TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Licitação e contrato. Pregão presencial. Aglutinação indevida de objetos técnica e funcionalmente distintos em lote único. Ausência de justificativa técnica formal. Fragilidades no planejamento. Valor contratado compatível com o mercado. Supressão de itens não demandados e glosa de valores pagos indevidamente. Falhas formais ressalvadas: ausência de cláusulas obrigatórias, exigência de entrega física de recursos e divergência entre penalidades editalícias e contratuais. Regularidade com ressalvas e recomendações.

RELATÓRIO

Cuidam os autos do exame do Pregão Presencial n. 06/2023 e do Contrato n. 19/2023, celebrado em 07/11/2023 entre a Câmara Municipal de Birigui e a empresa E. A. dos Santos Produções Ltda., com o objetivo de prestação de serviços de geração de imagem ao vivo, controle de programação do canal aberto, filmagem, gravação e locação de equipamentos de áudio e vídeo, para transmissão on-line das sessões da Câmara Municipal, incluindo tradução simultânea em Libras, radiodifusão via FM, cobertura fotográfica e mestre de cerimônias para as solenidades.

O certame foi regido pela Lei Federal n. 10.520/2002 e, de forma subsidiária, pela Lei n. 8.666/1993, além do Decreto Municipal n. 4.186/2007. A sessão pública de abertura ocorreu em 07/11/2023, e restou classificada e vencedora a única proponente participante – E. A. dos Santos Produções Ltda. –, tendo o procedimento sido regularmente adjudicado e homologado, com publicação do extrato contratual. Não houve interposição de recursos administrativos.

No que tange à pesquisa de preços, juntada no evento n. 1.4, consta a apresentação de três cotações: (i) uma da empresa StúdioMix Produtora de Áudio e Vídeo (assinada por Edson Antonio dos Santos), no valor de R$ 33.000,00; (ii) outra da empresa MG Propaganda Volante, no valor de R$ 35.500,00; e (iii) e uma terceira da Jornal Revista Ilhanews, no valor de R$ 39.000,00. Valores em bases mensais.

A Sessão Pública realizada em 31/10/2023 contou com uma única empresa credenciada, Edson Antonio dos Santos, a qual foi adjudicado o objeto do certame por R$ 25.500,00 mensais, totalizando R$ 306.000,00 anuais (contrato no evento n. 1.13 e ata da sessão no evento n. 1.10).

A equipe de instrução, por meio do relatório acostado no evento n. 23.5, aponta que não foi apresentado orçamento detalhado em planilhas que contivessem a composição de todos os custos unitários dos serviços licitados. Tal omissão, sugere, inviabilizou a verificação da compatibilidade dos preços individuais com os valores praticados no mercado, contrariando o princípio da transparência e o disposto no artigo 7º, §2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993.

A fiscalização também destacou a ausência de um planejamento adequado que demonstrasse, de forma clara, a real necessidade da Câmara em relação à totalidade dos serviços contratados. Tal lacuna compromete, segundo conclui, a fundamentação da escolha administrativa e fragiliza a justificativa da contratação nos moldes adotados.

Por fim, foi apontada a inexistência de estudo técnico que comprovasse a vantajosidade da adoção do critério de menor preço global, em detrimento de modalidades alternativas, como a contratação avulsa ou por sessão realizada. A ausência desse comparativo técnico-financeiro impediu a aferição da economicidade da solução adotada.

Em resposta, o Sr. André Luís Moimas Grosso, Presidente da Câmara no exercício de 2024, apresentou justificativas nos eventos n. 59.1 e 68.1, reconhecendo falhas pontuais no planejamento contratual, mas destacando que todos os serviços foram efetivamente executados dentro daquilo que se demandou e que, uma vez identificado o excesso de objeto, foi promovida a supressão formal dos serviços excedentes, com respectiva compensação dos valores pagos a maior. Argumentou ainda que a escolha da empresa se deu por regular processo competitivo, com apresentação da proposta mais vantajosa.

A Sra. Marineuva Alves de Souza, gestora do contrato, também apresentou manifestação (evento n. 99.1), ratificando as alegações da Presidência quanto à execução dos serviços e à correção dos valores recebidos indevidamente pela contratada. Destacou que a glosa foi integral, conforme documentação juntada, e que não houve má-fé ou dolo por parte dos servidores responsáveis.

O Sr. José Luis Buchalla, Presidente da Câmara à época e responsável pela assinatura do ajuste, manifestou-se no evento n. 114.1, enfatizando que a escolha dos itens e a estruturação do Termo de Referência foram realizadas com base em modelo anterior de contratação, e que a pesquisa de preços foi realizada em tempo hábil, por meio de consultas formais a três fornecedores distintos. Reafirmou que o valor contratado ficou dentro da média dos orçamentos coletados.

Ainda no âmbito da defesa apresentada pelo Sr. José Luis Buchalla, registrou-se que a apuração administrativa instaurada pela própria Câmara Municipal de Birigui culminou na supressão de serviços que não vinham sendo plenamente demandados, notadamente os de radiodifusão e de gravação e edição de 18 horas mensais de conteúdo audiovisual. A retirada desses itens resultou na elaboração de levantamento específico e na determinação de glosa dos valores pagos indevidamente. O valor apurado como recebido a maior — R$ 19.732,44 — foi descontado de forma integral na nota fiscal referente ao mês de novembro de 2024 (nº 366), conforme informado no Ofício nº 714/2024, com anuência expressa da empresa contratada.

Complementarmente, após solicitação formal da Câmara (Ofício nº 752/2024), a empresa E A dos Santos Produções Ltda. informou que o serviço de gravação de 18 horas mensais correspondia ao valor de R$ 900,00, tendo anuído à exclusão do respectivo objeto contratual. Tais exclusões, informa a defesa,  foram formalizadas por meio do 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 19/2023, celebrado em 22/11/2024, consolidando os ajustes decorrentes da sindicância administrativa – aditivo não objeto de exame nestes autos.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas (evento n. 124.1).

É a síntese.

DECISÃO

Em exame, nesta oportunidade, o Pregão Presencial nº 06/2023 e o Contrato nº 19/2023, de 07/11/2023, celebrado entre a Câmara Municipal de Birigui e a empresa E. A. dos Santos Produções Ltda.

Cumpre destacar que o 1º Termo de Aditamento (TC-0001431.989.25-0) e o acompanhamento da execução contratual (TC-0008709.989.24-8), de trâmite conjunto, se encontram em fase de instrução e, portanto, não são alcançados por esta decisão.

No que se refere ao certame e contrato original, ora sob apreciação, observa-se uma modelagem contratual que concentrou, em lote único, uma gama de serviços técnica e funcionalmente distintos, sem que tenha sido apresentada, à época, justificativa técnica formal que evidenciasse a vantajosidade dessa opção frente à alternativa do parcelamento do objeto.

Nesse contexto, foram reunidos sob o mesmo contrato e preço global, serviços diversos relacionados à comunicação institucional da Câmara, mas que possuem naturezas técnicas e operacionais bastante diferenciadas.

A captação, gravação e transmissão das sessões legislativas demandam equipe técnica especializada em audiovisual, com domínio de câmeras, sistemas de corte e equipamentos digitais de transmissão ao vivo, além de infraestrutura de rede confiável e capacidade de operação em tempo real.

Já a tradução simultânea em Língua Brasileira de Sinais – LIBRAS –, por sua vez, exige intérpretes legalmente habilitados, com formação específica e atuação sincronizada com o conteúdo oral, o que caracteriza um serviço de natureza linguística, com requisitos próprios de certificação e regulação.

De outro lado, o serviço de mestre de cerimônias possui caráter artístico e comunicacional, voltado à condução formal de solenidades e eventos, com ênfase em oratória institucional, protocolo e postura cerimonial.

A cobertura fotográfica, por sua vez, é uma atividade técnica e estética que envolve conhecimento em composição visual, iluminação e pós-produção, atividade distinta da linguagem do vídeo, embora, em determinadas estruturas organizacionais, possa ser acumulada por profissionais multifuncionais, desde que comprovadamente capacitados.

Por fim, a produção de conteúdo para redes sociais e rádio institucional requer habilidades específicas em comunicação pública, redação editorial, locução e marketing digital, cuja natureza difere sensivelmente das tarefas técnicas de captação de imagem e som. Ainda assim, sua eventual inclusão no mesmo lote de serviços audiovisuais pode ser admitida desde que tecnicamente justificada, com escopos claramente definidos e garantias de que as equipes envolvidas detenham capacitação específica para cada área.

Cada um desses serviços, portanto, demandaria, em regra, formações, qualificações e estruturas operacionais próprias, com formas distintas de execução, entrega e fiscalização. A ausência de planejamento prévio com essa delimitação fragilizou o controle da execução contratual e a apuração da vantajosidade individual de cada item.

Diante das especificidades acima descritas, entende-se que o agrupamento de tais serviços em um único lote mereceria maior respaldo técnico e planejamento prévio mais estruturado, nos termos do §1º do art. 23 da Lei nº 8.666/1993.

Em licitações da espécie, observa-se como prática mais adequada e recorrente a divisão do objeto em três lotes distintos: (i) lote para serviços audiovisuais (captação, gravação e transmissão, eventualmente com cobertura fotográfica e produção de conteúdo); (ii) lote específico para tradução em Libras; e (iii) lote para mestre de cerimônias. Tal estruturação encontra respaldo em modelos de contratação similares já adotados por diversas Câmaras Municipais[1].

As defesas apresentadas não enfrentaram diretamente essa questão, limitando-se a relatar providências administrativas adotadas posteriormente, como a supressão de itens não demandados e a restituição dos valores pagos a maior, medidas que, embora meritórias, não substituem o adequado planejamento prévio da contratação.

Apesar disso, pesquisas de mercado realizadas por este Gabinete indicam que o valor mensal originalmente contratado – R$ 25.500,00 – mostrou-se competitivo diante de contratos similares celebrados por outras casas legislativas, especialmente considerando a diversidade dos serviços inicialmente incluídos.

Outro aspecto favorável à contratação ora em exame é o fato de que parte dos itens inicialmente previstos foi posteriormente suprimida por meio de termo aditivo, com as respectivas glosas devidamente efetivadas, o que demonstra o esforço da Administração em ajustar a execução contratual à demanda efetiva pelos serviços.

Embora não tenha sido apresentada, à época da licitação, justificativa técnica detalhada quanto à vantajosidade da modelagem adotada, os elementos coligidos durante a instrução revelam compatibilidade do valor contratado com os preços praticados no mercado, afastando indícios de prejuízo ao erário, má-fé ou comprometimento da contratação até o ponto em que examinada.

Ainda assim, outras falhas de natureza formal foram registradas no curso da instrução, as quais, embora relevantes sob o prisma jurídico, não comprometeram, no caso concreto, a efetividade da contratação ou a lisura da execução contratual. Cabe, portanto, proceder à análise individual dessas impropriedades remanescentes, à luz das circunstâncias específicas apuradas nos autos.

No tocante à ausência de cláusulas contratuais obrigatórias, nos termos do artigo 55 da Lei nº 8.666/1993, verifica-se que, embora se trate de falha formal, o instrumento firmado entre as partes permitiu a execução contratual sem registro de litígios, aditivos irregulares ou descumprimentos relevantes. O contrato foi celebrado com escopo e valores definidos, tendo sido fiscalizado regularmente e ajustado por meio de supressões pactuadas, o que afasta a ocorrência de prejuízo ao erário ou comprometimento da funcionalidade do ajuste. Assim, diante da ausência de consequências práticas negativas, a falha pode ser objeto de ressalva, com recomendação para que, em futuras contratações, a Administração observe integralmente os dispositivos legais quanto à estrutura mínima dos contratos administrativos.

Quanto à previsão de entrega física para apresentação de impugnações e recursos, ainda que destoante das diretrizes da Lei nº 12.527/2011 e dos princípios da modernização administrativa, não há nos autos elementos que indiquem prejuízo efetivo a potenciais licitantes ou cerceamento do direito de petição. Considerando o porte da entidade contratante e a transição gradual para meios digitais ainda em curso em muitos órgãos públicos, a impropriedade deve ser registrada como ressalva, recomendando-se à Origem a adoção de rotinas compatíveis com a legislação vigente, especialmente no tocante à plena digitalização dos procedimentos licitatórios.

Por fim, a divergência entre as penalidades previstas no edital e aquelas constantes do contrato representa falha que, embora possa comprometer a segurança jurídica, não resultou, no caso concreto, em prejuízo contratual ou disputa entre as partes. Não houve aplicação de sanções, tampouco evidências de que a inconsistência tenha afetado a execução do ajuste. Diante disso, e à luz do princípio da razoabilidade, a falha pode ser ressalvada, com orientação para que a Administração promova maior rigor na conferência dos instrumentos convocatórios e contratuais, a fim de garantir alinhamento entre as disposições normativas e contratuais.

Postas estas análises, a matéria comporta juízo regular.

Dessa forma, e com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO REGULARES, COM RESSALVAS, o Pregão Presencial nº 06/2023 e o Contrato nº 19/2023, de 07/11/2023, celebrado entre a Câmara Municipal de Birigui e a empresa E. A. dos Santos Produções Ltda.

Recomendo, com base no artigo 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, que a Câmara Municipal de Birigui, em futuras contratações da espécie, avalie criteriosamente a estruturação do objeto em lotes distintos, especialmente para serviços que demandem formações técnicas diversas, com vistas à ampliação da competitividade e à seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas.

Registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: <www.tce.sp.gov.br/etcesp>.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

a) Publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) Após, ao Arquivo.

EXTRATO: Pelas razões expostas na e com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas c/c o artigo 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, JULGO REGULARES, COM RESSALVAS, o Pregão Presencial nº 06/2023 e o Contrato nº 19/2023, de 07/11/2023, celebrado entre a Câmara Municipal de Birigui e a empresa E. A. dos Santos Produções Ltda., e RECOMENDO que, em futuras contratações da espécie, a Origem avalie criteriosamente a possibilidade de parcelamento do objeto em lotes distintos, especialmente quando envolver serviços com formações técnicas diversas, com vistas à ampliação da competitividade e à seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública. Excetuo os atos pendentes de apreciação por este Tribunal de Contas. Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br/etcesp, mediante regular cadastramento.

Publique-se.