TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

                      Relatório

Em exame Tomada de Preço nº 09/22-DLC, Contrato nº 016001/2023-DLC assinado em 09/05/2023 e respectivos termos aditivos celebrados entre a Prefeitura Municipal de Guarulhos e JEA Construtora e Incorporadora Ltda. A licitação teve por objeto a execução de obras de construção de cobertura de quadra e arquibancada, no valor de R$ 433.457,65, com prazo de entrega previsto inicialmente de três meses a contar da data da Ordem de Início dos Serviços, que foi emitida em 18/05/2023.

Foram apresentadas justificativas para a contratação, apresentado projeto padrão da FDE – Fundação para o Desenvolvimento do Ensino. O valor referencial ficou em R$ 515.802,64, composto por Tabelas da Siurb, Siurb Edif, Sinapi, CDHU (Ev. 1.6)[1], foi elaborado Memorial Descritivo, cronograma físico financeiro, parecer jurídico, feita reserva de recursos e o edital foi publicado no DOE e no DOM. A sessão pública contou com a participação de apenas uma proponente.

A Instrução ficou a cargo da 2ª Diretoria de Fiscalização que apontou as seguintes irregularidades:

a) Adoção de projetos básicos genéricos sem apresentação dos requisitos mínimos impostos pela Lei n.º 8.666/93 e Orientação Técnica 001/2006, do IBRAOP;

b) Desconsideração de parte do objeto pretendido (arquibancada) dos projetos levados à licitação, omissão que eventualmente afastou o interesse de possíveis licitantes.

Salientou a Auditoria que o projeto de cobertura da quadra não se mostrou inteiramente compatível ao objeto licitado uma vez que as peças gráficas eram constituídas por projetos “padrão”, elaborados pelo FNDE, sem evidência de quaisquer outros estudos preliminares, laudos de caracterização do solo, relatórios técnicos ou outro conjunto de informações que justificasse a adoção do modelo como a melhor solução para o caso concreto.

Acrescentou ainda que os projetos e demais peças não consideraram a instalação de arquibancada, parte do objeto licitado, o que considerou precário o planejamento da contratação, por adotar projetos e elementos padronizados. Ponderou, ainda, que não foram consideradas diversas questões necessárias relacionadas a construção da quadra, p.e. a requalificação e redemarcação do piso para a prática de esportes, que não foi considerada na planilha de preços, além da integração da pretendida arquibancada, que compõe o objeto licitado, à quadra coberta.

Tramitam em conjunto:

TC 021153.989.23 – Termo de Rerratificação nº 01-016001/2023-DLC de 28/07/2023, firmado com o objetivo de retificar o Anexo II – Planilha de Custos do contrato. A Auditoria não fez apontamentos de irregularidade.

TC 008740.989.24 - Termo de Aditamento nº 02-016001/2023-DLC assinado em 20/03/2024 que teve por objeto o acréscimo contratual de 24,13%, no montante de R$ 104.589,66 e supressão contratual de 0,35%, no importe de R$ 1.533,52, passando o valor do contrato de R$ 433.457,65 para R$ 536.513,79. A Auditoria, em sua análise, concluiu que as justificativas apresentadas eram insuficientes para as alterações contratuais, denotando falha no planejamento, pois o projeto básico não contemplou a integralidade dos elementos necessários e suficientes para a execução da obra e dos serviços contratados e a Municipalidade não elucidou quais as circunstâncias que ensejaram a alteração.

TC 020384.989.23 – Acompanhamento da Execução Contratual. Foram feitos dois acompanhamentos[2]. O término da vigência contratual ocorreu em 01/08/2024. Na primeira visita, ocorrida em 10/11/2023, a obra se encontrava paralisada, conforme Ordem de Paralisação, tendo sido retomada em 02/04/2024 - Ordem de Reinício. Ressaltou a Auditoria que a ordem de paralização não especificou o motivo, limitando-se a expressão genérica “necessidade de reprogramação dos serviços”.

No segundo acompanhamento, visita in loco, realizada em 10/11/2024 a obra já estava concluída e aceita pela Municipalidade, no entanto a Auditoria constatou:

a) Cronograma atrasado pois o prazo de entrega não foi respeitado, sendo que o prazo inicial era de três meses e a obra foi concluída em aproximadamente um ano;

b) Material de promoção pessoal de vereador afixado no local;

c) Estrutura da arquibancada comprometida, apresentando rachaduras significativas;

d) Deterioração dos componentes da quadra, sendo que vários elementos que compõem a quadra se encontram em um estado de deterioração incompatível com o breve período desde que a obra foi entregue.

Salientou a Auditoria que: Entre a conclusão da obra (03/05/2024) e a data da visita desta Fiscalização (21/11/2024), transcorreu pouco mais de 6 meses e, no entanto, já se observa significativos danos no concreto dos muros laterais (foto 5), grande deformação da tela metálica dos alambrados (foto 6) e dano nas telhas laterais (foto 7). O estrago aparenta decorrer do simples uso cotidiano do equipamento.

e) Projetos Básicos genéricos sem apresentação dos requisitos mínimos impostos pela Lei n.º 8.666/93;

f) Serviços executados anteriormente sem a prévia composição de custos, motivação e celebração de aditamento contratual (mais tarde regularizado por meio de Termo de Aditamento) apresentando inadequações;

g) Não implementação de controle sobre o desempenho das obras recebidas, em relação à Garantia Quinquenal definida pelo artigo 218 do Código Civil; 

h) Recebimento da obra com falhas visíveis de execução e

i) Não adoção de providências para a regularização das falhas visíveis.

Em nova vistoria in loco, realizada em 29/05/2025, a Auditoria atestou a efetiva correção das falhas identificadas, a inexistência de fissuras nas estruturas da arquibancada e nos degraus de acesso, bem como a integridade dos muros laterais, grades e telhas da estrutura, sem falhas aparentes e que os componentes submetidos a intervenções corretivas receberam adequado acabamento e pintura.

Com fundamento no inciso XIII do artigo 2° da Lei Complementar nº. 709/93 foi assinalado aos responsáveis prazo, a fim de que tomassem conhecimento das manifestações da Auditoria e apresentassem alegações de interesse.

A Municipalidade, em suas justificativas (Evento 47 do TC 020017.989.23), defendeu a suficiência do projeto "Padrão" da Secretaria de Obras de Guarulhos para a licitação de cobertura de quadra, dispensando estudos preliminares e Estudo Técnico Preliminar (ETP) detalhado, com base na simplicidade da obra e na permissão do art. 18, § 3º, da Nova Lei de Licitações para serviços comuns de engenharia.

Informou que a inclusão da arquibancada no objeto contratual, embora inicialmente ausente no projeto e planilha, adveio de solicitação de munícipes e foi formalizada por aditivo sem complexidade técnica. A Municipalidade alegou equívoco na redação do objeto contratual ao incluir a arquibancada desde o início. A requalificação da demarcação do piso ocorreu por necessidade superveniente. Tais alterações, segundo a Defesa, não configuram falha de planejamento, não comprometem a eficiência do investimento nem geram prejuízo ao erário.

Quanto ao atraso no cronograma, justificou-o pela paralisação para readequação do projeto inicial, visando atender à demanda dos munícipes, tratando-se de obra simples e de baixo custo.

Francisco José Carone Garcia, Secretário Municipal de Obras do Município de Guarulhos, à época da contratação, salientou (Ev. 89 do TC 020017.989.23) que agiu e age estritamente em conformidade com os ditames legais e contratuais e ratificou os argumentos expostos pela Municipalidade.

O Prefeito Municipal à época, Gustavo Henric Costa argumentou (Ev. 91 do TC 020017.989.23) que no Município de Guarulhos, a Lei Orgânica e o Decreto Municipal nº 21310/01 conferem aos Secretários Municipais competência para realizar contratações, licitações e compras, tornando-os ordenadores de despesas e responsáveis por seus atos. No mais reitera as justificativas apresentadas pela Municipalidade.

Quanto aos apontamentos feitos no acompanhamento da execução contratual, cuja visita in loco ocorreu em 10/11/2024, a Municipalidade informou (Ev. 138 do TC 020384.989.23) que foram adotadas medidas para sanar as falhas apontadas pela Auditoria no acompanhamento e que os gestores responsáveis pela execução do contrato esclareceram que a obra foi concluída em maio de 2024, com termo de recebimento definitivo em agosto do mesmo ano, que o Departamento de Planejamento e Projetos forneceu os elementos técnicos para a licitação, e o contrato foi aditado por readequação do projeto, que as patologias identificadas em vistoria foram corrigidas e que o material de promoção pessoal foi removido.

A contratada JEA Construtora e Incorporadora Ltda., apesar de devidamente notificada (DOE de 16/08/2024 - EV. 90; 19/08/2024 - Ev. 94; 21/08/2024 - Ev. 98 e 20/01/2025 – Ev. 132 todos do TC 020384.989.23), na pessoa de seu sócio proprietário André Luiz Ramos, não apresentou justificativas. Consta certidão do auxiliar técnico da Fiscalização (Ev. 98 do TC 020017.989.23) de que, quando foi entregar a notificação pessoal, encontrou o prédio desativado, com cadeados na porta e com placa de aluga-se.

Este processo não foi selecionado pelo Ministério Público de Contas, nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo n.º 006/14 - PGC, publicado no D.O.E. de 08.02.2014.

É o relatório.

DECISÃO

Os desacertos apontados pela Auditoria, concernentes à adoção de projetos básicos genéricos, em dissonância com os requisitos mínimos da Lei n.º 8.666/93, vigente à época, e da Orientação Técnica 001/2006 do IBRAOP, bem como a desconsideração de parte do objeto pretendido (arquibancada) nos projetos submetidos à licitação — omissão que pode ter afastado potenciais licitantes —, cumulados com as constatações da visita in loco realizada em 10 de novembro de 2024, que atestaram a conclusão da obra com inúmeras falhas, comprometem irremediavelmente o juízo de regularidade da matéria.

Corrobora o apontamento de falta de adequação dos projetos utilizados e a desconsideração da arquibancada nestes projetos e na elaboração dos custos a necessidade de elaboração do Termo de Aditamento nº 02-016001/2023-DLC assinado em 20/03/2024 que teve por objeto o acréscimo contratual de 24,13%.

Nas justificativas apresentadas pelo Diretor do Departamento de Planejamento e Projetos (Ev. 1.8 do TC 008740.989.24) foi ressaltado que durante à execução do contrato, com o desenvolvimento e detalhamento dos projetos executivos foram constatadas diversas indefinições executivas, técnicas e complementações necessárias para a implantação do dispositivo concernente ao bom andamento da obra e segurança dos serviços, de modo que estão sendo consideradas na reprogramação em questão. Pelo exposto, já se reconhece a falta de planejamento e inadequação dos projetos. A justificativa foi genérica e se limitou a demonstrar que os cálculos percentuais alterados estavam dentro permitidos no § 1º do Art. 65 da  Lei nº 8.666/93.

A adoção de projetos padrão do FNDE, desacompanhada de estudos preliminares ou laudos que justificassem sua adequação ao caso concreto, e a subsequente necessidade de aditivo contratual com acréscimo de 24,13% (ainda que legalmente permitido), denotam deficiência de planejamento.

Outrossim, a preterição de elementos cruciais para a quadra, como a requalificação e redemarcação do piso, e a posterior integração da arquibancada (inicialmente não contemplada nos projetos padrão), configuram falha congênita no procedimento licitatório, por não ter incluído parcela essencial do objeto na disputa.

Conforme salientado pela Auditoria, o fato de a licitação ter tido concorrente único reforça a ideia de que tal omissão possa ter afastado o interesse de outras empresas, já que resulta crucial que os possíveis concorrentes estejam cientes do que estão disputando e quais critérios devem seguir para suas propostas, assegurando assim uma competição justa e equânime.

A Municipalidade sustentou a suficiência do projeto "Padrão" como orientativo para licitação, dispensando estudos preliminares e ETP detalhado, dada a simplicidade da obra que era cobertura de quadra, no entanto, a necessidade de elaboração de Termo Aditivo no importe de quase 25% do total licitado, evidencia que o projeto padrão não foi suficiente.

A alegação de que, apesar de constar no objeto do contrato a construção da arquibancada no processo licitatório, sua inclusão não estava inicialmente no projeto e planilha de preços e que ocorreu por solicitação dos munícipes e foi incluída em aditivo, sem complexidade técnica adicional, não pode ser aceita.

Observa-se que já no edital o objeto foi descrito como “contratação de empresa para execução de obras de construção de cobertura de quadra e arquibancada”, sendo imperioso que a construção de arquibancada já integrasse a elaboração do projeto e planilha de preços.

A alegação, da Defesa, de que ocorreu um equívoco quando da elaboração do contrato ao apontar em seu objeto a construção da arquibancada, não se sustenta e só corrobora a falta de planejamento.

Conforme ponderou a Auditoria, a alocação de recursos orçamentários sem a devida comprovação da eficiência do investimento afetou a regularidade da contratação.

Conquanto o Termo de Recebimento Definitivo nº 31/2024 (Ev. 124 do TC 020384.989.23), datado de 1º de agosto de 2024, ateste a execução da obra em conformidade com as condições contratuais, prazos, normas técnicas e projetos, a vistoria in loco realizada pela Auditoria em 21 de novembro de 2024, quando a obra já se encontrava concluída e aceita pela Administração, revelou diversas falhas que corroboram o juízo de irregularidade, mesmo considerando a correção das impropriedades visíveis no último acompanhamento.

Tal dissonância evidencia grave desacerto da Municipalidade, porquanto, na ausência da intervenção desta Corte de Contas, a obra seria recebida com vícios graves e aparentes, em detrimento do interesse público.

O conjunto de irregularidades verificadas no processo licitatório e na execução contratual obsta a aprovação da matéria. Destacam-se: atrasos significativos e paralisações injustificadas do cronograma; afixação de material de promoção pessoal de vereador na obra; e entrega de obra com falhas incompatíveis com o curto período pós-conclusão (entre 03/05/2024 e 21/11/2024).

Ademais, os apontamentos referentes à adoção de projetos básicos genéricos em desconformidade com a Lei n.º 8.666/93, à execução de serviços sem prévia composição de custos ou motivação para aditamento, à ausência de controle sobre o desempenho das obras recebidas (especialmente quanto à Garantia Quinquenal do Código Civil), e ao recebimento da obra com vícios visíveis não sanados pelas correções posteriores à Auditoria, apenas corroboram os desacertos da Municipalidade.

Ainda que o Prefeito Municipal à época, Gustavo Henric Costa, alegue que a Lei Orgânica e o Decreto Municipal nº 21.310/01 de Guarulhos confiram competência para contratações, licitações e compras aos Secretários Municipais, tornando-os ordenadores de despesa e responsáveis por seus atos, tal delegação não o exime de responsabilização.

Conforme o entendimento pacificado nos Tribunais de Contas e na jurisprudência pátria, a delegação de competência não implica em total desoneração da autoridade delegante. O Prefeito, na condição de Chefe do Poder Executivo, detém o poder-dever de supervisão e fiscalização dos atos praticados pelos seus subordinados.

Diante do exposto, à vista dos elementos que instruem os autos JULGO IRREGULARES  a Tomada de Preços nº 09/22-DLC, o Contrato nº 016001/2023-DLC assinado em 09/05/2023, o Termo de Rerratificação nº 01-016001/2023-DLC de 28/07/2023 e o Termo de Aditamento nº 02-016001/2023-DLC assinado em 20/03/2024 e a Execução Contratual.

Em observância ao disposto no artigo 104, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, impõe-se a aplicação de penalidade pecuniária ao então Prefeito Municipal, Gustavo Henric Costa, no montante de 160 (cento e sessenta) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo (UFESPs), por infringência aos seguintes dispositivos legais:  art. 3º caput cc § 1º, inc. I; art. 6º inc. IX; art. 7º § 2º, inc. II, todos da Lei Federal nº 8.666/93, vigente à época da contratação.

Esclareço que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a íntegra desta decisão e da inicial poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se, por extrato.

1. Ao cartório para:

a) Vista e extração de cópias no prazo recursal;

b) Juntar ou certificar;

Após o trânsito em julgado:

c) Comunicar à Câmara Municipal, nos termos do artigo 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual n. 709/93;

d) Oficiar ao Ministério Público Estadual.

2. Após, ao arquivo.

    G.C.S.A.S.W, 24 de junho de 2025.

                   SAMY WURMAN
                         CONSELHEIRO SUBSTITUTO AUDITOR

SW-09

EXTRATO: Diante do exposto, à vista dos elementos que instruem os autos JULGO IRREGULARES  a Tomada de Preços nº 09/22-DLC, o Contrato nº 016001/2023-DLC assinado em 09/05/2023, o Termo de Rerratificação nº 01-016001/2023-DLC de 28/07/2023 e o Termo de Aditamento nº 02-016001/2023-DLC assinado em 20/03/2024 e a Execução Contratual. Em observância ao disposto no artigo 104, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, impõe-se a aplicação de penalidade pecuniária ao então Prefeito Municipal, Gustavo Henric Costa, no montante de 160 (cento e sessenta) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo (UFESPs), por infringência aos seguintes dispositivos legais:  art. 3º caput cc § 1º, inc. I; art. 6º inc. IX; art. 7º § 2º, inc. II, todos da Lei Federal nº 8.666/93, vigente à época da contratação e à Orientação Técnica nº 001/2006 do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas - IBRAOP. Esclareço que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a íntegra desta decisão e da inicial poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se.

sw-