TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA (11) 3292-3250 (11) 3292-3499 - gcrmc@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Dada a conexão entre as matérias, examino de forma conjunta os processos eletrônicos em epígrafe.

O Processo Principal, TC-025160.989.19-0, cuida do Contrato firmado pela Fundação para a Conservação e a Produção Florestal do Estado de São Paulo – FLORESP com a empresa Tectom Serviços Verticais, Comércio, Importação e Exportação – Eireli, objetivando a prestação de serviços para implementação de trilha de acesso universal e melhorias na trilha da pedra do navio e do saco grande no Parque Estadual da Ilha Anchieta (PEIA).

Os atos estão sustentados na Tomada de Preços nº 5/2018, cujo Edital foi publicado no Diário Oficial do Estado, além de divulgado em jornal de grande circulação e na página eletrônica da Fundação.

Do Procedimento Licitatório adveio o Contrato nº 18096-3-01-13, celebrado em 31/10/18 para viger inicialmente por 180 (cento e oitenta) dias, a contar de 6/11/18, consignando-se o valor de R$ 2.810.933,95 para os serviços pretendidos

A Fiscalização, em Relatório constante do evento nº 25.2, apontou 8 (oito) ocorrências:

1) diversas inconsistências/divergências no Edital (inclusive nas Planilhas Orçamentárias elaboradas pela Fundação Florestal), que não permitem a adequada formulação de Propostas por parte dos Interessados;

2) a Proposta da empresa vencedora não contemplou Planilha dos Preços Unitários de cada Obra Corrente (OC), em descumprimento ao Instrumento Convocatório, sendo que a ausência de citado documento não permitiu aferir os valores a serem pagos pelo Poder Público, considerando que a Licitação foi processada sob o regime de empreitada por preços unitários;

3) não foi justificada e demonstrada a composição do BDI de 30% adotado pela Administração, contrariando a jurisprudência deste E. Tribunal;

4) insuficiente detalhamento quanto à composição da adotada taxa de administração local de 10%;

5) o BDI e a taxa de administração fixados estão fora dos parâmetros estabelecidos pelo v. Acórdão nº 2.622/2013-Plenário do E. Tribunal de Contas da União;

6) diversos itens da Planilha referencial aparecem com a expressão “sem código”, não sendo prestadas informações a respeito de quais foram as outras fontes utilizadas (além da CPOS), tampouco da data-base de elaboração, prejudicando a prova de compatibilidade desses preços com os efetivamente praticados pelo mercado;

7) indevida inabilitação da Licitante “Engesec Construções Eireli”, que apresentou a melhor proposta (R$ 2.345.501,80), sendo contratada a 2ª colocada pelo valor de R$ 2.810.933,95; e,

8) descumprimento de rr. Decisões Judiciais que determinaram a suspensão dos atos da Tomada de Preços nº 5/2018, especialmente a efetiva contratação.

Foram firmados 2 (dois) Aditamentos, cujas finalidades são indicadas a seguir:

- TC-025405.989.19-5 - Primeiro Termo de Aditamento, de 3/5/19, com vistas a prorrogar a vigência contratual por 180 (cento e oitenta) dias, de 6/5/19 a 1º/11/19, sem alteração de valores; e,

- TC-025410.989.19-8 - Segundo Termo de Aditamento, de 24/10/19, com vistas a prorrogar a vigência contratual por 50 (cinquenta) dias, de 2/11/19 a 21/12/19, sem alteração de valores.

Depois de específicas análises acerca dos Adendos (eventos nº 15.2 do TC-025405.989.19-5 e nº 17.2 do TC-025410.989.19-8), o zeloso Órgão de Instrução suscitou a incidência do Princípio da Acessoriedade, ressaltando, ademais, que a Garantia não foi prorrogada, em descumprimento ao subitem 6, da Cláusula Décima Quinta do Instrumento Contratual.

Ainda, a matéria foi selecionada para Acompanhamento da Execução Contratual, por meio do TC-025321.989.19-6, no qual a Equipe de Inspeção constatou a ausência das Anotações de Responsabilidade Técnica – ARTs dos Responsáveis pela elaboração do Projeto Básico, pelo orçamento correspondente, pela fiscalização da obra e pela elaboração de eventuais Projetos Executivos (evento nº 40.16).

Diante desse contexto, os Responsáveis foram notificados nos termos e para os fins do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93.

Em resposta, a FLORESP sustentou, em breve síntese, que os Projetos de execução de intervenções em trilhas foram subsidiados por documento interno contratado por meio de outro certame, que serviria como espécie de “cardápio de intervenções possíveis”.

Argumentou, nessa linha, que as obras correntes demandadas às Licitantes foram claramente destacadas na Planilha de Composição dos Preços Totais, permitindo a adequada formulação de Propostas, mesmo porque existe tabela, no Termo de Referência, específica dos pontos, com coordenadas geográficas e apontando quais tipos de obras correntes seriam executados.

Em outra frente, justificou que o BDI foi adotado com base na complexidade das obras em Unidades de Conservação, que não se enquadram nos parâmetros para construções comuns, ancorando-se a composição do mencionado indicador nos percentuais máximos permitidos pela legislação, em consonância com o entendimento esposado pelo E. TCU, que estipula percentuais entre 19,6% e 30,95%.

Quanto à taxa de administração local, explicou tratar-se de componente do custo direto da obra, compreendendo diversas atividades e custos necessários para sua execução, classificando o patamar adotado como “razoável” e “dentro dos limites estabelecidos” (entre 3,49% e 10,68%).

Ainda nessa vertente, reiterou que as intervenções em Unidades de Conservação exigiriam ajustes nos percentuais de BDI e taxa de administração, notadamente devido à dispersão geográfica e complexidade logística das obras, em sintonia com os estudos elaborados pela E. Corte de Contas da União no âmbito do TC-036.076/2011-2.

Esclarecendo que a composição de preços foi baseada na “Tabela CPOS”, disse que os itens "sem código" (serviço de especificações que não possuem correspondências no referido Boletim) foram estimados por valor de mercado, com base em ao menos três orçamentos (anexadas cópias à peça defensória), a fim de garantir a coerência dos valores apresentados.

Afirmou, também, que a metodologia utilizada permitiria que as empresas preenchessem os valores unitários de composição de cada Obra Corrente (OC), gerando automaticamente o valor final, competindo à FLORESP avaliar a Planilha com as tipologias e quantidades a serem executadas, tornando evidente quais serviços estavam sendo efetivamente contemplados na Proposta.

Prosseguindo, alegou motivos operacionais, calcados em avaliações de peritos competentes em engenharia, para inabilitar a Licitante “Engesec Construções Eireli”, visto que a empresa não teria comprovado capacidade técnica e expertise no ramo para cumprir o objeto específico exigido no Edital.

Finalmente, garantiu que não houvera desrespeito às respeitáveis ordens judiciais, isso porque as obras em apreço iniciaram antes da ciência acerca da impetração do Mandado de Segurança e prosseguiram enquanto as rr. Decisões não tiveram efeito suspensivo.

O patrono indicado pela Contratada foi devidamente habilitado nos feitos; contudo, não foram prestados quaisquer esclarecimentos[1].

Após obrigatória e inicial abertura de vista, a douta Procuradoria da Fazenda do Estado opinou pela regularidade da matéria[2].

Instada, ATJ-Engenharia opinou pela irregularidade, anotando novas desconformidades, quais sejam[3]:

1) o item OC5 – Degraus de Madeira encontra-se sobreprecificado em mais de 2.200%;

2) os itens OC9 – Guarda-Corpo de cordas (duas cordas) por metro linear e OC10 – Pinguela (90 cm de largura) – sem cabeceira – por metro linear apresentam em sua composição a aplicação de meio metro cúbico de concreto (0,5m³) por metro linear do guarda corpo e de pinguela, respectivamente, não se justificando a necessidade de concreto nessa proporção;

3) o item OC11 – Ponte apresenta várias inconsistências em sua composição;

4) a composição do item OC13 - Corrimão de Madeira (2 peças horizontal) também apresenta o volume de concreto quantificado sem fundamentação, representando 47,80% do custo da composição;

5) os itens C12 – Escada Vertical, OC15 – Sinalização de Início de Trilha, OC16 – Sinalização Indicativa, OC17 – Mirante e OC24 – Trilha Suspensa igualmente apresentam em suas composições quantitativos de concreto que não se coadunam com as especificações técnicas e projetos, ocasionando sobrepreço nas composições;

6) não há comprovação da efetiva necessidade/aplicação de concreto na composição do item OC31 - Passarela suspensa para trilha universal; e,

7) transcorrido o faturamento e pagamento de R$ 2.679.538,08 da parcela executada (correspondente a 95,33% do objeto), restaria à Administração justificar/comprovar a execução das diversas inconsistências apontadas, transparecendo eventuais sobrepreço e superfaturamento.

Em face dos apontamentos adicionais consignados pela ilustre Assessoria Técnica, os Responsáveis foram novamente notificados para apresentarem justificativas de interesse que considerassem oportunas, nos termos e para os fins do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93.

Em nova oportunidade, resumidamente a FLORESP defendeu, após reiterar em linhas gerais os argumentos outrora carreados, que:

- embora tenha havido, na Planilha inicial, erro que resultou aparente sobrepreço de mais de 2.200%, a falha foi corrigida durante o Processo Licitatório, de modo que a Proposta vencedora apresentou valor significativamente menor (R$ 129,85) em comparação ao valor equivocado (R$ 1.131,01), inexistindo, portanto, dano à disputa;

- a metodologia adotada para a composição dos Preços unitários, visando a garantir a segurança e a viabilidade das intervenções, foi adequada para as especificidades das obras em trilhas, que envolvem desafios logísticos e de execução, sendo compatível com as condições de mercado e as especificidades do Projeto;

- os custos refletiram a complexidade e os desafios logísticos das obras; e,

- os valores globais contratados estiveram em conformidade com as práticas de mercado, não havendo que falar, sob sua perspectiva, em superfaturamento.

O prazo assinalado aos demais Interessados decorreu sem aproveitamento.

Novamente consultada, ATJ-Engenharia manifestou-se pela irregularidade[4].

Ouvida, SDG não destoou[5].

Comparecendo aos autos pela derradeira vez, a FLORESP asseverou, em suma e após ratificar justificativas anteriormente prestadas, que:

- a elaboração dos Projetos de Execução das intervenções em trilhas fora subsidiada por documento interno, já incluído no próprio Termo de Referência, de modo que as exigências correspondentes já estavam contempladas por ocasião da divulgação do Instrumento Convocatório;

- a Planilha de composição dos preços totais das Propostas destacara de forma clara e objetiva quais Obras Correntes estavam sendo efetivamente demandadas;

- os serviços contratados não seguiram composições padronizadas, pois se basearam em Projetos Básicos que exigem validação em campo para a definição precisa dos quantitativos de materiais, ou seja, da elaboração de Projeto Executivo;

- a análise realizada teria se concentrado na planilha final consolidada, na qual estavam claramente especificados os serviços contemplados na Proposta vencedora;

- a inexistência de referência na CPOS para determinados itens não significaria falta de controle de preços, especialmente porque a metodologia adotada garantiria que não houvesse superfaturamento ou prejuízo à economicidade do Contrato;

- a responsabilidade técnica pela execução das obras foi plenamente assegurada pelos profissionais envolvidos no projeto, sanando suposta ausência de Anotações de Responsabilidade Técnica (ARTs); e,

- casos potencialmente semelhantes tratados no bojo dos processos TC-023056.989.23-9[6] e TC-001171.989.23-9[7] foram relevados por esta E. Corte de Contas.

Após derradeiras aberturas de vista, a douta Procuradoria da Fazenda do Estado e o douto Ministério Público de Contas declinaram do ensejo de se manifestar[8].

É o relatório.

DECISÃO

Em preliminar, cumpre esclarecer que o Processado em análise se relaciona a Contrato relativo a obras e serviços de engenharia de valor abaixo de 200.000 UFESPs, cabendo a este Julgador proferir Decisão acerca da matéria, nos termos da competência conferida pelo artigo 50, inciso II, do Regimento Interno, com redação pela Resolução nº 2/2021.

Ainda em exordial, importa destacar que foram respeitados os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa, de modo que aos Responsáveis foi assinalado prazo para que, tomando conhecimento de todo o processado, apresentassem os esclarecimentos de interesse considerados oportunos, estando devidamente juntados nos feitos Termos de Ciência e Notificação por meio dos quais declararam conhecimento de que todos os despachos relativos aos autos seriam publicados no Diário Oficial.

No mérito, muito embora seja possível afastar o apontamento relativo à inabilitação da empresa “Engesec Construções Eireli”, visto que a pessoa jurídica não atendeu aos requisitos de qualificação técnica exigidos, pois os Atestados apresentados referiam-se à execução de ciclofaixas, obras de edificação e serviços em pier de atracação, insuficientes, portanto, para demonstrar a execução de serviços similares ao objeto licitado, como bem destacado pelo Segmento de Engenharia de ATJ, remanescem outros desarranjos relevantes que acabam por fulminar a matéria.

De início, destaco as inconsistências e divergências no Edital apontadas pela Instrução Processual, sobretudo nas Planilhas Orçamentárias.

As ausências de Projetos Executivos e previsões de custos para certas obras, bem como a falta de algumas intervenções no cronograma físico-financeiro e nas Planilhas de preços, representam falhas que não podem ser relevadas, por afetarem diretamente a transparência do certame e, via de consequência, sua competitividade, notadamente porque a disputa contou com a participação de apenas 3 (três) Proponentes.

Com efeito, parece incontestável a desorganização do conteúdo licitatório, tal como registrado pela zelosa Fiscalização.

Os argumentos no sentido de que deveriam ser levados em consideração apenas os serviços registrados em Planilha vão de encontro com a Cláusula Quarta do Contrato, até porque, como oportunamente ressaltado por ATJ-Engenharia, a exposição de informações de obras não pertinentes ao objeto no Edital da Licitação certamente gera transtornos aos Interessados desavisados, inferindo-se em restritividade de competição.

No que atine à falta de Planilha de preços unitários de cada obra corrente (OC) na Proposta vencedora, já tive a oportunidade de me pronunciar a respeito da gravidade de situação do gênero nos autos do TC-002337.989.14-9, na Sessão de 28/11/23 da E. Segunda Câmara:

“Também vejo que persiste falha relativa à ausência de Planilha que contemplasse todos os custos unitários, impossibilitando que os licitantes pudessem, com segurança, formular os preços a serem oferecidos no certame, consoante previsto no art. 7º, § 2º, II, da Lei de Licitações.

De fato, os dados oferecidos aos proponentes foram disponibilizados de maneira genérica, não detalhando os valores individuais que compõem cada serviço.

[...]

Ademais, inexistindo planilha de custos unitários, a conclusão é de que também se mostra inadequada a pesquisa prévia de preços oferecida pela Origem, restando ausente a devida demonstração do cumprimento ao artigo 43, IV, da Lei Federal nº 8.666/93”.

A reforçar o posicionamento desfavorável quanto a esse aspecto, peço vênia para reproduzir excerto de interesse da manifestação de ATJ, haja vista a especificidade do objeto em discussão:

“As obras em comento apresentam composições não padronizadas, com quantitativos de materiais definidos em projeto, cujo local de execução pode haver necessidade de alterações no método de execução e no quantitativo de material, verificada com recorrência na infraestrutura da obra. Desse modo, não podemos equiparar peças moduladas (boca de lobo) com as obras correntes.

Quanto à alegação de que ‘...a falta de valoração de insumos não compromete, em nenhum aspecto, a verificação dos preços praticados...’ não se enquadra como verdade, basta verificar os apontamentos desta assessoria técnica, listados ao longo desta manifestação, que demonstram serviços quantificados inadequadamente (superestimados) nas composições das obras, ocasionando-se sobrepreços”. - sic

Mas não é só.

A falta de justificativa e demonstração da composição do BDI de 30% e da taxa de administração local de 10% adotados pela Administração, contrariando a jurisprudência deste E. Tribunal, igualmente constituiu grave imperfeição, mesmo porque os percentuais adotados estão fora dos parâmetros estabelecidos pelo v. Acórdão nº 2.622/13-Plenário do E. TCU.

Cabe relembrar que o caso do objeto em tela envolve atividades específicas de transporte e armazenamento de materiais/equipamentos, instalações provisórias que compõem o conjunto de atividades ao canteiro de obra “em uma ilha”, a caracterizar significativo custo em logística e operação, diretamente alocado na execução da obra.

Logo, inconcebível o enquadramento desses dispêndios como despesas proporcionais ao valor total da obra, pois, havendo supressão do valor contratual, referidos gastos já incorridos não deveriam ser afetados nessa empreitada específica.

Ainda, a presença de diversos itens na Planilha referencial com a expressão "sem código", sem comprovação da compatibilidade dos preços com os efetivamente praticados pelo mercado, constitui outra falha que, combinada com o panorama apurado nos presentes autos, contribui para comprometer a transparência e a verificação da exequibilidade dos serviços contratados.

Ainda, a ilustre Assessoria Técnica realça a ocorrência de inúmeras imperfeições específicas, não afastadas pela defesa, relativas aos itens: “OC5 – Degraus de Madeira”; “OC9 – Guarda-Corpo de cordas (duas cordas) por metro linear”; “OC10 – Pinguela (90 cm de largura) – sem cabeceira – por metro linear”; “OC11 – PONTE”; “OC13 - Corrimão de Madeira (2 peça horizontal)”; “C12 – Escada Vertical”; “OC15 – Sinalização de Início de Trilha”; “OC16 – Sinalização Indicativa”; “OC17 – Mirante”; “OC24 – Trilha Suspensa”; e, por fim, “OC31 - Passarela suspensa para trilha universal”.

Os Termos Aditivos, por sua vez, se encontram contaminados pelo Princípio da Acessoriedade decorrente do decreto de irregularidade do Instrumento Principal.

É que os Adendos tiveram como propósito prorrogar a vigência contratual, mantendo-se as condições contratuais que desaguam nesta ocasião na reprovação da matéria.

Assim, conforme reiteradamente reconhecido neste E. Tribunal, os Termos estão vinculados ao Instrumento Originário e, portanto, contaminados pelos vícios ali constatados.

Pela oportunidade, peço vênia para reproduzir excerto de interesse relativo às conclusões lançadas pelo E. Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues por meio de r. Voto condutor da r. Decisão proferida na Sessão Plenária de 25/4/18 no seio do TC-038223/026/08:

“Trata-se de examinar apelo interposto em face de decreto de irregularidade de aditamentos, referentes a ajuste condenado em caráter definitivo.

Em que pesem as razões ofertadas, é de rigor estabelecer que prevalece, no caso, a incidência do Princípio da Acessoriedade.

Com efeito, a reprovação em definitivo do Certame e do Contrato maculam, inevitavelmente, os Instrumentos subsequentes, porque intimamente relacionados e dependentes daqueles.

Portanto, inadmissível, sob tais condições, juízo autônomo da legalidade dos termos, ainda que justificáveis tecnicamente e em boa ordem formal ou mesmo celebrados em data anterior ao pronunciamento de primeira instância ou ao Trânsito em Julgado da Decisão”.

No âmbito do processo TC-001101/003/071, a aplicação do Princípio da Acessoriedade foi igual e didaticamente abordada:

“2.2. Inicialmente, ressalto que Aditamentos são negócios jurídicos cuja existência, validade e eficácia estão vinculadas aos Contratos originais. Inadmissível, portanto, autonomia de mérito, quando previamente estabelecida a invalidade do Ajuste Principal. Aplica-se, portanto, o Princípio da Acessoriedade.

Ressalte-se, ainda, que o defeito do Procedimento Administrativo não nasce quando da reprovação dos atos por este E. Tribunal. Conforme jurisprudência pacífica desta E. Corte, a decisão do Tribunal de Contas não é constitutiva, mas declaratória da irregularidade já presente nos procedimentos analisados. Neste caso, patente o vício desde sua gênese”. - grifei

Por fim, no concernente à Execução Contratual, forçoso reconhecer que a falta de Planilha de preços unitários acabou por impossibilitar a aferição dos valores pagos parcialmente no momento das medições de serviços realizadas no desdobramento da obra, que foi paralisada em função de r. Decisão Judicial, com 95,33% do total do escopo concluído, em condição que impede o beneplácito deste E. Tribunal.

Por todo o exposto, tendo a douta PFE e o douto MPC declinado do ensejo de se manifestar, em consonância com os pronunciamentos da i. Assessoria Técnica e de SDG julgo irregulares a Tomada de Preços nº 5/2018, o decorrente Contrato nº 18096-3-01-13, de 31/10/18, o Primeiro Termo de Aditamento, de 3/5/19, o Segundo Termo de Aditamento, de 24/10/19, e a Execução Contratual, todos havidos entre a Fundação para a Conservação e a Produção Florestal do Estado de São Paulo – FLORESP e a empresa Tectom Serviços Verticais, Comércio, Importação e Exportação – Eireli, acionando-se, por conseguinte, o previsto nos incisos XV e XXVII, do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93.

Consigno que a invocação dos ditames do inciso XXVII, acima referido, importa que a atual Secretária Estadual de Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística, Pasta à qual a Fundação se vincula, informe a esta Egrégia Corte de Contas, no prazo de 60 (sessenta) dias, as providências administrativas complementares adotadas, comunicando, em especial, a eventual abertura de Sindicância.

Excetuo os atos porventura pendentes de apreciação por este E. Tribunal.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para providências cabíveis.

GC., 2 de julho de 2025.