.989.22-6 e Evento 18.5 do TC-5905.989.22-4.

[12]Art. 16, Lei nº 4.320/64. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica.

Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados.