TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA - AUDITORA - SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES (11) 3292-3891 - gabsm@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame, o Pregão Presencial nº 9/2023 (do tipo menor preço global) e o consequente Contrato nº 32/2023, datado de 21/07/2023, firmado entre a Prefeitura Municipal de Brodowski e a empresa Link Card Administradora de Benefícios Ltda, com vigência de 12 meses, no valor inicial de R$ 2.013.201,89, visando à prestação de serviços de implantação, intermediação e administração de um sistema informatizado e integrado, com utilização de etiqueta com tecnologia RFID de gerenciamento de frota em estabelecimentos credenciados no território nacional, compreendendo a distribuição de etanol, gasolina comum, diesel comum e diesel S-10.

Examino, igualmente, o Primeiro Termo Aditivo, de 22/07/2024, que prorrogou a vigência contratual por mais 12 meses, a contar de 22/07/2024.

O Acompanhamento de Execução Contratual, instruído no TC 23519.989.24, não é objeto desse julgamento.

Na análise da matéria principal, a equipe técnica da UR-6 apontou as seguintes irregularidades como determinantes para comprometer o procedimento licitatório e o contrato:

a) precariedade da pesquisa de preços para estimativa da taxa de administração, denotando prejuízo à verificação prevista no inciso IV do artigo 43 da Lei Federal nº 8.666/93 (regulamento aplicável ao certame);

b) o termo de referência não esclarece a forma de regulação do preço máximo por combustível a ser delimitado pela contratante, em detrimento aos princípios da vinculação e da transparência;

c) o edital requereu comprovação de capacidade técnica que não se relaciona diretamente com o objeto licitado, comprometendo o princípio da vinculação e a competitividade do certame (a contratada não seguiu a comprovação na forma requerida pelo edital, mas do objeto licitado).

Quanto ao 1º Termo Aditivo, de 22/07/2024 (TC 4432.989.25), a Fiscalização listou os seguintes apontamentos de irregularidade:

a) ausência de demonstração da vantagem econômica à Administração com a prorrogação realizada, em prejuízo ao disposto no inciso II do artigo 57 da Lei Federal nº 8.666/93;

b) ausência de parecer jurídico prévio à formalização do ajuste, em inobservância ao parágrafo único do artigo 38 da Lei nº 8.666/93.

Notificados os responsáveis, a Prefeitura Municipal de Brodowski compareceu aos autos com as respectivas razões defensórias.

Sobre a pesquisa de preços, argumentou não haver ilegalidade na composição do valor estimado para a futura contratação realizado mediante pesquisa direta com fornecedores.

Ponderou que a Lei Federal nº 8.666/93,  aplicada ao certame em exame, apenas exigia a compatibilidade dos preços com os praticados no mercado, sem regulamentação específica para a composição do valor estimado. Mencionou, ainda, que a jurisprudência dessa Corte de Contas releva apontamentos semelhantes, desde que se verifique ao menos três orçamentos.

Ressaltou que o Município de Brodowski, classificado como de pequeno porte, lida com limitação de servidores disponíveis para a análise detalhada das contratações similares, o que teria impactado na forma como a estimativa foi realizada.

Sugere, assim, o afastamento do apontamento, sopesando, inclusive, o fato de que a contratação foi adjudicada com uma taxa de administração negativa, fato que atenderia ao princípio da economicidade.

Quanto à forma de regulação do preço máximo por combustível, esclareceu que não houve omissão, tendo em vista dispositivo específico no termo de referência – item 8.2 – tratando do assunto.

Reconheceu que houve erro material no edital, implicando exigência de capacidade técnica inadequada ao objeto licitado. Contudo, defendeu que o erro não afetou a competitividade do certamente, “uma vez que não houve pedidos de impugnação ou esclarecimentos por parte dos licitantes (...)”.

Reforçou que, apesar do erro, a licitante apresentou atestados de capacidade técnica condizentes com o objeto da licitação. Também registrou que a Prefeitura se compromete a revisar os termos do edital em futuras licitações, a fim de evitar falhas similares.

Por fim, defendeu que os demais apontamentos observados pela Fiscalização - relativos ao agrupamento das planilhas de quantitativos, à Declaração de Atualização Cadastral e à publicação do extrato de contrato - são de natureza formal, não comprometendo a regularidade do certame.

Sobre as falhas anotadas no 1º termo de aditamento, alegou que a manutenção do valor contratual, mantendo-se o desconto de 0,05% sobre os gastos com abastecimento, comprova a vantajosidade da prorrogação contratual. Tal verificação seria suficiente para justificar a ausência de pesquisa de preços específica para a aludida prorrogação.

Relatou que antes da formalização do aditamento contratual, foi realizada consulta aos preços divulgados pela ANP, “que demonstrou que os valores atualmente praticados no contrato estão compatíveis com os preços de mercado”.

Sobre a ausência do parecer jurídico, defendeu que, além da prorrogação do prazo de vigência, não houve modificação substancial no contrato, o que contribuiu para relevar a falta do documento. Sinalizou, sobre o assunto, decisões desta Corte de Contas, que classificaram a falha como de menor gravidade e passível de relevação.

O d. Ministério Público de Contas obteve vista regimental, restituindo os autos nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo n.° 006/14 - PGC, publicado no D.O.E. de 08.02.2014.

É o relatório.

DECISÃO.

Registro, por oportuno, que atuo nesses autos em razão das novas atribuições estabelecidas pela Resolução nº 02/2021, publicada em 17.04.2021, que alterou a redação do artigo 57 do Regimento Interno do TCESP.

Em preliminar, verifico que foram respeitados os princípios do contraditório e da ampla defesa, de modo que aos responsáveis pelo Órgão Público e pela Contratada foram assinalados prazos para, tomando conhecimento de todo o processado, apresentassem os esclarecimentos de interesse considerados oportunos.

Em julgamento, atos praticados pela Prefeitura Municipal de Brodowski para contratação de empresa para prestação de serviços de implantação, intermediação e administração de um sistema informatizado e integrado, com utilização de etiqueta com tecnologia RFID de gerenciamento de frota em estabelecimentos credenciados no território nacional, compreendendo a distribuição de etanol, gasolina comum, diesel comum e diesel S-10.

A contratação ocorreu na esteira do Pregão Presencial nº 9/2023 (do tipo menor preço global) com a empresa Link Card Administradora de Benefícios Ltda., conforme Contrato nº 32/2023, de 21/07/2023, com vigência de 12 meses e no valor inicial de R$ 2.013.201,89.

Examino, em conjunto, o Primeiro Termo Aditivo, de 22/07/2024, que prorrogou a vigência contratual por mais 12 meses, a contar de 22/07/2024.

Anoto que Acompanhamento de Execução Contratual, instruído pela UR-06.3 no TC 23519.989.24, não é objeto desse julgamento.

No que toca à matéria principal, filio-me ao entendimento da d. Fiscalização para julgar irregular a licitação e o contrato em exame.

De início, verifico a exigência de atestado de desempenho anterior que não se relaciona com o objeto licitado, tendo em vista o requisito de capacidade técnica referente à prestação de serviços de gerenciamento e controle da manutenção preventiva e corretiva de veículos, incluindo fornecimento de peças, com implantação e operação de sistema informatizado e integrado para gestão de frota, ao passo que o objeto licitado trata de implantação, intermediação e administração de sistema informatizado e integrado, compreendendo a distribuição de etanol, gasolina comum, diesel comum e diesel S-10.

A exigência, reconhecida pela Origem como erro na confecção do edital, compromete a competitividade do certame, inviabilizando a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração (art. 3º, caput, da Lei Federal nº 8.666/93). Nesse contexto, destaco a participação de apenas uma empresa no pregão presencial e a adjudicação por valor sem variação expressiva em relação ao orçado.

A falha também configura ofensa ao princípio licitatório da vinculação ao instrumento convocatório, de observância obrigatória pela Administração Pública.

No mais, reforça a irregularidade da matéria a precariedade da pesquisa de preços para estimativa da taxa de administração, eis que estimada somente a partir de percentuais apresentados por empresas do ramo.

A limitada pesquisa, além de não assegurar a verificação prevista no inciso IV, art. 43, da Lei Federal nº 8.666/93, conflita com o posicionamento desta e. Corte de Contas sobre a matéria. A pesquisa deve ser ampla, com diversidade de fontes, a fim de apurar de forma confiável a realidade dos preços praticados no mercado. Nesse sentido, trecho do Voto pertinente ao TC 14983.989.22-9 (Decisão com Trânsito em Julgado em 28/11/2022):

3.6 A robustecer o quadro de desacerto, tem-se a incompatibilidade dos preços contratados com os praticados no mercado.

No caso específico dos autos, tal como registrou a Fiscalização, não houve a ampliação da pesquisa de preços, a qual foi realizada apenas com 3 (três) potenciais fornecedores, além de ter havido falhas na avaliação da proposta da vencedora, vez que a Secretaria Municipal de Saúde apenas comparou os preços apresentado com os constantes da tabela CMED – Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos.

Quanto ao tema da pesquisa de preços para aquisição de medicamentos, conforme inúmeras vezes já decidido por esta Corte, é imprescindível a realização de uma pesquisa ampla – em relação aos fornecedores e fontes de informações confiáveis – e bem elaborada em termos técnicos e metodológicos, de modo a refletir, com máxima fidedignidade, os preços efetivamente praticados no mercado.

Nesse sentido, recomendável que a pesquisa de preços para a elaboração do orçamento estimativo da licitação não se restrinja a cotações junto aos potenciais fornecedores, mas recorra a outras fontes, como contratações similares realizadas por outros órgãos ou entidades públicas, mídias e sítios eletrônicos especializados, pesquisa em bases de sistemas de compras, portais oficiais de referenciamento de custos, avaliação de contratos recentes ou vigentes, dentre outras.

Destarte, pode-se concluir que a melhor forma de promover a estimativa de preços é por intermédio da pesquisa de mercado que priorize a qualidade e a diversidade das fontes. (...) (g.n.)

Por fim, quanto à forma de regulação do preço máximo por combustível, acolho os argumentos de defesa, a fim de afastar o apontamento.

Também reitero as recomendações propostas pela Fiscalização à Origem, para que, em contratações futuras observe os seguintes procedimentos:

a) aos autos do procedimento licitatório conste de forma agrupada e transparente a metodologia utilizada para estimativa de quantitativos - item 6 da planilha deste relatório;

b) Termo de Ciência e de Notificação se faça acompanhar pela Declaração de Atualização Cadastral de todos os interessados descritos - item 32;

c) a publicação de extrato de contrato ocorra após as devidas assinaturas das partes contratantes - item 33.

Já no que toca aos atos administrativos relativos ao 1º Termo Aditivo, de 22/07/2024, em que pesem as justificativas da Origem, entendo que não estão em condições de receber aprovação.

Falha grave e incontornável identificada pela Fiscalização diz respeito à ausência prévia de pesquisa de preços, de modo a demonstrar a vantajosidade da prorrogação do contrato, conforme inciso II do artigo 57 da Lei Federal nº 8.666/93.

Tal fato, por si só, é suficiente para macular todo o procedimento, vez que não restou demonstrada, de forma inequívoca, a compatibilidade dos preços com aqueles praticados no mercado. Mesmo em se tratando de prorrogação, a Administração não está dispensada de realizar a devida pesquisa de preços.

Ainda que a defesa argumente que a prorrogação contratual se deu com os preços inicialmente contratados, cabe à Administração demonstrar, previamente à celebração do aditivo, que a prorrogação se mostrava economicamente mais vantajosa. Não foi o que ocorreu no procedimento em exame.

Tal requisito atende aos princípios da economicidade e da eficiência delineados no caput do art. 37 da Constituição Federal e na legislação vigente.

Reforço que, ao Termo Aditivo em exame, também se aplica o princípio da acessoriedade, eis que decidi pela irregularidade da matéria principal. A aplicação do aludido princípio é pacífica nesta e. Corte de Contas:

Esta Corte tem reiteradamente afirmado que termos aditivos são negócios jurídicos dependentes do ajuste que objetivam modificar, tendo sua sorte inexoravelmente vinculada à do ajuste principal, pelo que é inadmissível o exame autônomo da validade e eficácia de um aditamento quando de antemão assentada, como na hipótese, a invalidade de precedente ajuste para manter em vigor o contrato.

Reconhecida que foi a irregularidade da contratação inicial, confirmada em grau de recurso, igual ilicitude contagia quaisquer ajustes posteriores que a pressuponham, até porque contraria a lógica considerar regular a mera continuação e extensão de um contrato já irregular.

Atos administrativos que tendam a prorrogar a vigência de contratos que já não poderiam vigorar se sujeitam, por conta de sua indisfarçável acessoriedade, à mesma e inevitável censura.

E pouco importa que os termos aditivos tenham sido expedidos antes do julgamento dos termos contratuais que os antecederam e são irregulares. É que esses termos eram, desde sempre, irregulares. A decisão do Tribunal de Contas não é constitutiva da irregularidade; apenas a declara. Também a respeito é pacífica a jurisprudência desta Corte.

(TC 4827/026/08 - Sessão de 08-05-12 da E. Segunda Câmara. Decisão mantida, em sede de exame de recurso ordinário, em sessão de 15-08-12 do E. Tribunal Pleno, com trânsito em julgado em 04-09-12).

Diante do exposto, com fundamento no § 4º do artigo 73 da Constituição Federal de 1988 e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com a redação dada pela Resolução nº 02/2021, publicada no DOE em 17.04.2021, JULGO IRREGULARES a Licitação, sob a modalidade de Pregão Presencial nº 9/2023, tendo por objeto a contratação de empresa para prestação de serviços de implantação, intermediação e administração de um sistema informatizado e integrado, com utilização de etiqueta com tecnologia RFID de gerenciamento de frota em estabelecimentos credenciados no território nacional, compreendendo a distribuição de etanol, gasolina comum, diesel comum e diesel S-10, o Contrato nº 32/2023, de 21/07/2023, com vigência de 12 meses e no valor inicial de R$ 2.013.201,89, bem como o Primeiro Termo Aditivo, de 22/07/2024, que prorrogou a vigência contratual por mais 12 meses, excetuando-se os atos pendentes de apreciação por este Tribunal, notadamente o Acompanhamento da Execução Contratual (TC 23519.989.24), em fase de instrução a cargo da UR-06.3.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra do processo poderá ser obtida mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se, por extrato.

1. Ao cartório para publicar, aguardar e certificar o trânsito em julgado;

2. Em seguida, oficiar ao atual Chefe do Poder Executivo de Brodowski, nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93, para que, no prazo de 60 (sessenta) dias, encaminhe a este Tribunal as medidas adotadas em face do julgamento desfavorável;

3. Oficiar, nos termos do inciso XV do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93, o atual Presidente da Câmara Municipal de Brodowski remetendo-lhe cópia da decisão.

4. Após, ao arquivo.

GabSCMM, 28 de maio de 2025.

GAB. SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

Conselheira Substituta - Auditora

SM-02

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença proferida, e dentro das atribuições dispostas na Constituição Federal, artigo 73, §4º, e na Resolução n° 02/2021, publicada no DOE em 17.04.2021, que revogou a Resolução nº 01/2021, de 23.03.2021, que deu nova redação ao artigo 57 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, JULGO IRREGULARES a Licitação, sob a modalidade de Pregão Presencial nº 9/2023, tendo por objeto a contratação de empresa para prestação de serviços de implantação, intermediação e administração de um sistema informatizado e integrado, com utilização de etiqueta com tecnologia RFID de gerenciamento de frota em estabelecimentos credenciados no território nacional, compreendendo a distribuição de etanol, gasolina comum, diesel comum e diesel S-10, o Contrato nº 32/2023, de 21/07/2023, com vigência de 12 meses e no valor inicial de R$ 2.013.201,89., bem como o Primeiro Termo Aditivo, de 22/07/2024, que prorrogou a vigência contratual por mais 12 meses, excetuando-se os atos pendentes de apreciação por este Tribunal, notadamente o Acompanhamento da Execução Contratual (TC 23519.989.24), em fase de instrução a cargo da UR-06.3.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra do processo poderá ser obtida mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GabSCMM, 28 de maio de 2025.

GAB. SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

Conselheira Substituta - Auditora