TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO CORPO DE AUDITORES Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Atos de pessoal. Aposentadoria. Cálculo de adicional por tempo de serviço. Lei municipal que prevê tabela de percentuais progressivos. Alegação de “efeito cascata” afastada. Inexistência de inconstitucionalidade flagrante. Presunção de constitucionalidade da norma, corroborada por precedentes do TJSP. Legalidade do ato e determinação de registro.

RELATÓRIO

Trata-se de exame de legalidade do ato concessório de aposentadoria voluntária por tempo de contribuição e idade expedido pela Autarquia Previdenciária do Município de Taboão da Serra – TABOÃOPREV, no exercício de 2023, em favor de Regina Soga Kubota, ocupante do cargo efetivo de Fonoaudiólogo.

Consoante Decreto nº 226 de 22 de novembro de 2023, a aposentadoria teve por fundamento o Artigo 95, incisos I, II, e III da Lei Complementar Municipal nº 141/2007, com proventos integrais.

A Fiscalização deste Tribunal (DF-5.4), em seu relatório de instrução (evento 12.7), não apontou irregularidades quanto ao cumprimento dos requisitos para a aposentadoria.

No tocante ao cálculo dos proventos, todavia, uma única imperfeição foi anotada. Apontou-se que os Adicionais por Tempo de Serviço (quinquênios) foram calculados e pagos com a ocorrência do chamado “efeito cascata” ou “repique”. Especificamente, verificou-se a concessão à interessada do percentual de 10,25% a título de quinquênio, por ter completado 10 anos de efetivo exercício, ao invés de 10%.

No caso do município de Taboão da Serra, de acordo com o art. 128, § 1º, da Lei Complementar Municipal nº 18/1994, a cada bloco de quinquênio completado pelo servidor, o adicional é calculado sobre o respectivo vencimento, aplicando-se os percentuais previstos na tabela constante do referido dispositivo legal.

A instrução destacou que, embora a forma de cálculo encontre respaldo no art. 128, § 1º da Lei Complementar Municipal nº 18/94, tal situação contraria o disposto no inciso XIV do artigo 37 da Constituição Federal, bem como a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e desta E. Corte de Contas.

Diante das conclusões desfavoráveis da Fiscalização, foram notificados a Origem e responsáveis para apresentar providências e/ou justificativas (evento 15.1, Data da publicação 03/02/2025).

A Autarquia Previdenciária do Município de Taboão da Serra (Taboãoprev) apresentou ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo suas justificativas (evento 38.1)

A defesa busca esclarecer que o cálculo dos adicionais segue estritamente a Lei Complementar Municipal nº 18/1994. Conforme o artigo 128 dessa lei, os adicionais são calculados com base em uma tabela de percentuais específicos para cada período de tempo de serviço (5% para 5 anos, 10,25% para 10 anos, 15,76% para 15 anos, e assim por diante), aplicando-se sempre sobre o vencimento do servidor, e não sobre valores já acrescidos de outros adicionais. Para reforçar seu argumento, a Taboãoprev cita o artigo 125 da mesma lei, que proíbe expressamente que acréscimos pecuniários sejam acumulados para a concessão de novas vantagens, impedindo legalmente o "efeito cascata".

Demonstra, por meio de exemplos e uma tabela comparativa, que a legislação municipal foi cuidadosamente elaborada para evitar o repique, ao contrário de outras legislações que preveem a incorporação dos adicionais, o que poderia, de fato, gerar o efeito cascata. A autarquia ressalta que as fichas financeiras da servidora comprovam que os cálculos sempre foram feitos sobre o vencimento-base, em total conformidade com a lei.

Adicionalmente, a Taboãoprev argumenta que o benefício de aposentadoria foi calculado com base nas contribuições previdenciárias efetivamente realizadas pela servidora ao longo de sua carreira, as quais incidiram sobre sua remuneração, incluindo os adicionais questionados. Portanto, o cálculo do benefício reflete o princípio contributivo e o equilíbrio financeiro do sistema. Qualquer alteração nesse sentido violaria o direito adquirido e o preceito da irredutibilidade dos proventos, uma vez que a servidora contribuiu de boa-fé com base nos valores que agora são questionados, e a autarquia não tem competência para alterar retroativamente uma base contributiva definida em lei.

Por fim, a defesa conclui que a concessão da aposentadoria foi regular, legal e justa, solicitando o acolhimento das justificativas e o consequente registro do ato pelo Tribunal.

Por sua vez, a Sra. Regina Soga Kubota comparece aos autos e apresenta sua manifestação, acostada no evento 62.1.

A defesa argumenta que a legislação municipal é clara ao determinar que o cálculo do adicional incide exclusivamente sobre o salário-base, e não sobre valores já acrescidos de outras vantagens, o que, por si só, afastaria a hipótese de "repique". A servidora sustenta que a adoção de percentuais progressivos é uma opção legítima do legislador municipal, praticada em outros entes, e não uma forma de burlar a norma constitucional. Adicionalmente, ressalta que a lei em questão vigora desde 1994 e nunca foi objeto de impugnação pelo Tribunal, o que torna o questionamento atual, a seu ver, injusto e com o único propósito de postergar a efetivação de seu direito.

Mesmo que se admitisse a existência de um erro de cálculo por parte da administração, a defesa invoca outros princípios fundamentais. Primeiramente, argumenta que recebeu os valores de boa-fé ao longo de toda a sua carreira, amparando-se em vasta jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que veda a devolução de verbas de caráter alimentar pagas indevidamente por erro da Administração. Em segundo lugar, destaca que suas contribuições previdenciárias foram calculadas e recolhidas sobre a remuneração efetivamente paga, incluindo os adicionais agora questionados. Portanto, qualquer redução em seus proventos violaria não apenas o princípio constitucional da irredutibilidade dos benefícios, mas também o equilíbrio contributivo do sistema, desrespeitando um direito adquirido.

Por fim, a servidora conclui que qualquer eventual falha na interpretação ou elaboração da lei deve ser atribuída ao poder público, e não pode penalizá-la na fase de inatividade. Diante disso, solicita o acolhimento de suas justificativas e a consequente homologação integral de seu ato de aposentadoria, sem qualquer recálculo ou determinação para devolução de valores.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas (evento 68.1).

É o relatório.

DECISÃO

Trata-se de exame de legalidade para fins de registro do ato concessório de aposentadoria voluntária por tempo de contribuição e idade, expedido pela Autarquia Previdenciária do Município de Taboão da Serra – TABOÃOPREV, no exercício de 2023, em favor de Regina Soga Kubota, ocupante do cargo efetivo de Fonoaudiólogo.

Os requisitos para a concessão da aposentadoria foram atestados pela Fiscalização deste Tribunal, o que não está em questão nestes autos.

A controvérsia cinge-se aos cálculos da RMI – Renda Mensal Inicial, noutro dizer, na forma de cálculo dos Adicionais por Tempo de Serviço (quinquênios) incorporados aos seus proventos.

Como já foi dito alhures, o diploma legal assim dispôs sobre a acumulação dos adicionais quinquenais:

Lei Complementar nº 18/94:

“Art. 128- O servidor titular de cargo de provimento efetivo terá direito, após cada período de cinco anos no serviço público, contínuo ou não, à percepção de adicional por tempo de serviço.

§ 1º O adicional previsto neste artigo será calculado sobre o respectivo vencimento, aplicando-se a Tabela constante deste parágrafo, de acordo com o tempo de serviço e percentual correspondente:

A Fiscalização desta Corte apontou que tal metodologia de cálculo, ao prever percentuais que emulam o resultado de juros compostos, configuraria uma burla à vedação do "efeito cascata", insculpida no artigo 37, inciso XIV, da Constituição Federal. De fato, a interpretação de que a tabela progressiva busca, por via transversa, o mesmo resultado financeiro do "repique" é plausível e encontra amparo em alguns precedentes desta Casa.

Contudo, uma análise mais aprofundada da jurisprudência e da prática administrativa em outros entes da Federação revela que a matéria é, no mínimo, controversa, o que descaracteriza a inconstitucionalidade manifesta que autorizaria esta Corte de Contas a afastar a aplicação da lei local.

Com efeito, a sistemática de cálculo utilizada em Taboão da Serra é análoga àquela adotada pela Prefeitura do Município de São Paulo (PMSP), que aplica uma tabela com percentuais progressivos para os quinquênios, conforme determinado pelo Artigo 112[1] da Lei Municipal nº 8.989/79. Tal prática, embora vigente há décadas no maior município do país, não foi objeto de reprovação pelo Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCM-SP) ou por decisão judicial de que se tenha notícia[2].

Ademais, o Município de Ribeirão Preto, ao aplicar sistemática idêntica, teve a constitucionalidade de sua legislação confirmada pelo E. Tribunal de Justiça de São Paulo. No julgamento da Arguição de Inconstitucionalidade n° 0144313-06.2013.8.26.0000, o Órgão Especial do TJSP, ao analisar o art. 209[3] da Lei Municipal nº 3.181/76 – regime jurídico dos funcionários do Município de Ribeirão Preto (com redação similar à de Taboão), decidiu pelo não acolhimento da arguição, sob o fundamento de que a norma não determina expressamente que um acréscimo será computado sobre o outro, mas apenas estabelece percentuais progressivos, o que se insere na competência do legislador municipal. Diz o v. Acórdão:

"Em que pese ao respeitável entendimento do acórdão e da Procuradoria Geral de Justiça, não está caracterizada, neste passo de análise abstrata da lei, violação da CE ou da CF, pois o discutido dispositivo não dispõe de modo expresso que o acréscimo pecuniário decorrente do quinquênio será computado e acumulado nos ulteriores benefícios que tenham o mesmo título ou idêntico fundamento." (g.n.)

Esse entendimento foi reiterado em diversos julgados mais recentes, como na Sentença proferida no Processo nº 1020440-34.2023.8.26.0506, que, ao analisar a legislação de Ribeirão Preto, concluiu:

"É certo que os percentuais definidos na tabela do art. 209 da Lei Municipal 3.181/76 são progressivos (...); entretanto, como já explanado, o legislador infraconstitucional, observada a sua competência de atuação, tem poderes para regulamentar o pagamento de adicionais temporais a seus servidores, incluindo a definição de percentuais (...). Alinho-me, portanto, aos posicionamentos jurisprudenciais no sentido de que a tabela do art. 209 da Lei 3.181/76 é constitucional". (g.n.)

Ora, as leis de Ribeirão Preto e de Taboão da Serra são funcionalmente idênticas no que tange à tabela de cálculo dos quinquênios. Se o Tribunal de Justiça, por seu Órgão Especial, intérprete maior da Constituição Estadual e, em controle difuso, da Constituição Federal, entendeu pela constitucionalidade de tal sistemática, não cabe a esta Corte de Contas, em sede de análise da legalidade de ato de pessoal, adotar entendimento diverso e negar vigência à lei municipal.

Conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal, para que esta Corte afaste, in concreto, a aplicação de lei vigente por afronta direta à Constituição, tal inconstitucionalidade deve ser flagrante, baseada em Jurisprudência pacificada do STF sobre o assunto, o que não ocorre na espécie. No julgamento do MS 35.836/DF, o Plenário do STF consignou que o controle de constitucionalidade incidental pelos Tribunais de Contas é possível, mas com parcimônia, diante de violações manifestas.

No caso em questão, tendo em vista os julgados supra referenciados, a interpretação de que o sistema de cálculo progressivo de Taboão da Serra contraria frontalmente a Constituição, embora seja uma tese defensável, é, no mínimo, controversa e já foi expressamente rechaçada pelo Poder Judiciário em caso análogo.

Sendo assim, vige o princípio da presunção de constitucionalidade das leis. O ato de aposentadoria foi concedido em estrita observância à Lei Complementar Municipal nº 18/1994, diploma legal em plena vigência e cuja validade não foi afastada por decisão judicial em controle concentrado ou abstrato.

Por todo o exposto, e com supedâneo no artigo 73, § 4º da Constituição Federal, c/c artigo 33, inciso III da Constituição Estadual, e artigo 57, inciso IX, do Regimento Interno desta Corte, JULGO LEGAL o ato de aposentadoria de Regina Soga Kubota, e determino o registro pertinente, nos termos do inciso VI, do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais mencionados poderão ter acesso aos autos no Sistema de processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br/etcesp/processo-eletronico, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório do Corpo de Auditores para:

1. Publicar e certificar o trânsito em julgado;

2. Encaminhar ao DSF-II.1 para registro e demais providências cabíveis.

3. Após, não havendo ingresso de novos documentos, ao arquivo.

GCSA-ACS, 13 de Junho de 2025.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR